CC BY
269
Раздел 11. Компаративистика и зарубежный опыт
КОЗЕЛЕЦКИЙ И.В., KOZELETSKY I.V.,
кандидат юридических наук, доцент, kaf.uprav.fpk@gmail.com Кафедра управления органами внутренних дел; Академия Министерства внутренних дел Республики Беларусь, 220005, Республика Беларусь, г. Минск, просп. Машерова, 6
кандидат юридических наук, доцент, Kolyago-33@mail.ru Кафедра управления органами внутренних дел; Академия Министерства внутренних дел Республики Беларусь, 220005, Республика Беларусь, г. Минск, просп. Машерова, 6
Candidate of Legal Sciences,
associate professor,
kaf.uprav.fpk@gmail.com
Chair of management of the internal
affairs bodies;
Academy of the Interior Ministry of the Republic of Belarus, Masherova Аve. 6, Minsk, 220005, Republic of Belarus
KOLYAGO V.V.,
Candidate of Legal Sciences,
associate professor,
Kolyago-33@mail.ru
Chair of management of the internal
affairs bodies;
Academy of the Interior Ministry of the Republic of Belarus, Masherova Аve. 6, Minsk, 220005, Republic of Belarus
КОЛЯГО В.В.,
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ С ИНСТИТУТАМИ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА
Аннотация. Рассматриваются вопросы административно-правового регулирования взаимодействия органов внутренних дел Республики Беларусь со средствами массовой информации, добровольными дружинами и советами общественных пунктов охраны правопорядка. Раскрывается порядок реализации гражданами таких форм участия в охране правопорядка, как индивидуальное участие; внештатное сотрудничество с правоохранительными органами; участие в объединениях граждан, содействующих правоохранительным органам в охране правопорядка. Авторами обосновывается точка зрения о целесообразности придания советам общественных пунктов охраны правопорядка и добровольным дружинам статуса государственно-общественных объединений правоохранительной направленности с наделением их государственно-властными полномочиями, а также формулируются предложения по внесению в законодательство иных изменений и дополнений, направленных на совершенствование согласованной деятельности органов внутренних дел и институтов гражданского общества по предупреждению правонарушений.
Ключевые слова: органы внутренних дел; предупреждение правонарушений; добровольные дружины; советы общественных пунктов охраны правопорядка.
INTERACTION OF THE INTERNAL AFFAIRS BODIES OF THE REPUBLIC OF BELARUS WITH THE INSTITUTIONS OF CIVIL SOCIETY
Annotation. The issues of administrative and legal regulation of the interaction of the internal affairs bodies of the Republic of Belarus with the media, voluntary squads and councils of public points of law enforcement are considered. The authors reveal the procedure of realization of such forms of participation in the protection of law and order by citizens, as individual participation; non-staff cooperation with law enforcement agencies; participation in associations of citizens assisting law enforcement agencies in the protection of law and order. The authors substantiate the conclusion about the expediency of giving to councils of public points of law and order protection and voluntary squads the status of state-public associations of law enforcement character, as well as giving them public authorities. The proposals for the introduction of other changes and amendments to the legislation, aimed at improving the coordinated activities of the internal affairs bodies and civil society institutions for the prevention of offences, are formulated.
Keywords: internal affairs bodies; crime prevention; voluntary squads; councils of public points of law and order protection.
Органы внутренних дел Республики Беларусь (далее - ОВД) включают в себя различные подразделения, на которые возлагается множество задач. Одной из основных задач является предупреждение правонарушений, осуществляемое путем реализации соответствующей системы мер. Достичь высокой эффективности данной деятельности каждая отдельно взятая служба самостоятельно не в состоянии. В связи с этим на первый план выступает организация взаимодействия в целях предупреждения правонарушений как внутри самой системы ОВД (внутрисистемное), так и между системами с объединениями граждан правоохранительной направленности, средствами массовой информации (внешнее взаимодействие). Совершенствование организационно-правовых форм взаимодействия органов внутренних дел с институтами гражданского общества является важнейшим условием их дальнейшего сотрудничества в области охраны общественного порядка.
Поддержка со стороны населения - одно из главных условий эффективной деятельности ОВД. Особую практическую значимость имеет взаимодействие с добровольными дружинами и советами общественных пунктов охраны правопорядка (далее - советы ОПОП), чем обусловлен и выбор предмета исследования. Необходимость взаимодействия обусловлена множественностью организационных форм участия граждан в охране правопорядка, а также обособленностью объединений граждан правоохранительной направленности.
Под взаимодействием ОВД с объединениями граждан правоохранительной направленности, по нашему мнению, следует понимать совместную или согласованную по месту, времени и возможностям (силам и средствам) систематическую деятельность, организуемую и направляемую ОВД, реализуемую в установленных законодательством формах, направленную на наиболее рациональное использование сил и средств для предупреждения правонарушений.
