CC BY
14
УДК 336.225.4+332
А.К. Мясников, С.А. Черногорский, К.В. Швецов
ВЗАИМОВЛИЯНИЕ ФИСКАЛЬНОГО И КАДРОВОГО ПОТЕНЦИАЛОВ
РЕГИОНА
Одна из причин отставания Российской Федерации в темпах экономического развития от других стран с переходной экономикой - неэффективная фискальная и кадровая политика, которая нуждается в серьезном реформировании как на федеральном, так и на региональном уровне.
Проблематика взаимоотношений органов власти различных уровней по поводу разделения экономических функций государства сегодня является одной из наиболее популярных тем исследований в экономике общественного сектора. Актуальность данного направления связана с поиском более эффективных механизмов реализации основных экономических функций правительства и пересмотром самого списка такого рода функций [1].
Один из важнейших институтов государства - бюджетная система. На протяжении тысячелетий существования государств финансовые ресурсы, мобилизуемые в бюджетную систему, обеспечивают государственным и территориальным органам власти выполнение возложенных на них функций. Бюджетная система позволяет осуществлять регулирование экономических и социальных процессов в интересах членов общества.
В нашем исследовании мы провели анализ кадрового и фискального потенциалов региона, рассматривая их сквозь призму государственной экономической политики, проводимой в регионе.
Государственная экономическая политика включает институциональную, кадровую, структурную, инвестиционную, денежно-кредитную, социальную, внешнеэкономическую, научно-техническую, налоговую и бюджетную составляющие.
К показателям, оценивающим действия органов власти (рычаги воздействия органов власти), можно отнести следующие показатели: - доходы в бюджет;
- расходы бюджета;
- инвестиции в основной капитал;
- иностранные инвестиции;
- отчисления на социальное страхование;
- социальные пособия, в том числе социальные трансферты в натуральной форме и другие текущие трансферты.
К оценивающим экономическое развитие региона показателям относятся следующие:
- уровень безработицы по методологии МОТ;
- реальные денежные доходы;
- налоговые доходы на душу населения;
- индекс развития кадрового потенциала;
- объем инновационной продукции;
- внутренние текущие затраты на исследования и разработки;
- численность персонала, занятого исследованиями и разработками, на 10 тыс. занятых в экономике;
- удельный вес предприятий, осуществляющих организационные и технологические инновации.
Кадровый потенциал - это интегральная характеристика количества, качества и меры совокупной способности к труду, которой определяются возможности отдельного человека, различных групп работников, трудоспособного населения в целом по участию в общественно-полезной деятельности. Это важнейший обобщающий показатель уровня развития и границ созидательной активности человеческого фактора. Кадровый потенциал имеет количественную и качественную характеристики. Количественная характеристика определяется: численностью трудовых ресурсов (числом человеко-лет труда); величиной (фондом) рабочего времени, отработанного в среднем одним работником в год; интенсивностью труда.
Одним из наиболее значимых рычагов воздействия органов власти является фискальная политика, т. е. политика правительства в облас-
ти налогообложения и государственного бюджета, направленная на обеспечение занятости населения и получение антиинфляционного валового национального продукта.
Фискальный потенциал региона - это такой объем доходов, который потенциально может быть получен региональным бюджетом из местных источников при средних налоговых усилиях. Под налоговыми усилиями в данном случае понимаются величины налоговых ставок и льгот, действующих на территории региона, а также собираемость налогов. От налоговых усилий зависит величина получаемых доходов. Поэтому при сравнении фискальных потенциалов разных регионов налоговые усилия должны быть для них одинаковыми. В нашем случае фискальный потенциал определяется для средних налоговых усилий.
При распределении межбюджетных грантов (трансфертов), направленных на выравнивание ресурсной обеспеченности регионов, исключительно важно уметь правильно измерять их фискальные потенциалы.
В зависимости от величины фискального потенциала регион получает гранты (финансовую помощь) из федерального бюджета. Поскольку уровень фискальных усилий определяется как отношение фактически собранных доходов к фискальному потенциалу региона, сосредоточимся на измерении последнего.
Существует ряд методов, с помощью которых измеряют фискальный потенциал региона:
- по показателю фактически собранных поступлений;
- по показателю среднедушевых доходов населения. Показатель подушевого дохода уже давно и широко используется в качестве относительной меры фискального потенциала во многих странах мира;
- по показателю валового регионального продукта (ВРП);
- по уровню совокупных налогооблагаемых ресурсов (СНР) региона;
- метод репрезентативной налоговой системы (РНС). Основная идея, заложенная в РНС в качестве меры фискального потенциала регионов, заключается в расчете суммы бюджетных платежей, которые будут собраны в регионе, если
регион приложит для их сбора средний уровень фискальных усилий и при этом состав налогов и ставки налогообложения во всех регионах будут одинаковы.
