CC BY
27
= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = =
ПРОБЛЕМЫ БЕЗОПАСНОСТИ
Михаил НОСОВ
ЗАЧЕМ ЕВРОПЕ СОБСТВЕННАЯ АРМИЯ?
Война в Ираке явилась новым испытанием для европейских концепций Общей внешней политики и политики в области безопасности (ОВПБ) и её производной - Европейской политики безопасности и обороны (ЕПБО). Раскол среди стран Европы на тех, кто принял участие в войне, и тех, кто не послал свои войска в Ирак, казалось бы, продемонстрировал отсутствие единства среди членов Евросоюза, а главное - углубление кризиса между США и двумя ключевыми государствами союза - Францией и Германией. Однако центростремительные тенденции как внутри ЕС, так и внутри Атлантической коалиции в целом оказались сильнее противоречий. Впрочем, это отнюдь не означает, что страны ЕС уже выработали основы общей внешней и оборонной политики, которая устроила бы всех членов Союза и США, всё ещё продолжающих нести ответственность за безопасность Европы. Речь идёт, скорее всего, об укреплении надежд на возможность политической и военной интеграции Европы и подтверждении необходимости продолжения работы над концепцией.
Анализ эволюции концепции ЕПБО требует, прежде всего, ответа на два вопроса, имеющих стратегический характер. Нужна ли Европе собственная структура военной безопасности? Если нужна, то, во-вторых, необходимо выяснить, располагает ли Европа надлежащими возможностями для создания собственных вооружённых сил? Понятно, на тактическом уровне следует ответить и на вопрос о том, как предполагаемая военная структура сможет взаимодействовать с уже существующей НАТО и как, будучи европейской военной самостоятельностью, сможет влиять на отношения между ЕС и США, ЕС и Россией, ЕС и другими странами.
Нужны ли Европе свои вооружённые силы?
Ответ на этот вопрос просматривается в эволюции европейских концепций безопасности. До распада СССР и трагедии 11 сентября 2001 года проблема ев-
© Носов Михаил Григорьевич - доктор исторических наук, заместитель директора
Института Европы РАН.
ропейской безопасности решалась прежде всего в рамках структуры НАТО, хотя робкие попытки некоторого дистанцирования от Америки в сфере обороны Европа предпринимала и раньше. В основе этой тенденции после окончания Второй мировой войны всегда лежало желание Европы выйти из тени своего могучего заокеанского партнёра.
Сегодня же, если исходить из традиционных, сложившихся веками представлений о безопасности, ответ на вопрос о военной самостоятельности ЕС, скорее всего, был бы отрицательным. Прошло более двух столетий, прежде чем "утопические проекты" обустройства Европы, выдвинутые Ж. Руссо, Э. Кантом, И. Бентамом и другими, стали обретать черты реальности. Структура ЕС повторяет идеи Руссо о федерации государств с общеевропейским парламентом (в качестве средства для установления вечного мира и полного прекращения войн). Да и сам замысел Европейского суда как инструмента разрешения конфликтов между странами тоже ведь принадлежит гигантам Просвещения. Иначе говоря, утопии XVIII века стали в определённой степени реальностями века XXI.
Однако на смену династическим интересам и абсолютизму монархов прошлого пришли новые конфликты интересов. В наши дни континенту угрожают терроризм, распространение оружия массового поражения, порождённые политическими и экономическими причинами социальные противоречия, этнический национализм, преступность, наркомания, другие патологии, унаследованные от прошлого века. Ни одна страна, сколь бы могущественной она ни была, не сможет в одиночку противостоять этим новым угрозам. Борьба с ними возможна только на основе координации общих усилий стран континента и ведущих мировых держав. С этой точки зрения расширение ЕС и формирующаяся общеевропейская политика в сфере безопасности могут стать действенным инструментом в борьбе с "нетрадиционными" вызовами безопасности. Реальность выполнения этой задачи зависит от способности ЕС обрести собственный голос в мировой политике и найти путь к определённому дистанцированию от военной системы НАТО, где решающую роль всегда играли и будут играть Соединённые Штаты. Отправной точкой здесь служили и служат некоторые различия в первую очередь во взглядах на развитие современного мира.
