CC BY
949
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2015. № 2 (43). С. 58-63.
УДК 342
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ПОЛИЦИИ И ОБЩЕСТВА
THE INTERACTION BETWEEN THE POLICE AND SOCIETY М. А. БУЧАКОВА, О. А. ДИЗЕР (М. А. BUCHAKOVA, O. A. DIZER)
Анализируется взаимодействие полиции и общества на современном этапе, партнерская модель взаимоотношений, создаваемая в обществе.
Ключевые слова: полиция; деятельность полиции; общество; обеспечение прав граждан; партнерская модель.
Interaction of police and society at the present stage, the partner model of relationship created in society is analyzed.
Key words: police; activity of police; society; ensuring rights of citizens; partner model.
Государство, выступая гарантом успешной реализации и охраны прав личности посредством органов публичной власти, тем самым способствует укреплению связей органов государственной власти и местного самоуправления с населением, общественными формированиями.
Полиция, являющаяся органом публичной власти и осуществляющая полицейскую деятельность в соответствии с Конституцией Российской Федерации, международными стандартами, призвана обеспечить возможность реализации гражданами своих конституционных прав и свобод.
Опыт полицейской деятельности показывает, что она эффективна только при поддержке и доверии общества, создании партнерских отношений между полицией и населением. В развитых странах идет процесс совершенствования взаимодействия между населением и полицией в целях обеспечения прав и свобод граждан, создания системы их защищенности от преступных посягательств, что способствует росту доверия населения к полиции. Так, ОБСЕ своей основной задачей рассматривает установление партнерских отношений полиции и общества, при которых все полицейские, государственные структуры и население активно сотрудничают в реше-
нии проблем обеспечения общественного спокойствия и правопорядка, защиты основных прав и свобод личности, особенно жизни человека, предотвращения и раскрытия преступлений, оказания содействия и услуг обществу с целью снижения уровня страха перед преступностью, возможностью получения телесных повреждений и возникновения социально-бытовых беспорядков [1].
Основной предпосылкой партнерства между полицией и обществом является настоятельная необходимость повышения уровня вовлеченности общества в дело обеспечения безопасности и общественного порядка [2].
Качество доверия граждан к полиции положено в основу партнерской модели взаимоотношений полиции с обществом, при этом полиция служит обществу, основываясь на сотрудничестве с институтами гражданского общества в процессе осуществления правоохранительной деятельности. По справедливому замечанию В.И. Гавриленко, эффективность власти в демократическом государстве зависит от качества её взаимодействия с гражданским обществом [3].
При партнерской модели население не только непосредственно участвует в охране правопорядка, но и своевременно информи-
© Бучакова М. А., Дизер О. А., 2015
58
Взаимодействие полиции и общества
рует полицию обо всех ситуациях, которые могут ему угрожать, что, в свою очередь, повышает результативность деятельности полиции. Полиция, по мнению сотрудников ОБСЕ, должна быть доступной для населения, знать население на подведомственной территории и быть известной ему, отзываться на нужды населения, прислушиваться к проблемам граждан, привлекать и мобилизовать население, отчитываться о своих действиях и достигнутых результатах [1].
Качественное решение полицией стоящих перед ней задач во многом зависит от личностных качеств сотрудников, их общей и правовой культуры, уровня правосознания и профессионального мастерства, умения устанавливать взаимоотношения с населением. Эти характеристики служат факторами не только соблюдения требований законности, но и эффективной работы полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан. Эту деятельность они обязаны осуществлять как по собственной инициативе, так и по требованию граждан, которые наделены правом самостоятельно осуществлять защиту своих нарушенных прав и свобод.