Вопросы взаимодействия ОВД с вышеуказанными субъектами наиболее активно исследовались в период существования СССР [1; 2; 3]. В настоящее время научные исследования в данном направ-
лении проводятся лишь отдельными представителями науки административного права [4; 5; 6]. В связи с этим требуется проведение дополнительных изысканий на этапе развития в Республике Беларусь институтов гражданского общества, предполагающих широкое участие населения в управлении государством. Указанный вид взаимодействия регулируется преимущественно нормами административного права - законов Республики Беларусь «Об основах деятельности по профилактике правонарушений» и «Об участии граждан в охране правопорядка»*.
Согласно ст. 5 Закона Республики Беларусь от 4 января 2014 г. N 122-З «Об основах деятельности по профилактике правонарушений» советы общественных пунктов охраны правопорядка, добровольные дружины, общественные объединения и иные организации являются субъектами профилактики правонарушений, в связи с чем они наделены специальными полномочиями, закрепленными в ст. 9 данного законодательного акта.
Однако комплексно общественные отношения, возникающие в связи с участием граждан Республики Беларусь, иностранных граждан и лиц без гражданства, а также объединений граждан в охране правопорядка. регулируются Законом Республики Беларусь «Об участии граждан в охране правопорядка».
Граждане содействуют ОВД в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности как индивидуально на добровольной основе, так и через общественные объединения. Так, в соответствии со ст. 6 данного закона граждане могут реализовывать свое право на участие в охране правопорядка в следующих формах:
- индивидуальное участие;
- внештатное сотрудничество с правоохранительными органами, органами и подразделениями по чрезвычайным ситуациям, органами пограничной службы Республики Беларусь;
* Об основах деятельности по профилактике правонарушений: закон Республики Беларусь от 4 янв. 2014 г. N 122-З; Об участии граждан в охране правопорядка: закон Республики Беларусь от 17 июня 2007 г. N 214-З: ред. от 4 янв. 2014 г. Доступ из системы «КонсультантПлюс: Республика Беларусь».
- участие в объединениях граждан, содействующих правоохранительным органам в охране правопорядка;
- членство в добровольных дружинах;
- участие в советах общественных пунктов охраны правопорядка.
В статье 7 Закона Республики Беларусь «Об участии граждан в охране правопорядка» конкретизированы вышеуказанные формы. Так, индивидуальное участие граждан в охране правопорядка может осуществляться в виде:
- сообщения правоохранительным органам, органам и подразделениям по чрезвычайным ситуациям, органам пограничной службы Республики Беларусь о ставших им известными фактах готовящихся, совершаемых или совершенных правонарушений, причинах и условиях, способствующих их совершению;
- оказания содействия правоохранительным органам, органам и подразделениям по чрезвычайным ситуациям, органам пограничной службы Республики Беларусь в работе по профилактике и пресечению правонарушений;
- пропаганды правовых знаний, способствующих предупреждению правонарушений.
Согласно ст. 8 указанного выше закона внештатное сотрудничество с правоохранительными органами осуществляется в форме привлечения граждан, не состоящих в штате названных органов, подразделений, к участию в их работе на добровольной основе под непосредственным руководством уполномоченных должностных лиц этих органов, подразделений.
Граждане, реализуя установленное законом право на защиту от противоправных посягательств, могут на добровольной основе по договоренности между собой и с уведомлением территориального органа внутренних дел создавать самодеятельные группы по охране правопорядка по месту жительства или нахождения своей собственности. Такая форма объединения граждан не требует принятия устава, избрания органов управления, иного организационного оформления (ст. 9 Закона Республики Беларусь «Об участии граждан в охране правопорядка»). Объединения граждан, содействующих правоохранительным органам в охране правопорядка, создаются, например, для обеспечения
сохранности автотранспортных средств, стоящих на неохраняемых автостоянках в ночное время, либо на территории гаражных кооперативов.
Важная роль в охране общественного порядка, в обеспечении общественной безопасности и борьбе с преступностью, а также иными правонарушениями принадлежит добровольным дружинам. Давая оценку участию дружинников в работе правоохранительных органов, А.М. Лимонов и Ш.М. Нурадинов отмечают: «Следует признать бесспорным плюсом ситуацию, когда дружинники, выходящие на пост или маршрут вместе с сотрудником полиции, лишают его возможности нагрубить гражданину, уйти с поста, что-то принять от правонарушителя, безответственно отнестись к разбирательству и т.п. И это хорошо, такой общественный контроль нужен. В то же время совместные дежурства с народными дружинниками на массовых и публичных мероприятиях позволяют сотрудникам полиции увереннее действовать по пресечению правонарушений, имея надежную свидетельскую базу и не опасаясь необоснованных обвинений в нарушении законности и превышении полномочий. Помощь народных дружинников позволяет высвободить значительное количество сотрудников полиции для выполнения ими главной повседневной задачи - обеспечение общественного порядка и безопасности, работа по недопущению преступлений» [7, с. 28].