Конфликт между США и Европой, по существу, не затихал даже в годы "холодной войны", несмотря на то, что в Старом Свете весьма ясно представляли собственную зависимость от заокеанского партнёра. Американцы не возражали против зависимости, что выражалось прежде всего в том, что США несли основное военное и финансовое бремя по обороне Европы. Вашингтон раздражало, что европейцы пытаются при этом сохранять собственную независимость во внешней политике, вопросах ядерного планирования, отношениях с Китаем и СССР. Сегодня список противоречий между Европой и Америкой достаточно впечатляющ. В нём - и торговля бананами, и генетически модифицированными продуктами, и различия во взглядах на смертную казнь, и отношения с такими странами, как Иран или Куба, и подход к Киотскому протоколу, и настороженность европейцев относительно американских планов создания системы ПРО и
готовности Пентагона использовать силу. К этому следует также причислить отличающийся подход США к роли международных институтов в мировой политике, разное видение палестинской проблемы и политики Израиля.
Два взгляда на безопасность
Различия между Европой и США в видении мировой политики - бесспорно, результат двух мировых войн ХХ века. Для США их последствия были далеко не столь опустошительными и трагическими, как для Европы. Жертвы, которые американский народ понёс в двух мировых войнах, не сопоставимы с потерями европейцев.
Усиление американской глобальной мощи воспринимается настороженно не только врагами Америки, но и её союзниками по вполне очевидным причинам. Осознание собственного почти бесконтрольного могущества делает американскую политику милитаристской и зачастую опасной для мира. Европейский союз связан с Вашингтоном как формально, так и неформально, однако ни полное подчинение американской политике, а тем более участие в тех внешнеполитических и военных акциях США, которые не рассматриваются в Старом Свете как жизненно важные для континента, не устраивают европейцев. Выходит так, что уровень собственного внешнеполитического выбора (в силу сохраняющейся зависимости Европы от США) ограничен, но её стремление к достижению определённой степени самостоятельности в принятии решений очевидно.
Сегодня США, как никогда раньше, ощущают свою экономическую и военную мощь. Утратив военного оппонента в лице СССР, американцы привыкли к безопасности. Поэтому 11 сентября 2001 года явилось для них шоком, который оказал и ещё очень долго будет оказывать серьёзное воздействие на политику Белого дома. Для его администрации сегодня защита территории Америки является задачей, за решение которой она готова заплатить не только увеличением военного бюджета и укреплением обороноспособности, но и международным правом, и суверенитетом любой страны, которая, с точки зрения Вашингтона, представляет угрозу для США.
Европейцы, считая, что достижение целей безопасности лежит, прежде всего, в сфере переговоров, пытаются опираться на международные институты и международное право, исходят из необходимости использовать экономические рычаги для решения проблем. Американцы предпочитают силу любым другим аргументам, что определяется не только теми военными и экономическими ресурсами, которыми они обладают, но и всегда присутствующим стремлением окончательно решить стоящую проблему или устранить существующую угрозу. Европейцы, отдавая себе отчёт, что в обозримом будущем любые их усилия по формированию собственной политики в области обороны не приведут к созданию военного потенциала адекватного американскому, пытаются апеллировать к общим для Европы и США либерально-демократическим ценностям. Европейцы хотели бы вернуть Америку в международную систему, где решения ос-
новываются на резолюциях ООН, созданной, напомним, по инициативе США именно для укрепления системы международных отношений, базирующейся на законах и правах. Для ЕС это тем более важно, поскольку именно на основах права строятся отношения между государствами внутри Союза.
Положение ЕПБО после Ирака
Иракские события резко изменили взгляд Европы на использование военной силы. Говоря о новой парадигме американской политики после 11 сентября 2001 года, европейские авторы проекта Белой книги по безопасности, отмечали, что "американцы ведут войну, исходя из своей мощи и на собственных условиях, по собственной программе, определяя союзников и врагов исключительно по их позиции в войне с терроризмом, провозглашая суверенное право нападать и менять режим в странах, где находятся боевики, объявлять "осью зла" государства, которые были весьма отдалённо или вообще не были связаны с "Аль-Каидой"1.
Операция по устранению Саддама Хусейна поставила перед Европой вопрос не столько о перспективах борьбы с терроризмом, сколько о путях развития отношений с Соединёнными Штатами. Большинство европейских стран предпочло сохранение верности Вашингтону. Франция, Германия, Бельгия и Люксембург, напротив, своим неучастием в войне выразили несогласие с американской политикой. Противостояние США, касающееся вопроса иракской войны, явилось свидетельством возможностей Европы проводить собственную внешнюю политику и разброса мнений относительно того, какой она должна быть.
