CC BY
431
УДК 343.1
ВЗАИМООТНОШЕНИЯ СЛЕДОВАТЕЛЯ, РУКОВОДИТЕЛЯ СЛЕДСТВЕННОГО ОРГАНА, ПРОКУРОРА: ПРОБЛЕМЫ УГОЛОВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Шигурова Елена Ивановна
Канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры уголовного процесса, правосудия и прокурорского надзора ФГБОУ ВПО «Мордовский государственный
университет им. Н. П. Огарева», г. Саранск E-mail: shigurova_elena@mail.ru Лизин Олег Валерьевич Студент юридического факультета ФГБОУ ВПО «Мордовский государственный университет им. Н. П. Огарева», г. Саранск
E-mail: lizinoleg1997@yandex. ru
RELATIONS INVESTIGATOR, THE HEAD OF INVESTIGATORY BODY, THE PROSECUTOR: PROBLEMS OF CRIMINAL PROCEDURAL LAW
Helena Shigurova
Candidate of legal Sciences, associate Professor, associate Professor of Department of Criminal Procedure, Justice and Prosecutorial Oversight of Ogarev Mordovia State University, Saransk
Oleg Lisin
Law Faculty student of Ogarev Mordovia State University, Saransk АННОТАЦИЯ
Авторы проводят критический анализ действующего уголовно-процессуального законодательства о взаимоотношениях следователя, руководителя следственного органа, прокурора в ходе досудебного производства. В статье предлагается возвратить прокурору право привлекать должностных лиц органов предварительного расследования, включая следователя, к ответственности по ст. 17.7 КоАП; даются рекомендации практическим работникам по вопросам толкования п.6 ч.1 и ч.3 ст. 39 УПК РФ.
ABSTRACT
The authors provide a critical analysis of the existing criminal procedural legislation of investigator relationships, the head of the investigative body, the prosecutor in the trial proceedings. The paper proposes a return to the prosecutor the right to involve officials of the preliminary investigation, including the investigator responsible for the article. 17.7 of the Administrative Code; provides guidance to practitioners on the interpretation of claim 6, part 1 and part 3 of Article. 39 Code of Criminal Procedure.
Ключевые слова: уголовное дело, следователь, руководитель следственного органа, прокурор, УПК РФ, самостоятельность, указание, ответственность
Keywords: criminal case, investigator, the head of the investigative body, prosecutor, Code of Criminal Procedure, independence, indication, responsible.
Институт процессуальной самостоятельности следователя является одной из актуальных тем уголовно-процессуального права [7]. Интерес к его изучению обусловлен противоречивостью изменений законодательства в данной сфере. С одной стороны, необходимо отметить ряд законов, снижающих зависимость следователя от прокурора.
Федеральным законом от 05.06.2007 № 87-ФЗ следователь избавлен от обязанности исполнять указания прокурора, согласовывать с ним решение о возбуждении уголовного дела, о возбуждении перед судом ходатайства, связанные с избранием мер пресечения. Оставшееся у прокурора право надзора за законностью решений, действий (бездействия) следователя и проверки всесторонности, полноты, объективности и законности проведенного расследования в конце досудебного производства процессуальную самостоятельность следователя не ограничивают.
Отметим, что надзорные полномочия прокурора по отношению к следователю значительно уже, чем по отношению к другим должностным лицам, находящимся под надзором прокуратуры. Так, например, в силу пункта 2 ч.1 ст. 22 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре РФ) прокурор при осуществлении надзорной деятельности вправе истребовать у руководителей и иных должностных лиц необходимые ему материалы, статистические и иные сведения. По отношению к органам предварительного следствия и следователям аналогичных полномочий прокурора российское уголовно-процессуальное право не закрепляет.
В качестве примера рассмотрим ситуацию, сложившуюся в ходе надзорной деятельности в г. Тихорецке Краснодарского края. 26.10.2012 прокурор Тихорецкой межрайонной прокуратуры направил в следственный отдел СУ СК РФ по Краснодарскому краю запрос о предоставлении материалов проверки,
проводимой в стадии возбуждения уголовного дела. Запрос был проигнорирован руководителем следственного отдела (далее - СО). Через 5 дней аналогичный запрос был направлен в адрес Следственного управления СК РФ по Краснодарскому краю. 1.11.2012. в Тихорецкую межрайонную прокуратуру по факсу поступило сообщение руководителя СО СУ СК РФ по Краснодарскому краю о том, что материалы не могут быть предоставлены, поскольку находятся в производстве. Через 6 дней заместитель Тихорецкого межрайонного прокурора направил запрос о предоставлении копии итогового решения, принятого по сообщению о преступлении. 7 декабря 2012 г. из СО по факсу поступил отказ, обоснованный тем, что окончательных процессуальных решений по материалам проверки не принято, ранее принятые решения отменены.