Добровольная дружина представляет собой основанное на членстве объединение граждан Республики Беларусь, принимающее участие в охране правопорядка и осуществляющее свою деятельность под руководством уполномоченных должностных лиц органов местного управления или иных юридических лиц, его создавших.
Членами добровольной дружины могут быть граждане Республики Беларусь, достигшие восемнадцатилетнего возраста, способные по своим деловым и моральным качествам, состоянию здоровья осуществлять деятельность по участию в охране правопорядка.
Добровольная дружина создается по решению органа местного управления для участия в охране правопорядка на территории района, сельсовета, города, поселка городского типа, района в горо-
де либо по решению органа управления иного юридического лица для участия в охране правопорядка на его территории и действует в соответствии с положением, принятым на основе Примерного положения о добровольной дружине, утвержденного Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 17 октября 2003 г. N 1354 (ст.ст. 10, 13, 14)*.
В дальнейшем обязанности по организации и направлению деятельности добровольных дружин возлагаются на органы местного управления, органы управления юридического лица, которые, осуществляя руководство добровольными дружинами, принимают меры по их укреплению, обеспечивают соблюдение законности в деятельности дружин, организуют их взаимодействие с государственными органами и организациями, участвующими в охране правопорядка, заслушивают сообщения и отчеты, принимают необходимые меры реагирования. Для оперативного руководства работой добровольных дружин в пределах района, города решением исполкомов могут создаваться районные (городские) штабы добровольных дружин, в состав которых включаются представители местных исполнительных и распорядительных органов.
В соответствии с пунктом 26 Постановления Совета Министров Республики Беларусь от 17 октября 2003 г. N 1354 «Об утверждении Примерного положения о добровольной дружине и Типового положения о порядке оформления и деятельности внештатных сотрудников правоохранительных органов, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, органов пограничной службы Республики Беларусь» правоохранительные органы, органы и подразделения по чрезвычайным ситуациям, органы пограничной службы Республики Беларусь оказывают всемерное содействие и поддержку добровольным дружинам в выполнении
* Об утверждении Примерного положения о добровольной дружине и Типового положения о порядке оформления и деятельности внештатных сотрудников правоохранительных органов, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, органов пограничной службы Республики Беларусь: постановление Совета Министров Республики Беларусь от 17 окт. 2003 г. N 1354: ред. от 14 апр. 2014 г. Доступ из системы «КонсультантПлюс: Республика Беларусь».
возложенных на них задач, в установленном порядке предоставляют командирам (штабам) необходимую для деятельности информацию о правонарушениях, проводят работу по правовому обучению дружинников.
Постановлением Министерства внутренних дел Республики Беларусь, Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь и Государственного пограничного комитета Республики Беларусь от 4 февраля 2008 г. N 44/10/4 утверждена «Инструкция о порядке взаимодействия добровольных дружин с органами внутренних дел, органами и подразделениями по чрезвычайным ситуациям, органами пограничной службы», в которой определяются формы, цели и порядок организации рассматриваемого взаимодействия**.
В ходе занятий дружинники знакомятся с нормативными правовыми актами, касающимися направления деятельности заинтересованных органов, с ними разбираются конкретные факты, ситуации, которые могут возникнуть на дежурстве, отрабатывается тактика и методика действий.
По запросам командиров (штабов) добровольных дружин заинтересованные органы предоставляют им необходимую информацию по вопросам, касающимся направлений служебной деятельности, путем направления соответствующих оперативных сводок, справок, обзоров, отчетов и докладных записок.
ОВД оказывают и методическую помощь дружинам в планировании работы. Планы совместных мероприятий добровольных дружин составляются на квартал по направлениям деятельности подразделений заинтересованных органов.
Необходимо отметить, что местные исполнительные и распорядительные органы наделены широкими полномочиями в сфере организации деятельности добровольных дружин. В связи с этим для устранения выявленных недостатков в организации работы дружин, улучшения их материально-технического обеспечения и решения иных проблем, входящих в их компетенцию, ОВД инициируют рассмотрение таких вопросов на заседаниях исполкомов.
** Доступ из системы «КонсультантПлюс: Республика Беларусь».
В соответствии с п. 23 Примерного положения о добровольной дружине, утвержденного Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 17 октября 2003 г. N 1354 командир (штаб) добровольной дружины отчитывается не реже одного раза в год о работе дружины перед соответствующим органом местного управления.