Война нанесла ущерб отношениям США с союзниками, но главное - продемонстрировала Вашингтону сложность и даже невозможность решения проблем борьбы с терроризмом без поддержки союзников и международных институтов. Если на первом этапе Ирак явился ударом по европейским надеждам повысить роль ЕС в мировой политике, то сложности иракского сопротивления, заставившие американцев фактически принять европейскую точку зрения на войну, и в частности на борьбу с терроризмом в целом, повысили в определённой степени уверенность Европы в возможности играть роль мирового лидера. В то же самое время можно согласиться с директором Германского института международных отношений и безопасности Кристофом Бертрамом, считающим, что "любые попытки объединить Европу на базе оппозиции Америки по проблемам стратегической безопасности вновь приведут к расколу континента. Другим хорошо знакомым уроком является и то, что без интеграции концепций, процедур и инструментов ОВПБ Европа будет иметь мало (или вообще никаких) шансов влиять на американские стратегические решения и на их однополярные инстинкты"2.
1 European defence - A proposal for a White Paper. P. 29.
2 "One Year on: Lessons from Iraq" Challiot Paper N 68, March 2004, P. 18.
Превращение ЕС во второй по значению центр мира ещё более укрепило тенденцию к обретению самостоятельности1. В немалой степени стремлению обладать собственным военным потенциалом способствовало и исчезновение советской угрозы, которая почти полвека оставалась основным мотивом существования американского военного протектората.
Для Европы наибольшую опасность стали представлять не столько глобальные конфликты, сколько ситуации, развитие которых может поставить под угрозу стабильность собственного континента. Как признавал американский политолог Джон Халсман, "горькая правда состоит в том, что накануне войны в Ираке многочисленные опросы в Европе показывали, что люди были больше обеспокоены неконтролируемой американской мощью, чем Саддамом Хусейном"2.
ЕПБО: американский взгляд
Американский взгляд на европейскую концепцию обороны напоминает позицию оппонента, который не согласен с выдвигаемыми доводами, но считает, что проявление откровенно негативного отношения к ним будет выглядеть явно неэтичной манерой. Одним из ключевых факторов, влияющих на позицию США в отношении европейской концепции безопасности, является её взаимодействие со структурой Североатлантического альянса. На сей счёт достаточно недвусмысленно высказался министр обороны США Дональд Рамсфельд, пояснивший: "Наша позиция абсолютно ясна - мы поддерживаем ЕБПО, которая является дружественной по отношению к НАТО". 3
Пакет соглашений "Берлин плюс", заключённых между НАТО и странами ЕС в 2002 году, предусматривает разработку вопросов совместимости действий ЕБПО и НАТО и устранение возможного дублирования в использовании их ресурсов. В частности, как было отмечено в заявлении Генерального секретаря НАТО, предусмотрен гарантированный доступ ЕС к оперативному планированию альянса, его возможностям и ресурсам. Отдельно оговаривается назначение представителя Европы: он занимает пост заместителя командующего войсками НАТО на континенте, руководителя операций, проводимых в рамках ЕС. Он же обеспечивает и приспособление системы военного планирования НАТО к проведению военных операций в рамках ЕС. Фактически это означает интеграцию таких предполагаемых операций в рамках ЕБПО в систему НАТО, при
1 По уровню ВВП в текущих ценах ЕС в 2003 году практически сравнялся с США и почти в три раза опережает Японию, хотя по уровню ВВП на душу населения ЕС ещё (почти на десять тысяч евро) отстаёт от США и на две тысячи евро от Японии.
2 John C. Hulsman, Ph.D. Cherry - Picking: US and European Relationship Testimony June 11, 2003 | Executive Summary | House Committee on International Relations, Subcommittee on Europe: June 11th, 2003.
3 Agence France-Presse, "EU Warned Against Duplicating, Competing with NATO", December
1, 2003.
всём том, что США получают возможность не участвовать в тех операциях, которые по тем или иным причинам их не устраивают.
Против интеграции с НАТО выступили Франция, Германия, Бельгия и Люксембург, создавшие собственный европейский штаб в Тервурене (Tervuren) в Бельгии и настаивающие на формировании независимой системы военного планирования. Усилиями Великобритании было принято компромиссное решение - образовать две организации: орган оперативного планирования ЕС в существующем штабе НАТО в Брюсселе и собственный орган планирования и проведения операций в военном штабе Евросоюза. Что касается военного планирования, то Великобритания предложила, что ЕС будет действовать только в тех случаях, когда Североатлантический альянс принимает решение не вмешиваться в конфликт, но НАТО, точнее и фактически - США, в кризисных ситуациях имеет право вето на проведение операции.
