CC BY
71
4. Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. - М., 1992.
5. Пономарев А. Ю. Роль и место негосударственных (частных) охранно-сыскных структур в системе обеспечения безопасности государства// Мир безопасности. - 2006. - № 5(150).
6. Приказ МВД России от 20 ноября 1992 г. № 420 «Об утверждении временной Инструкции по организации работы внештатных сотрудников милиции».
7. Результаты опроса населения Омской области в 2000-2004 гг. ВНИИ МВД России филиал по Западной Сибири. - Омск, 2005.
8. Собрание законодательства Российской Федерации. -1995. - № 21. - Ст. 1930.
9. Томин В. Т. Взаимодействие органов внутренних дел с населением в борьбе с преступностью. - Омск, 1975.
10. Шергин А. П. Административная политика: проблемы формирования и реализации // Актуальные проблемы кодификации административно-деликтного законодательства: сб. науч. тр. - М., 2002.
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ МИЛИЦИИ С ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ЗДОРОВЬЯ И САНИТАРНО-ЭПИДЕМИОЛОГИЧЕСКОГО БЛАГОПОЛУЧИЯ НАСЕЛЕНИЯ
Е. А. Федяев
Омская академия МВД России
За последние десятилетия мировое сообщество сделало значительные шаги по пути прогресса, однако перед человечеством продолжают оставаться проблемы, с которыми оно сталкивалось и на заре своего формирования. К их числу относятся многочисленные проблемы в сфере охраны здоровья и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Налицо прогрессивное движение вперед в области науки и техники, активное воздействие на природную среду, использование ее ресурсов, изобретение и применение новых технологий, с одной стороны, и появление новых болезней, рост загрязнения окружающей среды, увеличение отходов человеческой жизнедеятельности, ухудшение экологической обстановки как негативный результат - с другой. В таких условиях государство должно действовать результативно. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. ст. 41, 42) каждому гражданину гарантируется право на охрану здоровья, благоприятную окружающую среду.
Государственные интересы в сфере охраны здоровья и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения нуждаются в четкой реализации мер правового, организационного, социального и экономического воздействия в целях их эффективной защиты. Основным органом государства, осуществляющим функции в данной сфере, выступает Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее - Роспотребнадзор) (12). Органы внутренних дел не входят в число специализированных органов, осуществляющих деятельность в этой сфере, однако отдельными полномочиями наделены подразделения милиции общественной безопасности. В этой связи вопросы взаимодействия органов внутренних дел с органами исполнительной власти в сфере охраны здоровья и санитарно-эпидемиологического благополучия населения представляются особо важными и актуальными.
1 Документ официально опубликован не был.
Обращение к языку цифр и анализ статистических данных позволяют утверждать, что деятельность органов внутренних дел не является символичной и номинальной, осуществляемой лишь в рамках реализации общих задач милиции. По сведению Информационного центра УВД Омской области, в целом по региону в 2004 г. только органами внутренних дел за нарушения законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (по ст. 6.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ)) составлено 543, а в 2005 г. - 1020 протоколов. Несложный подсчет показывает, что число выявленных административных правонарушений выросло почти вдвое.
Несколько иная ситуация сложилась в сфере предпринимательской деятельности. Так, по статье 14.4 КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность за продажу товаров, выполнение работ либо оказание услуг ненадлежащего качества или с нарушением санитарных правил, в 2004 г. в Омской области было составлено 2573 протокола об административных правонарушениях, а в 2005 г. - 2222. Предварительные данные за 2006 г. свидетельствуют о положительной динамике объема выявляемых административных правонарушений в этой сфере. Подобный рост обусловлен, на наш взгляд, несколькими факторами, в том числе ослаблением контроля и надзора со стороны соответствующих государственных органов, неопределенностью роли и места органов внутренних дел в существующей системе взаимодействия с органами, осуществляющими государственный контроль и надзор в области охраны здоровья и санитарно-эпиде-миологического благополучия населения, недостаточной проработанностью вопросов административной ответственности в этой области.
Обеспокоенность состоянием санитарно-эпидемиологи-ческой обстановки в стране в целом и отдельных ее субъектах в частности выражает Генеральная прокуратура Российской Федерации. В Информационном письме от 14 февраля 2005 г. № 7/4-59д-04 «О состоянии прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране окружающей среды в сфере экологической безопасности»1 отмечается, что контроль за состоянием экологической и санитарно-эпидемио-логической обстановки со стороны сотрудников Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека является недостаточным. Кроме того, в ходе осуществления надзорной деятельности Генеральной прокуратурой было установлено, что в г. Омске Центром Госсанэпиднадзора в большинстве актов проверок фиксировались факты нарушений, однако мер административного характера к виновным должностным, юридическим лицам не принималось.