Необходимо отметить, что эффективность деятельности добровольных дружин также напрямую зависит от повышения мотивации граждан, принимающих участие в охране правопорядка. В связи с этим руководители ОВД принимают самостоятельное решение о поощрении наиболее отличившихся членов добровольных дружин либо инициируют принятие такого решения председателем исполкома, правами руководителя юридического лица, создавшего добровольную дружину. Юридические лица в пределах их компетенции могут предоставлять своим работникам, являющимся членами добровольной дружины, по представлению органа управления добровольной дружины в соответствии с коллективным договором трудовые и иные гарантии за счет собственных средств.
Кроме того, в государстве создана и функционирует система социальной защиты членов добровольных дружин. Так, согласно статье 21 Закона Республики Беларусь «Об участии граждан в охране правопорядка» члены добровольной дружины подлежат обязательному личному страхованию за счет средств соответствующих местных бюджетов либо средств юридических лиц, создавших добровольную дружину. Следует отметить, что в правоприменительной практике иногда возникают проблемы, связанные с определением субъекта, оплачивающего расходы по указанному страхованию. Учитывая общественную значимость выполняемых дружинами функций, считаем оправданным возложение указанной обязанности на местные исполнительные и распорядительные органы, поскольку члены добровольных дружин осуществляют охрану общественного порядка на всей территории конкретной административно-территориальной единицы. Юридические лица, добровольно изъявившие желание создать дружину, и без указанного направления несут расходы, направленные на стимулирование работы своих сотрудников
по выполнению дополнительных обязанностей по охране общественного порядка в свое свободное время. В связи с этим возложение расходов по страхованию членов добровольных дружин на рассматриваемых субъектов может негативно отразиться на заинтересованности юридических лиц по созданию дружин и их дальнейшему эффективному функционированию.
Таким образом, порядок взаимодействия добровольных дружин с ОВД получил в законодательстве Республики Беларусь подробную регламентацию, необходимую для достижения максимальной эффективности совместной деятельности.
Однако в настоящее время правоприменительная практика свидетельствует о наличии отдельных пробелов, коллизий, правовой неопределенности в рассматриваемой сфере.
Так, в соответствии со статьями 16 и 17 Закона Республики Беларусь «Об участии граждан в охране правопорядка» член добровольной дружины при выполнении функций по участию в охране правопорядка обязан и имеет право требовать от граждан соблюдения правопорядка, прекращения правонарушений либо действий, препятствующих выполнению им функций члена добровольной дружины, а в случаях обращения к нему граждан с сообщениями о правонарушениях или событиях, угрожающих общественному порядку или общественной безопасности, либо непосредственного обнаружения им таких событий осуществлять действия по пресечению правонарушений, задержанию и передаче в правоохранительные органы лиц, совершивших правонарушения.
Кроме того, ст. 363 Уголовного кодекса Республики Беларусь (далее - УК) предусматривает ответственность за сопротивление лицу при выполнении им обязанностей по охране общественного порядка, однако в Кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее - КоАП) закреплена ответственность за неповиновение только законному распоряжению или требованию должностного лица государственного органа при исполнении им служебных полномочий лицом, не подчиненным ему по службе (ст. 23.4)*.
* Уголовный кодекс Республики Беларусь от 9 июля 1999 г.: ред. от 19 июля 2016 г. Доступ из системы «КонсультантПлюс: Республика Беларусь».
Таким образом, члены добровольной дружины при осуществлении функций по охране общественного порядка наделяются государственно-властными полномочиями.
В соответствии с п. 2 ч. 4 ст. 4 УК к должностным лицам относятся представители общественности, то есть лица, не находящиеся на государственной службе, но наделенные в установленном порядке полномочиями представителя власти при выполнении обязанностей по охране общественного порядка, борьбе с правонарушениями, по отправлению правосудия. Согласно пп. 4, 5 постановления Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 16 декабря 2004 г. N 12 «О судебной практике по делам о преступлениях против интересов службы (ст.ст. 424-428 УК)» к представителям общественности (п. 2 ч. 4 ст. 4 УК) относятся члены добровольной дружины, внештатные сотрудники правоохранительных органов.
Однако в определении должностного лица, закрепленном в абз. 3 ст. 1.3 КоАП, отсутствует указание на представителей общественности, выполняющих обязанности по охране общественного порядка, в связи с чем в административном процессе члены добровольной дружины должностными лицами не являются.
В соответствии с ч. 3 ст. 8.1 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее - ПИКоАП) меры обеспечения административного процесса применяются судьей, должностным лицом органа, ведущего административный процесс. Согласно абз. 16 ст. 1.4 ПИКоАП орган, ведущий административный процесс, - государственный орган, рассматривающий дело об административном правонарушении, должностное лицо, в пределах своей компетенции составляющее протокол об административном правонарушении и ведущее подготовку дела об административном правонарушении либо налагающее административное взыскание*. Ни одно из указанных действий члены добровольной дружины осуществлять не вправе, в связи
* Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях от 20 дек. 2006 г. N 194-З: ред. от 19 июля 2016 г. Доступ из системы «Консуль-тантПлюс: Республика Беларусь».