ЕПБО и борьба с терроризмом
Если говорить о тех угрозах безопасности, которые волнуют европейцев, то их иерархию отражает опрос, проведённый в 2002 году. Среди ответов на вопрос, чего боятся европейцы больше всего, на первом месте оказался терроризм, на втором - организованная преступность и на третьем - распространение оружия массового поражения1. Усилия США в борьбе с террором заставляют "Аль-Каиду" искать новые цели, и Европа становится ареной для террористических актов. Не лишне напомнить, что наш континент давно знаком с террористическими актами, однако сегодняшний терроризм кардинально отличается от активности, например, Ирландской республиканской армии или деятельности баскских сепаратистов. Знакомый Европе традиционный терроризм оставлял возможности для переговоров и паллиативных политических решений2.
Европейская политика в отношении терроризма пока ещё имеет ограниченный подход. Европа пытается реагировать на конкретные угрозы, Америка - на глобальный вызов. Причин для этого много: финансовые и технические возможности, наличие большой мусульманской прослойки, различия в отношении к смертной казни и т. д. В то же самое время в Европе понимают необходимость координации действий с США в борьбе с терроризмом - в силу, разумеется, её собственной уязвимости. Америка тратит на эти цели больше средств и
1 Research for a Secure Europe Report of the Group of Personalities in the field of Security Research, Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2004. Р. 9.
2 Несмотря на многочисленные заявления российского руководства о том, что "с чеченскими бандитами не может быть договорённости", в конце концов возможность для переговоров может быть найдена. При этом её лучше находить до того момента, пока война в Чечне идеологически, финансово и организационно не станет частью глобального джихада, объявленного Западу "Аль-Каидой" Бен Ладен не собирается вести переговоры, равно как никто не собирается вести переговоры с ним. Исходом войны может быть только поражение одной из сторон.
подходит к проблеме более системно, чем интегрирующаяся, но всё ещё состоящая из 25 государств Европа.
В Европе всё больше начинают осознавать неизбежность террора на континенте, что прежде воспринималось лишь как возможная угроза безопасности. Иракская война и взрывы в Мадриде усилили стремление европейцев к укреплению собственных антитеррористических ресурсов и координации своих усилий прежде всего с США. Пока возможности Европы и США в борьбе с терроризмом несопоставимы: в 2003 году Европол увеличил свой штат с 242 человек до 350 и удвоил бюджет, который составил 350 млн евро. ФБР тратит ежегодно 3 млрд долл., и его штат - 30 тыс. человек. В 2004 году Министерство внутренней безопасности имело бюджет в 36 млрд долл. плюс к этому контролировало еще 100 млрд долл., выделенных другим министерствам и ведомствам на борьбу с террором.
В отличие от США большинство европейцев хорошо понимает, что в борьбе с террором сила далеко не всегда может быть единственным аргументом. Отсюда и менее радикальное отношение европейцев к терроризму - для них возможность переговоров чаще всего более предпочтительна, чем использование исключительно силы - даёт знать о себе длительный опыт общения европейцев с разного рода террористическими группами и организациями. Долгое время бытовало мнение, что основным объектом террористических атак могут быть Соединённые Штаты, а не Европа, ибо она хотя и поддерживает союзнические отношения с Вашингтоном, но не проводит произраильскую политику, не слишком довольна наступлением на континент массовой американской культуры. Другими словами, Европа по праву может дистанцироваться от претензий, предъявляемых Америке. Однако после Ирака, "появление европейских солдат на святой мусульманской земле" стирает грань между Европой и Америкой и делает Старый Свет объектом для террористической деятельности "Аль-Каиды". Вероятно, в Европе ускорится переход к принятию американских стандартов предотвращения терроризма.