Можно предложить следующий способ измерения фискального потенциала, в котором метод репрезентативной налоговой системы сочетается с использованием регрессионного анализа.
При оценке фискального потенциала регионов исследуем зависимость налоговых обязательств от основного показателя деловой активности - ВРП. Объясняемую переменную - сумму налоговых обязательств данного года - будем определять как сумму налоговых платежей региона в территориальный бюджет Российской Федерации.
Фискальные усилия - это то, в какой мере регион используют находящуюся в его распоряжении доходную базу. В этом смысле уровень фискальных усилий региона зависит от ставок налогообложения, от уровня предоставленных налоговых освобождений (при условии, что региональные власти могут самостоятельно определять структуру налогов и льгот) и от эффективности работы налоговых служб (собираемость налогов). Уровень фискальных усилий обычно измеряется отношением фактически собранных бюджетных платежей к тому или иному показателю, отражающему фискальный потенциал данного региона.
Оценим зависимость определенных нами налоговых обязательств от величины валового регионального продукта [2]:
НОТБ, = а0 + а1 • ВРП, + е,, (1)
где НОТБ, - налоговые обязательства в территориальный бюджет ,-го региона (налоговые поступления в бюджет ,-го региона); ВРП, - валовой региональный продукт ,-го региона; е, -ошибка, необъясненный остаток регрессии; ао , а1 - коэффициенты, параметры уравнения регрессии.
Уравнение (1) является простейшей моделью оценки фискального потенциала регионов. Оценив регрессионные коэффициенты, мы сможем рассчитать теоретические значения налоговых обязательств; их можно считать оценкой фискального потенциала регионов.
Таблица 1
ВРП, фактические НОТБ, ЭАН и уровень безработицы по регионам СЗФО за 2007 г.
Субъект РФ Фактические НОТБ на душу населения, руб. ВРП на душу населения, руб. ЭАН, тыс. чел. Уровень безработицы, %
Ленинградская область 18 804,39 191 009,9 919,5 4,0
Санкт-Петербург 39 348,53 242 755,0 2709,3 2,1
Новгородская область 13 078,31 133 676,2 338,0 5,2
Республика Карелия 14 776,10 151 210,8 381,2 6,2
Мурманская область 31 530,46 225 044,6 500,6 6,5
Калининградская область 14 717,01 155 668,9 520,2 3,4
Республика Коми 24 186,66 249 570,9 547,2 10,0
Псковская область 8 892,47 88 966,6 368,5 4,9
Вологодская область 24 387,09 199 086,8 661,5 4,1
Архангельская область 15 798,12 224 807,8 694,2 5,6
Предпосылка, лежащая в основе линейной модели, - постоянство доли налоговых баз различных налогов в ВРП по разным регионам либо единая налоговая ставка, что должно давать одинаковую налоговую нагрузку на ВРП. Коэффициент ai характеризует эффективную ставку налогообложения добавленной стоимости - долю налогов в валовом региональном продукте.
Все данные об агрегированных характеристиках регионов приводятся в терминах на душу населения. Приведение агрегированных денежных характеристик к численности населения региона позволяет сравнивать регионы между собой.
Рассмотрим Северо-Западный федеральный округ (СЗФО). В состав округа входит десять субъектов Российской Федерации. В качестве примера выберем Новгородскую область, поскольку вместе с Псковской областью она считается самой депрессивной в СЗФО (см. табл. 1).
В табл. 1 приведены данные за 2007 г. по фактически уплаченным налогам (фактические НОТБ), ВРП на душу населения, экономически активному населению (ЭАН) и уровню безработицы регионов РФ, входящих в СевероЗападный федеральный округ.
Рассчитаем коэффициенты при помощи программы SPSS. Оценки коэффициентов модели
для 2007 г. приведены в табл. 2. На рисунке представлена диаграмма рассеяния фактических и теоретических (найденных из модели) значений НОТБ.
Таблица 2
Результаты оценки коэффициентов модели (1) для 2007 г.
Показатели регрессионного уравнения Коэффициент Стандартная ошибка
нестандарти-зованный а стандартизованный Std. Error
Постоянная Валовый региональный продукт -5630,799 0,141 7456,612 0,039 0,789
Примечания. 1. Std. Error - стандартная ошибка оценки каждого коэффициента меньше 1/100, что очень хорошо. 2. Значимым регрессионным коэффициентом является ВРП = 0,789.