Через 2 дня Тихорецкий межрайонный прокурор возбудил дело об административном правонарушении по ст. 17.7 КоАП, предусматривающей ответственность за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом. 5.12.2012 г. постановлением мирового судьи руководитель СО была привлечена к административной ответственности и оштрафована на сумму 2 тыс. руб. Районный суд и Краснодарский краевой суд оставили решения без изменения и лишь Верховный Суд РФ Постановлением от 7.10.2013 № 18-АД13-21 решение отменил, указав на то, что запрос прокурора не был законным. Прокурор на основании п.5.1 ч.2 ст. 37 УПК имеет право запросить материалы проведенной проверки лишь в том случае, если по ее окончании приняты решения об отказе в возбуждении, о приостановлении или о прекращении уголовного дела. В рассматриваемом же случае процессуальное решение не было вынесено, следовательно, руководитель СО вправе была не выполнять требования прокурора [3].
Еще одним шагом к обеспечению независимости следователя от прокурора стал закон о запрете прокурору привлекать к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП следователя, не выполнившего законные требования прокурора. Федеральным законом от 22.12.2014 № 439-ФЗ к ст.17.7 КоАП было
добавлено примечание, по которому действие данной статьи не должно было распространяться на отношения, связанные с надзором за органами дознания и предварительного следствия [8, а 35].
До принятия данного закона Верховный Суд РФ уже в 2004 г. обозначил свою позицию о недопустимости привлечения следователей к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП за невыполнение законных требований прокурора [10]. Обоснования данная позиция в обзоре практики не получила.
На наш взгляд, рассматриваемый «иммунитет» следователя от привлечения к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП должен быть исключен из российского законодательства.
Во-первых, он расходится с требованиями Закона о прокуратуре РФ.
Прокурорский надзор - важная гарантия законности и защиты прав личности в уголовном судопроизводстве. Для эффективного осуществления надзора в соответствии с Законом о прокуратуре РФ, УПК прокурор наделен полномочиями по истребованию и проверке законности и обоснованности ряда решений следователя. Часть 1 и 3 ст. 6 Закона о прокуратуре РФ не только требует безусловного исполнения требований прокурора, вытекающих из его законных полномочий, но и устанавливает правило о том, что неисполнение требований прокурора влечет установленную законом ответственность. Как указывает Саратовский областной суд в Постановлении от 13.02.2014 по делу № 4А-25/14 это является гарантией исполнения должностным лицом своей обязанности, так как требования прокурора направлены на осуществление возложенных на него функций [6].
Во-вторых, данная особенность правового статуса следователя, не имеет разумного обоснования. В существующей редакции полномочия прокурора не посягают на самостоятельность следователя. Цель прокурорского надзора в данной сфере - обеспечение законности и защита прав человека и гражданина в ходе уголовного судопроизводства [13, а 60]. Аналогичные цели прокурор ставит при надзоре за другими видами государственных органов, включая, напри-
мер, те, которые осуществляют оперативно-розыскную деятельность. Чем принципиальным при исполнении своих профессиональных обязанностей следователь отличается от сотрудника оперативного подразделения, налогового инспектора или руководителя Управления ФНС по субъекту РФ, которые могут привлекаться к административной ответственности за отказ выполнить законные требования прокурора [4]. На наш взгляд, ничем, и, следовательно, они все должны нести одинаковую ответственность за совершение однородных противоправных действий. Сегодня же законодатель фактически разрешает следователю игнорировать требования прокурора: ответственности за это не будет, если позиция следователя согласована и одобрена вышестоящим руководством.
В-третьих, обсуждаемая норма необоснованно сокращает эффективность прокурорского надзора. Если сопоставить прокурорский надзор с иными видами контроля за деятельностью следователя, предусмотренными УПК: ведомственным и судебным, то очевидно это различие: руководитель СО, а также суд, как обладают правом по отмене незаконных и (или) необоснованных решений следователя, так и имеют рычаги воздействий на него (дисциплинарную или уголовную ответственность), лишь у прокурора нет возможности обеспечить исполнение своих требований. Даже предусмотренный ч.6 ст. 37 УПК порядок не предусматривает каких-либо форм ответственности для ситуаций, когда Генеральный прокурор РФ установит нарушение закона в действиях органов и должностных лиц, осуществляющих предварительное следствие, а последние откажутся выполнять требования Генерального прокурора РФ.