Требования, предъявляемые к полиции в её взаимоотношениях с населением внутри социума в разных государствах, имеют однотипный характер и получают закрепление в международных актах. За основу деятельности полицейских, их взаимоотношений с населением взят принятый Организацией Объединенных Наций Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (1979 г.), а также принятые ООН в развитие этого документа Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (1989 г.) [4]. Требования к поведению и деятельности работников полиции, изложенные в Кодексе, подчеркивают взаимосвязь моральных и правовых норм в системе социальных норм такой профессиональной группы, как полиция.
Следует констатировать, что в СССР население активно привлекалось к охране общественного порядка, действовали добровольные народные дружины, поддерживаемые государством, использовались другие формы привлечения общественности. Однако в последние два десятилетия после распада
СССР в России отношения доверия полиции и общества были утрачены. Снижение гражданской активности населения, ослабление роли общественных объединений в поддержании правопорядка привели к повышению криминогенности в обществе, недостаточной результативности в работе полиции. Уровень доверия населения к органам власти, в том числе правоохранительным структурам, был значительно снижен. Это подтверждали и регулярные мониторинги общественного мнения. Так, в начале 2010 г. аналитический центр Юрия Левады (Левада-Центр) провел опрос по репрезентативной выборке 1600 россиян в возрасте от 18 лет в 127 населенных пунктах 46 регионов страны. Результаты опроса показали, что в России наблюдается устойчивое недоверие населения к правоохранительным органам. Особенно низко респонденты оценивали деятельность милиции. Страх перед произволом милиционеров как представителей власти лишь незначительно уступал страху перед террористами, нападением хулиганов и преступников [5].
Проводимый процесс реформирования полиции обусловил необходимость укрепления взаимодействия органов внутренних дел и общества. Стратегическим направлением деятельности полиции стал её предельно открытый и социально ориентированный характер. Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» [6] определил перспективы развития взаимоотношений полиции с гражданским обществом. Закон содержит ряд концептуальных идей, в числе которых: установление партнерской модели взаимоотношений полиции и общества; контроль гражданского общества за деятельностью полиции; закрепление нового имиджа сотрудника правоохранительных органов. Партнерская модель характеризируется усилением сотрудничества обеих сторон. Перспективы такого усиления заключаются в законодательном определении прав и обязанностей, закреплении правового статуса полицейского при решении вопросов взаимодействия, освобождения ведомства от не свойственных ему или дублирующих функций.
Для повышения доверия гражданского общества к полиции в ст. 10 Закона о полиции были определены основы взаимодействия и сотрудничества полиции, закреплено
59
М. А. Бучакова, О. А. Дизер
положение о том, что полиция при выполнении возложенных на нее обязанностей взаимодействует с общественными объединениями, организациями граждан, использует возможности общественных объединений и организаций, оказывает содействие общественным объединениям и организациям в обеспечении защиты прав и свобод граждан, а также поддерживает развитие гражданских инициатив.
В целях активизации вовлечения населения в укрепление общественной безопасности и общественного порядка в 2014 г. был принят Федеральный закон «Об участии граждан в охране общественного порядка» [7], идет процесс принятия региональных нормативных правовых актов, направленных на регулирование участия общественности в охране общественного порядка.
В соответствии с Законом о полиции общественное доверие и поддержка граждан выступают в качестве принципа деятельности полиции. Следует отметить, что данный принцип впервые получил законодательное закрепление в отечественной практике. Именно утрата общественного доверия к милиции во многом обусловила принятие Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 2009 г. № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» [8], который положил начало реформе системы МВД России [9].
Между тем в научной литературе отмечается, что характер взаимоотношений между сотрудниками милиции (полиции) и гражданами представляет собой один из важнейших индикаторов социально-политической ситуации в стране, так как в глазах населения полиция, с одной стороны, олицетворяет порядок, установленный законом, а с другой, -является наиболее «осязаемым инструментом власти» [10].