Другой причиной не слишком активной позиции Европы в борьбе с терроризмом остаётся слабость единой внешней и оборонной политики ЕС. Дело в основном упирается в отсутствие единого законодательства по этим проблемам. Правда, после 11 сентября ЕС принял пакет мер, в котором предусматривается введение общеевропейского ордера на арест, заключение соглашения об оказании США правовой помощи. Кроме этого приняты меры по пресечению финансирования террористических организаций, положено начало процессу создания единой системы пограничного контроля, включая единую визовую политику, формирование банка отпечатков пальцев для потенциальных беженцев. В 2002 году был поднят вопрос о защите территорий с целью предотвращения нападений с применением в том числе биологического оружия. В мае того же года Европейская комиссия объявила о возможности создания многонациональных пограничных сил ЕС. Более того, началось патрулирование границ Франции, Италии и Испании. Во время рейдов, которые охватывали 24 аэро-
порта, было задержано 4500 нелегальных иммигрантов и арестовано 34 наркокурьера. Однако дальнейшая работа этого подразделения столкнулась с различиями в позициях стран ЕС относительно финансовых аспектов нелегальной иммиграции.
Сотрудничество с США в борьбе с угрозой терроризма не обходится, как и следовало ожидать, без сложностей. В ноябре 2002 года Вашингтон получил согласие ряда европейских столиц на досмотр контейнеров, направляемых в США из портов континента, однако большинство государств Европы не поддержали требования США о более тщательной проверке моряков, совершающих рейсы за океан, и об использовании биометрических показателей при контроле команд судов.
Тернии оборонной интеграции
С чем же связана слабость европейской внешнеполитической, равно как и оборонной интеграции? Более пятидесяти лет Европа живёт и пользуется всеми преимуществами военного протектората США в рамках НАТО. Если раньше американское военное присутствие оправдывалось "угрозой с Востока", то теперь оно всё больше теряет мотивацию, хотя в рамках кампаний по борьбе с терроризмом уход американских военных из Европы пока не представляется актуальным. Фактически до настоящего времени решение любых имеющих кардинальное значение вопросов обороны является прерогативой НАТО, где "контрольный пакет", вопреки декларативной приверженности консенсусу, принадлежит Вашингтону.
Попытки совместить национальные и наднациональные вопросы в сфере внешней политики затруднены различиями в традициях, историческом опыте, понимании национальных интересов. Традиционно ориентированная на США Великобритания, нейтральные Швеция и Финляндия, Германия и Франция, стремящиеся играть лидирующую роль в Европе, и даже Польша, неофитски заглядывающая в глаза Вашингтону, не слишком готовы к интеграции своих внешнеполитических устремлений. Различия в позициях стран ЕС основывались не только на оценке американской политики, но и на опасениях новых членов союза, полагающих, что участие России в коалиции противников войны с Ираком будет направлено против их интересов. "Со стороны немцев и французов было стратегической ошибкой пойти на союз с Россией... не думая о последствиях этого для новых (находящихся в замешательстве) членов НАТО. Ось Франция - Германия - Россия не была союзом против США (население новых членов ЕС тоже было против войны), а, скорее, возвратом к старым образцам "реалполитик", что исторически было направлена против маленьких и средних государств, лежащих у границ России"1, пишет латвийский исследователь - Атис Лейнс.
1 Atis Lejins, "One year on: lessons from Iraq", Institute for Security Studies, Challiot Paper, March 2004. Р. 90-91.
И страны Балтии, и государства Центральной и Восточной Европы поддерживают не столько внутри ЕС идею внешнеполитической и военной интеграции Европы, сколько выступают за сохранение тесного союза с США, в котором они прежде всего видят защиту от (всё ещё существующих в их национальном сознании) имперских поползновений Москвы.
Одной из наиболее трудных проблем создания реального европейского военного потенциала остаётся весьма сложная архитектура политического пространства континента. ЕС превратился в организацию, призванную определять общую политику 25 европейских стран в сфере экономики, политики, обороны и безопасности. Эти задачи были поставлены перед Евросоюзом в комплексе, однако реально решаются пока в основном проблемы экономической интеграции и внутренней политики.
Если говорить о военных возможностях ЕС, то налицо очевидный разрыв между политическими амбициями Брюсселя и наличием средств и сил для их реализации. В 1999 году в Хельсинки, например, была поставлена задача создать к 2003 году чисто европейское военное формирование на уровне корпуса, численностью в 50-60 тысяч человек, способное быть развёрнутым в течение 60 дней. На сессии ЕС в Салониках, подтвердив эту установку, участники договорились о формировании межправительственного органа, предназначенного для развития военного потенциала, координации исследовательских работ в области вооружений. Европейский Совет одобрил решение относительно структуры, функций и методов работы нового агентства, которое должно было заняться прежде всего решением так называемых Петерсбергских задач. Но, как признавал Хавьер Солана, это случится не ранее 2010 года1.