Вышеуказанное расширение гарантий независимости следователя от прокурора сопровождалось усилением зависимости следователя от руководителя СО. Современное процессуальное законодательство в этой части гораздо меньше соответствует принципу самостоятельности следователя, чем советское.
Так, полномочия руководителя СО включают в себя гораздо больший круг полномочий по контролю за следователем, чем ранее обладал начальник
СО по ст. 127.1 УПК РСФСР. В ст. 39 УПК закреплены новые полномочия по проверке материалов проверки сообщений о преступлениях или материалов уголовного дела, отмене незаконных и (или) необоснованных постановлений следователя, даче следователю указаний о направлении расследования, об избрании в отношении обвиняемого (подозреваемого), меры пресечения, утверждению постановления следователя о прекращении уголовного дела, а также об осуществлении государственной защиты, продлении до десяти суток срок рассмотрения следователем сообщения о преступлении и др.
Таким образом, действующее законодательство наделило руководителя СО самыми широкими полномочиями по контролю за деятельностью следователя. Он вправе не только отменять незаконные и (или) необоснованные постановления следователя, но и: давать ему указания по делам, находящимся в его производстве; поручать проведение следствия по конкретному делу, а также изымать дело из производства одного следователя и передавать другому; разрешать продление срока следствия, а также обращение в суд с ходатайством о применении меры пресечения или проведении следственного действия, для которого требуется судебное решение и т.д.
Обратим внимание на ряд недостатков процессуального закона в части регламентации такого ведомственного контроля.
1) П.1 и 6 ч.1 ст. 39 УПК содержит одинаковые полномочия руководителя СО по изъятию уголовного дела у следователя, в производстве которого оно находилось. Пункт 1 сформулирован настолько широко, что включает в себя и право отстранять следователя от производства расследования в случаях выявления нарушений следователем норм УПК. При этом, на наш взгляд, нет оснований толковать п.6 ч.1 ст. 39 УПК как разрешающий в целом отстранять следователя, как должностное лицо правоохранительного органа, от выполнения им своей работы по осуществлению расследования по всем находящимся в его производстве делам. Регулирование порядка и оснований для временного отстранения сотрудника правоохранительного органа от выполнения своих обя-
занностей осуществляется в иных нормативных актах, например, применительно к следователям МВД РФ, в ст. 73 Федерального закона от 30.11.2011 № 342-ФЗ [1], а также Приказе МВД России от 25.06.2012 № 630 [2]. Ни в одном из вышеуказанных документов нет ссылок на возможность отстранения следователя от должности по основанию, указанному в п.6 ч.1 ст. 39 УПК. Кроме того, такое толкование прямо противоречит назначению ст. 39 УПК - регламентировать процессуальные полномочия руководителя СО, т.е. полномочия, связанные с возбуждением и расследованием конкретных дел, находящихся в производстве подчиненных ему следственных подразделений. С учетом этого назначения следует толковать и п.6. Аналогичную позицию занимает и Г.М. Мерету-ков, который отмечает, что отстранение следователя от проведения расследования касается конкретного дела, в котором допущены нарушения закона, и не означает отстранения следователя вообще от всех дел [9, а 170].
С учетом вышеуказанного, включение в перечень процессуальных полномочий руководителя СО аналогичных полномочий излишне. К тому же это может ввести в заблуждение правоприменителя с учетом похожести терминов «отстранение следователя от производства расследования» (п.6 ч.1 ст. 39 УПК) и «временное отстранение сотрудника от выполнения служебных обязанностей» (ст. 73 Федерального закона от 30.11.2011 № 342-ФЗ).
2) Часть третья ст. 39 УПК предусматривает право следователя обжаловать указания руководителя СО руководителю вышестоящего СО. Применение данного права ставит вопрос о толковании термина «указания». Толковый словарь русского языка разъясняет смысл данного слова следующим образом: «Наставление, разъяснение, указывающее, как действовать» [11]. Если понимать указания руководителя СО в таком, широком, смысле слова, то получается, что любые решения руководителя СО, содержащие в себе указание, что должен сделать следователь: принять дело к своему производству, передать дело руководителю СО, а также указания, перечисленные в п.3 ч.1 ст. 39 УПК, могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном ч.3 ст. 39 УПК. Можно
толковать термин «указания» в ч.3 ст. 39 УПК, и как включающий в себя лишь собственно указания, предусмотренные п.3 ч.1 ст. 39 УПК [14, а 135].