В числе основополагающих начал деятельности полиции в Законе закреплены её открытость и публичность (ст. 8). В самом общем виде открытость деятельности полиции как органа государственной власти проявляется в возможности всех заинтересованных лиц знакомиться с содержанием принимаемых в этой сфере решений и документов, знать, четко представлять содержание работы полиции. Публичность же предусматривает
уважение прав и законных интересов человека, что выражается в его возможности вести диалог с обществом, средствами массовой информации, взаимодействовать с ними на основе взаимного уважения и социального партнерства [11].
Право граждан обращаться в государственные органы лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения закреплено в ст. 33 Конституции Российской Федерации. Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ урегулированы правоотношения, связанные с реализацией этого конституционного права, установлен порядок рассмотрения обращений граждан [12]. В Федеральном законе содержится перечень обращений, которые не подлежат рассмотрению. К ним относятся: анонимные обращения, за исключением сообщений о преступлениях либо об угрозе государственной или общественной безопасности; обращения, по которым вынесены судебные решения, обращения, содержащие клевету, оскорбления и угрозы в адрес государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц или других граждан; повторные (многократные) обращения, если в них не приводятся новые доводы или обстоятельства, а по предыдущим обращениям давались письменные ответы.
Федеральный закон «О полиции» также предоставляет гражданам, общественным объединениям и организациям право получать достоверную информацию о деятельности полиции, а равно получать от полиции информацию, непосредственно затрагивающую их права, за исключением сведений, доступ к которым ограничен. Обращение, заявление или жалоба могут быть поданы гражданином лично, а также отправлены по почте, факсу, через официальные сайты, дежурные части территориальных органов МВД России и посредством специальной связи.
Министерство внутренних дел даёт принципиальную оценку и жёстко реагирует на все случаи волокиты и формализма на местах, нежелания или неспособности руководителей территориальных органов решать волнующие людей проблемы [13].
Взаимодействие полиции и СМИ является действенной формой профилактики преступлений, из результатов исследований из-
60
Взаимодействие полиции и общества
вестно, что население оценивает деятельность полиции именно на основе различных публикаций. Поэтому на пресс-службу МВД России возложены задачи объективного освещения деятельности полиции, в том числе по вопросам профилактики правонарушений и привлечения граждан и общественных объединений к реализации государственной политики в сфере охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и противодействия преступности.
Одним из направлений реализации указанного выше принципа является создание при МВД России и его территориальных органах общественных советов для совместного отстаивания общих интересов в правоохранительной сфере. Осуществляя функцию посредничества между государством и гражданским обществом, общественные советы призваны обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и иных организаций для поддержания правопорядка и общественной безопасности.
На законодательном уровне выработано несколько форм совместного участия органов публичной власти и гражданского общества в правоохранительной сфере: 1) привлечение граждан и общественных объединений к реализации государственной политики в охране общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и борьбы с преступностью; 2) участие в разработке и рассмотрении концепций, программ, инициатив граждан и общественных объединений по актуальным вопросам деятельности полиции; 3) проведение общественной экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам деятельности полиции; 4) обсуждение проблем, касающихся деятельности полиции, в средствах массовой информации; 5) осуществление общественного контроля за деятельностью полиции (ч. 7 ст. 9 Закона о полиции).
Данные законодательные положения получили свое развитие в Указах Президента Российской Федерации от 23 мая 2011 г. № 668 «Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Фе-
дерации и его территориальных органах» [14] и от 28 июля 2011 г. № 1027 «Об утверждении Положения об Общественном совете при Министерстве внутренних дел Российской Федерации» [15], на этой основе в деятельности по созданию общественных советов при территориальных органах внутренних дел.