с чем и по данным основаниям добровольные дружины не являются органами, ведущими административный процесс, и, соответственно, осуществлять административное задержание не вправе. В связи с этим считаем оправданным предложение уполномочить членов добровольных дружин составлять протоколы о совершении наиболее часто выявляемых ими при осуществлении охраны общественного порядка административных правонарушениях (например, предусмотренных ст. 17.1, чч. 1, 3 ст. 17.3 КоАП).
Таким образом, для наделения членов добровольных дружин правом осуществления административного задержания лиц, совершивших определенные административные правонарушения, и, соответственно, придания им статуса должностного лица органа, ведущего административный процесс, необходимо внесение изменений и дополнений в ряд норм ПИКоАП.
Активное взаимодействие ОВД в сфере профилактики правонарушений осуществляется также с советами ОПОП, которые являются организационной формой объединения усилий добровольных дружин, организаций и граждан в деятельности по охране общественного порядка и профилактике правонарушений, а также их взаимодействия с субъектами профилактики правонарушений, определенными законодательными актами Республики Беларусь.
Советы ОПОП формируются из числа граждан, рекомендованных субъектами профилактики правонарушений, с согласия этих граждан, в том числе из должностных лиц субъектов профилактики правонарушений, и осуществляют свою деятельность под общим руководством соответствующих местных исполнительных и распорядительных органов.
Решения об образовании и упразднении советов ОПОП, утверждении их персонального состава принимаются соответствующими местными исполнительными и распорядительными органами. Порядок образования и упразднения советов, их взаимодействия с субъектами профилактики правонарушений, а также меры стимулирования граждан и общественных объединений, участвующих в деятельности по охране общественного порядка и
профилактике правонарушений, определяются соответствующим Положением, утвержденным постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 14 апреля 2014 г. N 352*.
Неразрешенным остается вопрос о юридической природе добровольных дружин и советов ОПОП, их соотношении с понятиями «общественное формирование», «общественное объединение». В законодательстве дается определение последнего, под которым понимается добровольное объединение граждан, в установленном законодательством порядке объединившихся на основе общности интересов для удовлетворения нематериальных потребностей и достижения уставных целей (ч. 1 ст. 1)**. По формальным признакам как советы ОПОП, так и добровольные дружины не подпадают под названное определение, т.к. они создаются на добровольной основе, представляют собой объединения граждан, объединившихся в установленном законодательством порядке на основе общности интересов для совместной реализации гражданского права на защиту от противоправных посягательств, но осуществляют свою деятельность не на основании устава. Согласно ч. 4 ст. 1 закона «Об общественных объединениях» его действие не распространяется и на общественные формирования.
В юридической литературе и в законодательстве имеют место положения, в соответствии с которыми советы ОПОП и
* Об утверждении Положения о порядке образования и упразднения советов общественных пунктов охраны правопорядка, их взаимодействия с субъектами профилактики правонарушений, а также мерах стимулирования граждан и общественных объединений, участвующих в деятельности по охране общественного порядка и профилактике правонарушений: постановление Совета Министров Республики Беларусь от 14 апр. 2014 г. N 352. Доступ из системы «КонсультантПлюс: Республика Беларусь».
** О порядке взаимодействия добровольных дружин с органами внутренних дел, органами и подразделениями по чрезвычайным ситуациям,
органами пограничной службы: постановление Министерства внутренних дел Республики Беларусь, Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь и Государственного пограничного комитета Республики Беларусь от 4 февр. 2008 г. N 44/10/4. Доступ из системы «КонсультантПлюс: Республика Беларусь».
добровольные дружины относятся к общественным формированиям, что, как представляется, является спорным. С.И. Ожегов и Н.Ю. Шведова слово «объединение» толкуют как «организацию, общество. Производственное объединение. Творческое объединение» [9, с. 441]. Согласно Словарю иностранных слов и выражений формирование - «группа вооруженных людей - банда, партизанский отряд, воинская часть» [10, с. 858]. Таким образом, употребление термина «общественное формирование» по отношению к добровольным дружинам и советам ОПОП представляется некорректным, т.к. у них отсутствует такой существенный признак, как вооруженность. Наиболее приемлемым в рассматриваемом случае является использование дефиниции «объединение».
Следует подчеркнуть, что указанные объединения граждан создаются для достижения специфической цели - охраны общественного порядка и профилактики правонарушений, оказания тем самым помощи государственным органам в выполнении соответствующих государственно значимых функций. В связи с этим возникает вопрос об их соотношении с республиканскими государственно-общественными объединениями, под которыми в законодательстве понимаются основанные на членстве некоммерческие организации, создаваемые для выполнения возложенных на них государственно значимых задач (ст. 1)***. Советы ОПОП и добровольные дружины также основаны на членстве, не преследуют коммерческие цели, а созданы для решения возложенных на них государственно значимых задач.