По своей численности вооружённые силы стран ЕС превосходят армию США, однако по всем остальным параметрам военной мощи находятся далеко позади неё. Военное строительство большинства армий стран ЕС всё ещё отражает концепции войн ХХ века, в основе которых лежат задачи защиты территорий от нападения извне силами многочисленных вражеских армий. До сих пор Европа не уделяла должного внимания технической и концептуальной перестройке своих вооружённых сил на основе новых вызовов безопасности и рождённой ими революции в военном деле. Около одной трети вооружённых сил ЕС формируется за счёт призыва, а не на профессиональной основе, что и определяет пока ещё не слишком высокий процент соединений, способных к оперативному развёртыванию.
Американский военный бюджет в 2003 году более чем в два раза превысил военные расходы всех стран ЕС (382,6 млрд и 173,5 млрд долл. соответственно), включая тех, кто вступил в союз в 2004 году. В 2002 году страны союза тратили на оборону 1,9% от ВВП, тогда как США 3,4%. Если учесть, что в 2004 году
1 Remarks by Javier Solana, EU informal meeting of defence ministers, Rome, 3-4 October 2003.
бюджет Пентагона вырос до 401,3 млрд долл., а в 2006 году достигнет 419 млрд долл., то дистанция между Европой и США ещё больше увеличится1. Значительный разрыв в сфере возможностей военного строительства существует и между Францией, Великобританией, Германией и Италией, с одной стороны, и остальными членами ЕС - с другой. За исключением Франции и Великобритании военный бюджет остальных стран ЕС в течение последнего десятилетия имел тенденцию к сокращению.
Разрыв выглядит ещё более впечатляющим, если проанализировать расходы США и ЕС на исследования в военной области. В 2001 году Америка истратила на эти цели 39,4 млрд долл., или почти 14% своего военного бюджета, расходы 15 стран Союза составили 9,1 млрд долл. (7,55% военного бюджета), из которых 78,4% пришлось на обладающих ядерным оружием Великобританию и Фран-цию2. На видимую перспективу сохранится зависимость концепции собственной европейской обороны от закупок американских современных вооружений.
В 2003 году США экспортировали в страны ЕС оружие почти на 82 млн долл., закупив в Европе военного оборудования на 21 млн долл. Политика создания собственных европейских вооружений до настоящего времени сталкивается с рядом сложностей. Учитывая особый характер военных отношений в рамках НАТО, переход армии континента на европейские системы оружия и впредь будет весьма непростым делом. Масштабы американской военной промышленности и по объёму, и по качеству, и по разнообразию вооружений намного превосходят уровень европейского военно-промышленного комплекса.
Чтобы исправить положение, требуется значительный рост военных расходов, но они, как уже отмечалось выше, постоянно сокращаются. Кроме того, политические соображения и амбиции руководства ЕС ведут к перераспределению финансирования вооружённых сил за счёт резкого увеличения расходов на проведение многочисленных миротворческих операций за пределами границ Евросоюза.
Будущее оборонной интеграции
ЕС достиг существенных успехов в области общей внутренней политики, регулирующей вопросы перемещения людей в границах Союза, общие требования в сфере соблюдения прав человека, право свободно обосновываться и работать. Что касается общей внешней политики ЕС, то, кроме общих деклараций и постановки задач, пока говорить о дипломатической общности не приходится. Как это ни парадоксально, оборонная политика, которая явилась производной
1 Разрыв будет больше, если учесть, что показатель военных расходов европейских стран в долларовом исчислении несколько завышен по сравнению с реальными затратами в силу роста курса евро и национальных валют по отношению к доллару.
2 The Military Balance 2001/2002 IISS, London.
от задач общей внешней политики, имеет больше шансов для реализации. Объясняется это прежде всего тем, что процесс создания общих вооружённых сил требует реализации чисто технических и достаточно конкретных задач военного характера: создание общего штаба, военного комитета, формирование многонациональных соединений и т. д. Решение такого рода задач материально и осязаемо - формирование общей внешней политики, напротив, может происходить исключительно на уровне тезисов и лозунгов, не имеющих конкретного характера.