На наш взгляд, правильным является широкое толкование термина «указание». Это согласуется с п.7 ч.1 ст. 39 УПК, предусматривающим право вышестоящего руководителя СО отменять незаконные и (или) необоснованные постановления нижестоящего руководителя СО в порядке, установленном УПК. Поскольку нигде больше, кроме ч.3 ст. 39 УПК, не закрепляется порядок отмены постановлений руководителя нижестоящего СО, можно сделать вывод: толкование взаимосвязанных ч.3 и п.7 ч.1 ст. 39 УПК позволяет следователю обжаловать любые постановления руководителя СО, которые возлагают на следователя какие-либо обязанности. Поскольку п.25 ч.1 ст. 5 УПК под постановлением понимает любое решение руководителя СО, принятое в ходе досудебного производства, любое из решений, принятых руководителем в соответствии с ч.1 ст. 39 УПК может быть предметом ведомственного контроля по жалобе (письменным возражениям) следователя.
Такое толкование закона выявлено нами и при анализе судебной практики.
Так, 23.06.2009 следователю ГСУ при ГУВД по Нижегородской области постановлением начальника отдела СЧ ГСУ было поручено расследование уголовного дела по ч.2 ст. 228 УК РФ. 24.06.2009, ссылаясь на отсутствие опыта в расследовании дел в сфере оборота наркотических средств, а также наличие в производстве 4 других дел, следователь отказался принять новое дело к своему производству. 29.07.2009 по результатам служебной проверки в отношении следователя был вынесен приказ о наложении дисциплинарного взыскания в виде строгого выговора. Следователь обжаловала данный приказ в Нижегородский районный суд г. Нижнего Новгорода, который 19.11.2009 отказал ей в признании приказа незаконным. В обоснование своего решения суд указал, что истец не обжаловал в законном порядке постановление о поручении расследования уголовного дела. Указания руководителя СО даются в письменном виде и
могут быть обжалованы следователем руководителю вышестоящего СО. В соответствии с должностной инструкцией следователя по особо важным делам отдела по расследованию тяжких преступлений против личности и собственности СЧ ГСУ при ГУВД по Нижегородской области следователь обязана была принять уголовное дело к своему производству, а также подчиняться руководителям следственной части, выполнять письменные указания, данные в порядке ст. 39 УПК [5]. Как видно из мотивировочной части решения, суд приравнивает указания к любым решениям руководителя, выносимым по ст. 39 УПК, которые обязательны для следователя [12, а 31].
На наш взгляд, для придания положениям ч.3 ст. 39 УПК большей определенности необходимо заменить в ней термин «указания» на «постановления».
Список литературы:
1. О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 30.11.2011 № 342-ФЗ [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2. Об утверждении Порядка временного отстранения сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации от выполнения служебных обязанностей: Приказ МВД России от 25.06.2012 № 630 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Постановление Верховного Суда РФ от 07.10.2013 № 18-АД13-21 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4. Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 26.02.2006 № А69-3475/05-11-10-Ф02-526/06-С1 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5. Определение Нижегородского областного суда от 30.03.2010 по делу № 33-2574/2010 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6. Постановление Саратовского областного суда от 13.02.2014 по делу № 4А-25/14 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-тантПлюс».
7. Горюнов В.В. Процессуальная самостоятельность следователя в свете реформы следственного аппарата // Российский следователь. 2012. № 19. С. 13 -16.
8. Калинкин Ю.А., Шигуров А.В. Производство в стадии подготовки уголовного дела к судебному заседанию по УПК РФ: вопросы теории и практики. Саранск, 2006.
9. Меретуков Г.М. Участие руководителя следственного органа в производстве предварительного следствия следственной группой // Общество и право. 2010. № 2. С. 170.
10. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2004 года [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
11. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка [Электронный ресурс]. URL: http://ozhegov.textologia.ru/defmit/ukazame/?q=742&n-=184979 (дата обращения: 1.03.2016)
12. Усманова Е.Ф. Понятие и функции юридической аргументации // Современные научные исследования и инновации. 2015. № 1-3 (45). С. 31-32.
13. Шигуров А.В. Проблемы реализации на предварительном слушании норм о гласности судебного разбирательства и неизменности состава суда // Социально-политические науки. 2013. № 3. С. 60-63.
14. Шигуров А.В. Проблемы регулирования порядка проведения следственных действий, сопровождающихся изъятием электронных носителей информации // Библиотека криминалиста. Научный журнал. 2013. № 5 (10). С. 135-140.