Кроме того, анализ их взаимоотношений с государственными органами позволяет сделать вывод о том, что государственные органы в лице местных исполнительных и распорядительных органов, исходя из государственно значимых задач, вправе осуществлять координацию их деятельности и принимать решения, обязательные для этих объединений. Члены добровольных дружин наделены государственно-властными полномочиями при
*** О республиканских государственно-общественных объединениях: закон Республики Беларусь от 19 июля 2006 г. N 150-З: ред. от 4 яна. 2014 г. Доступ из системы «Консультант-Плюс: Республика Беларусь».
выполнении функций по участию в охране правопорядка: требовать от граждан соблюдения правопорядка, прекращения правонарушений либо действий, препятствующих выполнению ими функций члена добровольной дружины, осуществлять действия по пресечению правонарушений и т.д. (пп. 1, 2 ч. 1, ст. 17)*.
Согласно законодательству советы ОПОП государственно-властными полномочиями не обладают и их решения носят рекомендательный характер, что, по нашему мнению, является одной из причин небольшой эффективности их деятельности. Осуществлять возложенную законом функцию координации работы представленных в совете ОПОП организаций по профилактике и пресечению правонарушений, проведению индивидуальной воспитательной работы с гражданами, склонными к противоправному поведению, без наличия государственно-властных полномочий также невозможно. Проведенное социологическое исследование рассматриваемой проблемы показало, что большинство опрошенных участковых инспекторов милиции оценивают деятельность советов ОПОП как малоэффективную. Одна из основных причин сложившейся ситуации, как отметили респонденты, - отсутствие у них государственно-властных полномочий. Так, например, советы ОПОП наделены правом обсуждения поведения граждан, склонных к совершению правонарушений, на своих заседаниях, но правом вызова данной категории лиц в установленное время и место они не обладают. Обсуждение же поведения лица без его присутствия является малоэффективным. Доставление указанной категории лиц на заседание советов ОПОП также законодательством не предусмотрено. Из числа опрошенных руководителей милиции общественной безопасности большинство высказалось за наделение председателя совета ОПОП правом осуществлять вызов лиц, состоящих на профилактическом учете в ОПОП, в установленное время для рассмотрения его поведения на заседании совета ОПОП, а в случае отказа лица от явки - правом ходатайствовать перед ОВД в осуществлении его привода.
* Об участии граждан в охране правопорядка: закон Республики Беларусь от 17 июня 2007 г. N 214-З: ред. от 4 янв. 2014 г.
Исходя из вышеизложенных аргументов, анализа содержания деятельности советов ОПОП и добровольных дружин, представляется целесообразным придание им статуса государственно-общественных объединений правоохранительной направленности с наделением государственно-властными полномочиями, что будет способствовать приведению в соответствие их формы и содержания, совершенствованию механизма административно-правового регулирования соответствующей деятельности и повышению ее эффективности.
Формы взаимодействия ОВД с институтами гражданского общества постоянно совершенствуются. В частности, одной из новых форм взаимодействия ОВД с институтами гражданского общества является деятельность Общественного совета при МВД Республики Беларусь, созданного в соответствии с постановлением Министерства внутренних дел Республики Беларусь от 26 марта 2013 г. N 115. Общественный совет является консультационным органом, цель которого - обеспечение согласования общественно значимых интересов граждан Республики Беларусь, государственных органов, а также общественных организаций, в том числе правозащитных, религиозных организаций, профессиональных союзов и решения наиболее важных вопросов деятельности ОВД.
Основными задачами общественного совета являются:
- привлечение граждан, общественных объединений и организаций к реализации государственной политики в сфере охраны общественного порядка, профилактики правонарушений, обеспечения общественной безопасности, а также содействие в реализации государственной политики в сфере противодействия преступности;
- участие в разработке и рассмотрении концепций, программ, инициатив граждан, общественных объединений и организаций по наиболее актуальным вопросам деятельности органов внутренних дел;
- участие в информировании граждан о деятельности органов внутренних дел, в том числе через средства массовой информации, и в публичном обсуждении вопросов, касающихся деятельности органов внутренних дел;
- анализ мнения граждан о деятельности органов внутренних дел и доведение полученной в результате анализа обобщенной информации до руководителей соответствующих органов внутренних дел;
- проведение общественной экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов Республики Беларусь по вопросам деятельности органов внутренних дел;
- повышение культурного уровня, удовлетворение духовных потребностей и интересов сотрудников и военнослужащих, ознакомление их с лучшими образцами классических и современных произведений литературы и искусства;
- укрепление положительного имиджа сотрудников органов внутренних дел, военнослужащих внутренних войск МВД и в целом популяризация деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД среди населения.