Коэффициент детерминации показывает долю общего разброса (относительно выборочного среднего зависимой переменной), который объясняется построенной регрессией. Построенная регрессия объясняет примерно 78,9 % разброса значений переменной ВРП относительно среднего.
45
40
£ 35
3 30
н
Р5
ё25 X
ё 20 и
о
К
Ё й
е
15
10
5 10 15 20 25 30 35 40 Теоретические НОТБ, тыс. руб.
45
Диаграмма рассеяния фактических и предсказанных значений налоговых обязательств регионов СЗФО для 2007 г.
5
0
0
Получим следующее регрессионное уравнение:
НОТБ = -5630,8 + 0,141-ВРП. (2)
Из результатов оценки модели видно, что налоговые обязательства регионов действительно сильно зависят от величины валового продукта. Модель объясняет около 80 % дисперсии. На рисунке, где представлено соотношение теоретического и фактического значений налоговых обязательств плательщиков перед бюджетной системой, видны «выбросы» (точки с наибольшим отклонением от прямой). Они могут свидетельствовать о существенном отличии структуры налоговой базы либо налоговых усилий в данных регионах. Например, валовой региональный продукт не характеризует базу налогов на использование природных ресурсов и акцизы. Эти косвенные налоги учитываются в ВРП, однако валовой продукт хотя и связан с ними, не является базой для них. По-видимому, для того чтобы более точным образом учесть эти особенности в модели, потребуется ввести дополнительные факторы, отвечающие за различие налоговых баз, либо вычесть
данные налоги из объясняемой переменной и моделировать их отдельно. Увеличивает ошибку также и неучтенное погашение налоговой задолженности.
Коэффициент а1 при ВРП отражает налоговую нагрузку, которую несут регионы. Таким образом, можно утверждать, что среднее налоговое бремя на региональный ВРП (без налогов на внешнюю торговлю и внебюджетных фондов) составляет около 14 %. Как уже отмечалось, линейность модели предполагает постоянную долю налогов в добавленной стоимости, т. е. рост ВРП на 1 р. должен принести в бюджет дополнительно около 14 к. налогов.
Для тех регионов, в которых больше доля косвенных налогов в ВРП (акцизы, НДС), эффективная ставка налогообложения будет выше. Возможно, что высокодоходные регионы имеют в структуре налогов больше косвенных налогов. Таким образом, следуя данной логике, регионы с большим продуктом на душу населения имеют относительно больший процент налоговых обязательств в валовом региональном продукте, чем регионы с меньшим продуктом.
Необъясненный процент дисперсии при определенных допущениях (правильный выбор модели и наличие всех существенных переменных) можно считать различием налоговых усилий властей, а отклонение от теоретического значения налоговых обязательств будет означать более высокие либо более низкие налоговые усилия.
Фискальные усилия властей можно разбить на две составляющие: усилия по сбору начисленных налогов и налоговое бремя в регионе (в пределах дифференциации местных налоговых ставок и льгот). Налоговые усилия по сбору начисленных налогов характеризуются размерами недоимки. Поэтому ошибка в регрессии может трактоваться как различия налогового бремени. Налоговое бремя характеризуется величиной налоговых ставок, которые могут варьировать в пределах полномочий региональных и местных властей. На фискальные усилия влияет и наличие всевозможных налоговых льгот и освобождений. Чем больше в регионе льгот по налогообложению и чем меньше местные налоги, тем меньше данный регион прилагает фискальных усилий. Практически такой регион обладает большим фискальным потенциалом, чем собирает налогов. Его фискальные усилия ниже средних показателей по СЗФО, ес-
ли фактические налоговые обязательства ниже теоретических, найденных по модели.
В табл. 3 приводятся данные расчета фискального потенциала составляющих региона СЗФО в соответствии с моделью и значения налогового администрирования, связанного с кадровым потенциалом региона.
В результате проведенных расчетов по Новгородской области можно сделать следующие выводы:
1. По величине ВРП и фактических НОТБ на душу населения Новгородская область находится среди регионов СЗФО на предпоследнем месте, опережая только Псковскую область.
2. Фискальный потенциал Новгородской области достаточно высок (44 %). В пределах статистической ошибки он равен фискальным потенциалам Ленинградской, Калининградской и Псковской областей, республик Карелии и Коми, уступая только Архангельской области.