Путь к укреплению безопасности ЕС (помимо использования ресурсов НАТО) в первую очередь лежит через образование общей военной системы отражения существующих региональных угроз и лишь во вторую очередь - через создание механизма формирования общей внешней политики. Договориться о формировании и финансировании совместных военных или полицейских подразделений намного легче, чем определить единые внешнеполитические приоритеты. Очевидно, что использование вооружённых сил ЕС возможно лишь при достижении консенсуса стран-участниц Союза при принятии решения, однако общая внешняя политика намного шире любых решений начать военную или миротворческую операцию. Если в традиционной истории война всегда была продолжением политики другими средствами, то использование вооружённых сил ЕС в обозримом будущем будет ограничено отсутствием единой внешней политики. Отсюда достаточно ограниченный спектр возможных вариантов использования военного потенциала ЕС.
Одним из последствий Иракского кризиса для единой европейской политики был известный раскол между членами ЕС по проблеме участия в войне. Фактически Европа оказалась разделённой на участников коалиции во главе с США и тех, кто выступил против стратегии превентивных ударов. Для Европы неприятие этой стратегии основывалось и на понимании того, что пример американской политики может стать международной нормой и привести к конфликтам в любом регионе мира, включая саму Европу. Кроме того, Ирак продемонстрировал Европе как способность США принимать решения, которые не всегда согласуются с интересами партнёров и их принципами, так и возможную необходимость для неё в будущем действовать самостоятельно, исходя из собственных интересов. В таких условиях говорить о ЕПБО оказалось весьма затруднительно. Преодолеть этот кризис Европа смогла лишь в июне 2003 года, когда на саммите ЕС в Салониках был единогласно утверждён для обсуждения предварительный проект Европейской стратегии безопасности, а брюссельский Европейский Совет в декабре того же года принял документ "Безопасная Европа в лучшем мире. Европейская стратегия безопасности". Стратегия базируется на трёх основах.
• Глобальная ответственность - возможность противостоять глобальному терроризму, распространению оружия массового уничтожения и организованной преступности, исходя из того, что сегодня периметр обороны находится за пределами границ ЕС.
• Эффективная многосторонность - необходимость обеспечения безопасности в прилегающих регионах, включая Балканы, расширение экономического и политического сотрудничества с соседями на юге и востоке, укрепление вовлечённости в разрешение арабо-израильского конфликта, что рассматривается в качестве стратегического приоритета.
• Превентивная дипломатия - строительство международного порядка, основанного на эффективности многосторонней политики, международном праве, укреплении устава ООН"1.
В документе, который носит весьма общий характер, подчеркнута роль как многосторонней политики, так и международного права в рамках устава ООН, что провело достаточно видимую грань между американской и европейской политикой.
Лишь по некоторым, далеко не ключевым вопросам внешней политики страны ЕС выступают от имени Союза. Одной из таких общих платформ является политика Евросоюза в отношении России, которая имеет как самостоятельный характер, так и вписывается в рамки "новой политики добрососедства", куда наряду с Россией включены европейские страны СНГ, государства Магриба и Ближнего Востока, за исключением Ирака. Документ скорее является суммой политики стран-членов ЕС в отношении России, чем совместно разработанной стратегией, и именно в этом заключена его неопределённость, а следовательно, и слабость. Отсутствие долгосрочных ориентиров как в политике ЕС в отношении России, так и в российской стратегии в отношении Союза делают сотрудничество избирательным и спорадическим.
В Москве хорошо понимают, что стать самостоятельным актёром на военной сцене Европа сможет очень не скоро. Для России основным военным оппонентом и партнёром на европейском континенте в обозримом будущем будет оставаться НАТО, а самостоятельные европейские военные соединения не будут представлять сколь-либо весомой угрозы. Не реалистичным и контрпродуктивным может быть расчёт на то, что усилия Европы по укреплению собственной военной безопасности могут привести к расколу между США и Европой.
В более отдалённом будущем отношение России к европейской концепции безопасности будет зависеть как от уровня и темпов развития самостоятельной европейской военной мощи, так и от эволюции НАТО. Если американский интерес к европейской безопасности ослабнет и роль США в НАТО серьёзно сократится, то европейские военные формирования превратятся в действительно самостоятельную силу, с которой России придётся широко контактировать. Станет такое взаимодействие позитивным или негативным, зависит от той ситуации, которая будет складываться в отношениях между Россией и Европой, а
1 Javier Solana, "A secure Europe in a better world. European Security Strategy", document adopted at the European Council, Brussels, 12 December 2003.