Рассматриваемый совет является одним из основных средств поддержания постоянной связи ОВД с институтами гражданского общества, что способствует принятию согласованных, оперативных, адекватных складывающимся условиям управленческих решений. Данное взаимодействие позволяет обеспечить баланс интересов личности, общества и государства в сфере деятельности МВД. Основными направлениями совместной деятельности является предупреждение:
- незаконного оборота наркотиков;
- правонарушений, совершаемых в состоянии алкогольного опьянения;
- насилия в семье;
- правонарушений, совершаемых несовершеннолетними.
Значимость общественного совета в деятельности ОВД неоднократно подчеркивалась в выступлениях руководства МВД [11].
Особое значение по своим масштабам для осуществления общей профилактики правонарушений ОВД имеет правовое воспитание, осуществляемое через средства массовой информации. При этом особое внимание уделяется сети Интернет, поскольку, по данным Национального статистического комитета на конец 2016 г. в Республике Беларусь сеть Интернет использовало 66,6 % населения в возрасте
от 6 лет и старше [12]. Удельный вес населения, пользующегося услугами сети Интернет, в 2015 году составил в Республике Беларусь 62,2 % (для сравнения: в Российской Федерации данный показатель составил 77,1 %). Доступ населения в Республике Беларусь к сети Интернет в зависимости от возраста (в процентах к общей численности населения соответствующей группы) можно представить следующим образом: от 15 до 24 лет - 97,6 %; от 25 до 54 лет - 78,5 %; от 55 до 64 лет -37,6 %; 65 лет и старше - 12,2 %. Около 80 % пользователей Интернета выходят в сеть ежедневно [13].
Необходимость взаимодействия ОВД со СМИ по отдельным направлениям закреплена в Законе «Об основах деятельности по профилактике правонарушений». В соответствии со ст. 5 указанного закона юридические лица, на которых возложены функции редакций государственных средств массовой информации, являются субъектами профилактики правонарушений, в связи с чем на них возложены полномочия, предусмотренные ч. 1 ст. 9 данного закона. Согласно последней норме субъекты профилактики правонарушений размещают в государственных средствах массовой информации, в том числе распространяемых с использованием глобальной компьютерной сети Интернет, на официальных сайтах субъектов профилактики правонарушений информацию о формировании правопослушного поведения, здорового образа жизни, навыков по обеспечению личной и имущественной безопасности граждан.
В соответствии с ч. 3 ст. 9 Закона «Об основах деятельности по профилактике правонарушений» юридические лица, на которые возложены функции редакций государственных средств массовой информации, в сфере профилактики правонарушений в пределах своей компетенции в соответствии с данным Законом и другими актами законодательства:
- пропагандируют участие граждан и организаций в деятельности по профилактике правонарушений;
- распространяют информацию о деятельности субъектов профилактики правонарушений, аналитические и другие материалы о профилактике правонарушений, защите прав, свобод и законных
интересов граждан, прав и законных интересов организаций, в том числе демонстрирующие на конкретных примерах неотвратимость наказания за совершенные преступления;
- осуществляют деятельность по размещению (распространению) социальной рекламы, а также информируют граждан о формах и методах самозащиты от преступных посягательств;
- осуществляют иные полномочия, предусмотренные данным Законом и другими актами законодательства.
В статьях 12-19 Закона «Об основах деятельности по профилактике правонарушений» конкретизируется содержание распространяемой в СМИ информации в рамках реализации профилактических мероприятий, направленных на предупреждение определенных видов правонарушений.
Отдельные вопросы, касающиеся распространения информации профилактической направленности, регламентированы Законом Республики Беларусь от 10 мая 2007 г. N 225-З «О рекламе». Так, в данном законодательном акте закрепляется понятие социальной рекламы, в том числе определяемой как реклама мер по профилактике правонарушений, либо иных явлений (мероприятий) социального характера, которая направлена на защиту или удовлетворение общественных или государственных интересов, не носит коммерческого характера и рекламодателями которой являются государственные органы (ст. 2).
Кроме того, в ст. 24 рассматриваемого закона определяется порядок распространения социальной рекламы через СМИ на безвозмездной основе (ст. 24), что, безусловно, положительно отражается на реализации взаимодействия СМИ и иных субъектов профилактики правонарушений. В частности, согласно п. 1 данной статьи деятельность организаций или граждан по размещению (распространению) социальной рекламы, а также передаче своего имущества другим организациям или гражданам для размещения (распространения) социальной рекламы осуществляется на безвозмездной основе.
Необходимо отметить, что пунктом 2 ст. 24 Закона «О рекламе» на рекламо-распространителей - юридических лиц с
функциями редакций средств массовой информации, возложена обязанность осуществлять размещение социальной рекламы, предоставленной ее рекламодателями, в пределах пяти процентов объема вещания (основной печатной площади) в сутки, отведенного для рекламы*.