Создание общественных советов призвано активизировать участие граждан и их организаций в мероприятиях по профилактике преступлений и правонарушений, повысить открытость, доступность и публичность деятельности полиции. В Советы вошли представители разных слоев общественности: руководители СМИ, правозащитники, деятели науки и культуры, лидеры духовенства, бизнесмены, что позволяет комплексно подойти к рассмотрению имеющихся проблем в сфере правопорядка, и не только выразить по ним гражданскую позицию общественности, но и принять непосредственное участие в их разрешении. Так, в 2014 г. Общественным советом при УМВД России по Омской области были проведены заседания, на которых рассматривались вопросы участия сотрудников полиции в духовно-нравственном развитии несовершеннолетних, в том числе состоящих на учете в органах внутренних дел, профилактики правонарушений и обеспечения правовой и социальной защиты сотрудников полиции. Представители общественных организаций проверили условия содержания задержанных за совершение административных правонарушений, соблюдение требований, предъявляемых к ведению служебной документации, и организацию работы с заявителями [16].
Важным направлением работы советов является развитие общественного контроля за деятельностью полиции. Он является и важнейшим принципом, и необходимым условием эффективного выполнения задач в сфере внутренних дел [17]. Под общественным контролем понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, выполняющих в соответствии с федеральными законами отдельные публич-
61
М. А. Бучакова, О. А. Дизер
ные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений [18].
Целями общественного контроля за деятельностью полиции являются: обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, законных интересов общественных объединений и организаций; учет общественного мнения, предложений и рекомендаций граждан и организаций при принятии решений; выяснение оценки деятельности полиции. Общественный контроль за деятельностью полиции служит также эффективной антикоррупционной мерой.
В задачи общественного контроля за деятельностью полиции входит вовлечение граждан в процесс оценки работы полиции, положительное воздействие на её деятельность, повышение уровня доверия населения к деятельности полиции, а также обеспечение тесного взаимодействия полиции с институтами гражданского общества; поддержание прозрачности и открытости деятельности полиции; формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению сотрудников полиции; усиление доверия самой полиции к инициативам общественности, механизмам общественного контроля.
Субъектами общественного контроля за деятельностью полиции являются непосредственно граждане, общественные объединения, а также Общественная палата Российской Федерации, общественные наблюдательные комиссии и общественные советы, формируемые при МВД России и его территориальных органах [19].
Граждане Российской Федерации вправе участвовать в выполнении общественного контроля как лично, так и в составе общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.
Общественный совет для решения возложенных на него задач обладает правомочиями запрашивать и получать в установленном порядке от органов внутренних дел информацию об их деятельности, если это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве, о производстве по делам об административных правонарушениях, об оперативно-разыскной деятельности, о защи-
те государственной и иной охраняемой законом тайны, а также не нарушает прав граждан, общественных объединений и организаций.
Члены общественного совета имеют право посещать без специального разрешения помещения, занимаемые органами внутренних дел, а также места принудительного содержания подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления, задержанных лиц, подвергнутых административному аресту; знакомиться с обращениями граждан о нарушении их прав, свобод и законных интересов сотрудниками органов внутренних дел, а также с результатами рассмотрения таких обращений.
В случаях выявления фактов нарушения сотрудниками органов внутренних дел прав и свобод граждане обладают правом ходатайствовать перед соответствующими руководителями органов внутренних дел и контролирующих органов о проведении проверок соблюдения сотрудниками органов внутренних дел прав, свобод и законных интересов граждан, требований к служебному поведению, норм профессиональной этики, принимать участие в таких проверках и знакомиться с их результатами.
В целях создания канала обратной связи общественный совет принимает участие в объективном информировании общества о выполнении сотрудниками органов внутренних дел своих профессиональных обязанностей, в том числе через средства массовой информации, и в публичном обсуждении вопросов, касающихся деятельности органов внутренних дел. Одновременно мнение граждан о деятельности органов внутренних дел доводится в результате анализа обобщенной информации до руководителей соответствующих органов внутренних дел.
В качестве перспектив совершенствования деятельности общественных советов в целях повышения их независимости и объективности в оценке МВД России и его территориальных органов следует рассмотреть вопрос о формировании их персонального состава. В настоящее время состав Общественного совета при МВД России утверждается Министром внутренних дел Российской Федерации (порядок утверждения аналогичен и для общественных советов при территориаль-
62
Взаимодействие полиции и общества
ных органах внутренних дел), что не логично для органа, осуществляющего контроль.