3. Кадровый потенциал Новгородской области, характеризующийся средним уровнем безработицы по регионам СЗФО, не полностью используется в настоящий момент. Ориентиром в развитии потенциала может стать Санкт-Петербург, в котором уровень безработицы ниже более чем в два раза и лучше развито налоговое администрирование.
Таблица 3
Оценки фискального потенциала региона СЗФО за 2007 г. [3, 4]
Субъект РФ ВРП на душу населения, руб. Налоговое бремя, % Теоретические НОТБ (с. 2/с. 3), руб. Фактические НОТБ, руб. Разница фактических и теоретических НОТБ (с. 5/с. 4), руб. Налоговое администрирование, (с. 6/с. 5), %
Ленинградская область 191 009,9 14,1 26 932,40 18 804,39 -8 128,01 -43,22
Санкт-Петербург 242 755,0 14,1 34 228,46 39 348,53 5 120,08 13,01
Новгородская область 133 676,2 14,1 18 848,34 13 078,31 -5 770,03 -44,12
Республика Карелия 151 210,8 14,1 21 320,72 14 776,10 -6 544,62 -44,29
Мурманская область 225 044,6 14,1 31 731,29 31 530,46 -200,83 -0,64
Калининградская область 155 668,9 14,1 21 949,31 14 717,01 -7 232,30 -49,14
Республика Коми 249 570,9 14,1 35 189,50 24 186,66 -11 002,84 -45,49
Псковская область 88 966,6 14,1 12 544,29 8 892,47 -3 651,82 -41,07
Вологодская область 199 086,8 14,1 28 071,24 24 387,09 -3 684,15 -15,11
Архангельская область 224 807,8 14,1 31 697,90 15 798,12 -15 899,78 -100,64
4. Новгородская область должна развивать не только промышленность (имеет наибольший удельный вклад в НОТБ) и сельское хозяйство (имеет наименьший вклад в НОТБ из-за низких налоговых ставок, утвержденных Госдумой и Правительством РФ), но и сферу услуг (удельный вклад которой в НОТБ приближается к промышленности).
5. Новгородская область должна взять на вооружение опыт Санкт-Петербурга, который стал привлекать в регион крупных российских и иностранных налогоплательщиков различными инициативами с условием постановки таких налогоплательщиков на налоговый учет у себя в регионе.
6. Необходимо рассчитать нормативы бюджетного финансирования по основным расходным статьям бюджета Новгородской области, включая расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение, социальную политику, транспорт, культуру и искусство, государственное управление и правоохранительную деятельность, и исходя из показателей кадрового потенциала региона.
7. Нужно разработать пути и методы реализации кадровой политики региона, формирования и использования кадрового потенциала области [4].
8. Проведенный на примере Новгородской области многомерный многофакторный дисперсионный анализ показал, что влияющие показатели, зависящие от деятельности органов власти, воздействуют на результирующие показатели на 86,1 %.
В качестве предложений для развития Новгородской области можно предложить следующее:
- формирование и развитие кадрового потенциала;
- развитие сферы услуг;
- привлечение в регион крупных налогоплательщиков (инвесторов);
- формирование экономических отношений бизнеса и государства;
- применение инновационных технологий и организация управления развитием экономических отношений бизнеса и государства;
- улучшение территориально-хозяйственного комплекса, в рамках которого конкретизируются адаптивные методы управления, выявляются узлы социально-экономических связей, формируется пространство между региональными и местными уровнями управления;
- постоянное теоретическое и практическое обучение руководителей нового типа - высокопрофессиональных, компетентных в экономических, социальных и технологических вопросах, с высоким чувством ответственности за результаты деятельности региона;
- установление социально-экономических условий функционирования бизнеса (экономическая свобода, конкурентная среда, первоначальное накопление капитала) в регионе.
Таким образом, проблема использования взаимовлияния кадрового и фискального потенциалов области весьма актуальна и требует научно-обоснованных подходов и решений, что создаст необходимую основу для дальнейшего развития региона.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. King, D.N. Local Government Economics in Theory and Practice [Text] / D.N. King. - London: Routledge, 1992.
2. Баткибеков, С. Оценка налогового потенциала регионов и распределение финансовой помощи из федерального бюджета [Текст] / С. Баткибеков, П. Ка-дачников, О. Луговой, С. Синельников, И. Трунин. -
М.: Институт экономики переходного периода, 2000.
3. Сайт Росстата России [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://www.gsk.ru
4. Сайт экономического комитета Новгородской области [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http ://www.econom.niac.ru