Таким образом, в Республике Беларусь создана правовая и организационная основа объединения усилий ОВД и институтов гражданского общества для совместного решения задач в сфере обеспечения общественного порядка и безопасности. Государство предоставило гражданам право как индивидуально, так и в форме объединений участвовать в государственной жизни посредством взаимодействия с ОВД в целях поддержания законности и правопорядка в стране, обеспечив реализацию данных прав. Однако общественные отношения в рассматриваемой сфере постоянно развиваются, в связи с чем возникает необходимость внесения изменений и дополнений в отечественное законодательство.
В частности, считаем обоснованным реализацию следующих предложений:
- советам ОПОП и добровольным дружинам необходимо придать статус государственно-общественных объединений правоохранительной направленности с наделением государственно-властными полномочиями, что будет способствовать приведению в соответствие их формы и содержания, совершенствованию механизма административно-правового регулирования соответствующей деятельности;
- в целях повышения заинтересованности юридических лиц в создании дружин и устранения спорных вопросов в правоприменительной практике оправданно страхование членов добровольных дружин осуществлять только за счет средств местных исполнительных и распорядительных органов;
- целесообразно наделить членов добровольных дружин правом составления протоколов о совершении наиболее часто выявляемых ими при осуществлении охраны общественного порядка административных правонарушениях (на-
* О рекламе: закон Республики Беларусь от 10 мая 2007 г. N 225-З: ред. от 11 мая 2016 г. Доступ из системы «КонсультантПлюс: Республика Беларусь».
пример, предусмотренных ст. 17.1, чч. 1, 3 ст. 17.3 КоАП) путем внесения соответствующих изменений и дополнений в ст. 3.30
ПИКоАП, придав им тем самым статус должностных лиц органов, ведущих административный процесс.
Список литературы
1. Взаимодействие милиции с добровольными народными дружинами на опорных пунктах правопорядка / О. М. Васильева [и др.]. М.: ВНИИ МВД СССР, 1977. 52 с.
2. Забелов С.М. Взаимодействие органов внутренних дел с трудовыми коллективами и общественностью в охране общественного порядка и профилактике правонарушений. Минск: Минская высшая школа МВД СССР, 1979. 24 с.
3. Ананьева Л.А. Участие общественности в воспитательно-профилактической работе // Вопросы правового воспитания и профилактики правонарушений: сб. науч. тр. / редкол.: В.Г. Тихиня (гл. ред.) [и др.]. Минск: Министерство образования БССР, 1989. 213 с.
4. Анапреенко Я.Г. Профилактика преступлений: [метод. пособие]. Минск, 2001. 63 с.
5. Кашкина Е.В. К вопросу о статусе субъектов охраны общественного порядка // Полицейская деятельность. 2013. N 2. С. 84-92.
6. Лукашов А.И., Лукашова О.Г. Профилактика правонарушений как направление деятельности по поддержанию правопорядка // Юридический мир. 2009. N 1. С. 14-19.
7. Лимонов А., Нурадинов Ш. Развитие конституционной основы взаимодействия граждан с правоохранительными органами в охране общественного порядка // Вестник Московского университета МВД России. 2013. N 6. С. 28-29.
8. Лукша В.К. Организация взаимодействия органов внутренних дел с органами исполнительной власти по предупреждению бытовых преступлений и нормализации обстановки в неблагополучных семьях // Семья без насилия: материалы республиканской науч.-практ. конф. «О новых подходах, формах и методах работы по профилактике преступлений в сфере семейно-бытовых отношений», Минск, 1 ноября 2006 г. / Министерство внутренних дел Республики Беларусь. Минск, 2007. С. 137-140.
9. Ожегов С.И.. Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений. 4-е изд. М.: Азбуковник, 2001. 944 с.
10. Новейший словарь иностранных слов и выражений. Минск: Современный литератор, 2007. 976 с.
11. Изотова Н. Общественный совет при МВД: милиция становится ближе к населению // На страже. 2015. Ш_: http://mvd.gov.by/ru/main.aspx7guick283173 (дата обращения: 25 янв. 2017 г.).
12. Беларусь в цифрах: статистический справочник // Официальный сайт Национального статистического комитета Республики Беларусь. Ш_: http://www.belstat.gov.by/ofitsialnaya-statistika/publications/izdania/ Ыех_7187/ (дата обращения: 17 апр. 2017 г.).
13. Беларусь и Россия 2016: статистический сборник // Официальный сайт Национального статистического комитета Республики Беларусь. Ш_: http://www.belstat.gov.by/ofitsialnaya-statistika/publications/izdania/ Ыех_6839/ (дата обращения: 17 апр. 2017 г.).