Целесообразно пересмотреть порядок формирования Общественного совета при МВД России, установить перечень нормативных актов и программ МВД, которые не могут быть приняты без предварительного и публичного обсуждения на Общественном совете. В компетенцию общественных советов должно войти паритетное с самим ведомством участие в деятельности конкурсных и аттестационных комиссий, а также комиссий по урегулированию конфликта интересов. Необходимо законодательно закрепить ответственность за воспрепятствование законной деятельности общественных советов и их членов по осуществлению общественного контроля [20].
Органы внутренних дел становятся более открытыми и подконтрольными обществу, о чем свидетельствуют и результаты мониторинга общественного мнения. Независимые социологические центры однозначно констатируют рост уровня доверия населения к полиции [13].
В целом в современный период активное участие общественности в обеспечении правопорядка и противодействии преступно -сти является устойчивым фактором развития России. Это происходит путем правового закрепления и институализации общественных формирований, объективной оценки деятельности органов внутренних дел Российской Федерации обществом, совершенствования системы общественного контроля.
1. Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе. Наилучшая практика построения партнерства между полицией и обществом. - URL: http://polis.osce.org (дата обращения: 01.03.2015).
2. Щеголева Н. В. Полиция и общество: система и люди // Молодой ученый. - 2013. - № 2. -С. 267-269.
3. Гавриленко В. И. Гражданское общество и правовое государство: проблема обеспечения синхронного развития // Конституционное развитие России : межвуз. сб. науч. ст. - Саратов, 2006. - Вып. 7. - С. 36.
4. Международные акты о правах человека : сб. док. - М., 1998. - С. 537 ; Международная защита прав и свобод человека : сб. док. - М., 1990. - С. 319-325.
5. URL: http://www.levada.ru/press/2010021605.
html (дата обращения: 15.02.2015).
6. Российская газета. - 2011. - 10 февр.
7. Там же. - 2014. - 4 апр.
8. СЗ РФ. - 2009. - № 52 (ч. 1). - Ст. 6536.
9. Комментарий к Федеральному закону о полиции (постатейный) / Ю. Е. Аврутин, С. П. Булавин, Ю. П. Соловей, В. В. Черников. - М., 2012. - С. 64.
10. Кузьминский Е. Ф., Мазаев Ю. Н., Михайловская И. Б. Милиция и насилие: анализ взаимоотношений // Преступность: что мы знаем о ней. Милиция: что мы думаем о ней / под ред. И. Б. Михайловской. - Обнинск, 1994. -С. 49.
11. Булавин С. П. Принцип открытости и публичности - в действии // Профессионал. - 2011. -№ 5 (103) ; Ханин С. В. Организационно-правовые основы партнерских отношений между полицией и обществом в условиях демократических преобразований в России // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. - 2014. -№ 1 (25).
12. О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации : Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ // Российская газета. - 2006. - 5 мая.
13. Текст официального выступления В. А. Колокольцева на расширенном заседании коллегии МВД России. - URL: https://mvd.ru/ documen (дата обращения: 20.03.2015).
14. СЗ РФ. - 2011. - № 22. - Ст. 3154.
15. Там же. - № 31. - Ст. 4712.
16. URL: https://55.mvd.ru/gumvd/Obshhestvennij_ sovet/law (дата обращения: 5.03.2015).
17. Текст официального выступления В. А. Колокольцева на расширенном заседании коллегии МВД России.
18. Об основах общественного контроля в Российской Федерации : Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ // Российская газета. - 2014. - 23 июля.
19. См.: О полиции : Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3. - Ст. 50.
20. Параносенков П. М. Оценка гражданским обществом деятельности органов внутренних дел Российской Федерации в период их реформирования // Административное право и процесс. - 2013. - № 8. - С. 85-87.
63