в более широком смысле - между Россией и Западом. Пока, если говорить о российской политике в отношении Европы в сфере безопасности, Москва уделяет главное внимание своим связям с НАТО, от случая к случаю сотрудничая с ЕС в рамках ЕПБО. Перевод сотрудничества в сфере безопасности на более системный уровень и переход от деклараций к конкретным действиям требует постоянных усилий и Москвы, и Брюсселя. Интеграция усилий России в сфере безопасности в концепцию ЕПБО важна для обеих сторон, поскольку без учёта российского фактора полноценное развитие новой оборонной политики Европы вряд ли будет осуществимо. Для России сотрудничество с ЕС в этой области лишь укрепит её позиции в глобальной системе безопасности.
Проблему формирования общей внешней политики ЕС и политики безопасности вполне можно свести к решению двух основных вопросов: политика в области безопасности должна соответствовать сложившейся системе военно-политических отношений с США, а общая внешняя политика не должна входить в противоречие с национальными интересами стран-участниц Союза. Все остальные проблемы политической и оборонной интеграции носят экономический, технический или процедурный характер и их решение требует лишь времени и переговоров.
Существует три основных варианта обеспечения безопасности Европы.
• Сохранение статус-кво, когда, несмотря на широкие дебаты о создании ЕПБО, Европа будет продолжать в основном полагаться на своего заокеанского союзника в вопросах обеспечения безопасности.
• Создание собственного мощного европейского военного потенциала и резкое понижение роли Америки на континенте.
• Укрепление сотрудничества между Европой и Америкой и поиск вариантов разделения задач в сфере обороны между США и Европой, а также между НАТО и ЕС.
Очевидно, что различия между этими вариантами достаточно размыты и отражают лишь общие тенденции возможного развития планов ЕС в области обороны. Создание собственного оборонительного потенциала выглядит не всегда реалистичным, а конфликты и противоречия между Брюсселем и Вашингтоном часто преувеличиваются аналитиками и журналистами по обе стороны Атлантики1. В то же время очевидно, что Европа твёрдо встала на путь превращения в глобальный центр силы, но сделать это вопреки американскому влиянию она вряд ли будет пытаться, прежде всего, в силу политической и экономической невыгодности такого курса. Вероятнее всего Европа выберет третий вариант: рациональное сочетание собственных усилий по укреплению
1 В 2003 году, несмотря на все разногласия по поводу Ирака, экспорт ЕС в США значительно вырос и Европа имела рекордное положительное сальдо в торговле с США -101,3 млрд долл.
обороны с сохранением весомого американского участия в обеспечении безопасности континента.
В Европе после Ирака крепнет понимание того, что Вашингтон проявляет определённую готовность согласовывать свои действия с союзниками. Однако не следует ожидать, что политика США, направленная на построение мира по американским лекалам, изменится настолько, что она будет полностью отвечать канонам международного права. Призыв к компромиссу между европейцами и американцами прозвучал в словах бывшего директора европейского отдела СНБ США Филиппа Гордона. "Многие американцы слишком легко приняли тезис о том, что, "поскольку Америка прекрасна и всегда отстаивает свободу", мир должен признавать американские решения о превентивной войне правильными. Однако сейчас необходим диалог о новых правилах законности военных вмешательств не только между американцами и европейцами, но и с участием всех основных игроков на мировой арене. Ответ на вопрос о законности использования силы находится где-то посередине между европейским "это возможно только по решению ООН" и американским "когда мы захотим"1.
Обрести собственный голос в этой борьбе Европа сможет лишь при соблюдении как минимум двух условий: ЕПБО не должна противоречить, во-первых, сложившимся отношениям между Европой и Америкой и, во-вторых, национальным интересам и амбициям стран-участниц альянса. Одним из факторов появления ЕПБО, возможно, явились и опасения относительно возможности сокращения или ликвидации американского военного присутствия в Европе.
Будущее Европы во многом будет определяться выбором между признанием американского глобального лидерства или противостоянием угрозам безопасности исключительно собственными силами. Результатом этого выбора, скорее всего, будет нахождение некоего среднего пути: Америка сделает искренние или вынужденные шаги в сторону признания глобальной роли Европы при принятии внешнеполитических решений, а та, в свою очередь, станет более активно участвовать в реализации американской политики, которая будет больше вписываться в рамки международного права.
1 Philip H.Gordon, "One year on: lessons from Iraq", Institute for Security Studies, Challiot Paper, March 2004. Р. 168.