Анализируя полномочия органов внутренних дел в исследуемой сфере, можно отметить, что основными задачами милиции в сфере охраны здоровья и санитарно-эпидемиоло-гического благополучия населения выступают: контроль за соблюдением административного законодательства; обеспечение экологической безопасности; предупреждение и пресечение административных правонарушений; привлечение лиц, виновных в совершении административных правонарушений, к административной ответственности. Основная нагрузка приходится на деятельность по составлению протоколов. Так, в соответствии сп. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ сотрудники милиции уполномочены составлять протоколы при выявлении нарушений в данной сфере по следующим видам административных деликтов: ст. 6.3 КоАП РФ (нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения); ст. 6.6 КоАП РФ (нарушение санитарно-эпидемиологических требований к организации питания населения); ст. 6.7 КоАП РФ (нарушение санитарно-эпи-демиологических требований к условиям воспитания и обу-
чения); ст. 6.14 Ко АП РФ (производство либо оборот этилового спирта, алкогольной или спиртосодержащей продукции, не соответствующих требованиям государственных стандартов, санитарным правилам и гигиеническим нормативам); ст. 8.2 КоАП РФ (несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами); ст. 14.4 КоАП РФ (продажа товаров, выполнение работ либо оказание населению услуг ненадлежащего качества или с нарушением санитарных правил).
Право составления протоколов по данным статьям появилось у сотрудников внутренних дел именно с принятием Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Если сделать экскурс в прошлое и обратиться к КоАП РСФСР, то органы внутренних дел в соответствии со ст. 203 не имели права составлять протоколы об административных правонарушениях, посягающих на здоровье и санитарное благополучие населения (1). Противодействие подобным правонарушениям оказывали только органы, осуществляющие государственный санитарный надзор, применяя при этом разнообразные меры принуждения (11). Полагаем, что в этом были свои положительные и отрицательные моменты. С одной стороны, органы внутренних дел не выполняли определенных действий в рамках не свойственных им функций, а с другой - именно они обладали возможностью применения всего спектра мер административно-правового принуждения.
Если обратимся к опыту некоторых стран СНГ, то можно обнаружить в них аналогичное положение дел. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 636 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях, в которой установлен перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях, органы внутренних дел не наделены правом составления протоколов об административных правонарушениях, посягающих на санитарно-эпидемиологическое благополучие населения (7). Такая же ситуация сложилась и на Украине, где фактически продолжает действовать Кодекс Украинской ССР об административных правонарушениях с многочисленными изменениями (8).
Зададимся вопросом: «Насколько оптимален путь, избранный российским законодателем, предоставившим органам внутренних дел право составлять протоколы об административных правонарушениях, посягающих на здоровье и санитарно-эпидемиологическое благополучие населения?» Деятельность милиции распространяется на самые разнообразные области и сферы социальной жизни, тогда как другие федеральные органы исполнительной власти имеют определенные сферы деятельности, ограниченные, соответственно, обособленной сферой общественных отношений (10). По мнению С. И. Котюргина, соотношение компетенции милиции и различных государственных инспекций «... можно представить в виде соотношения общего и единичного. Милиция призвана охранять общественный порядок и его систему в целом, в то время как инспекция - только в своей, отведенной ей законом сфере» (9).
В силу возложенных на нее задач милиция в ряде случаев вправе и обязана действовать в сферах, «подведомственных» иным федеральным органам исполнительной власти. Однако анализ законодательства не позволяет сделать вывод, что компетенция милиции вбирает в себя компетенцию других федеральных служб и агентств. Так, органы внутренних дел не уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Составляя протоколы, они лишь пересекаются в деятельности с органами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Здесь можно вести речь о том, что, как правильно отмечал В. М. Безденежных, по сравнению с государственными
2 Документ официально опубликован не был.
инспекциями и другими органами, охраняющими общественный порядок, милиция «... обладает более широким объемом компетенции и выступает как наиболее универсальный орган охраны общественного порядка» (3).
Отсутствие возможности рассмотрения милицией дел об административных правонарушениях в сфере здоровья и санитарно-эпидемиологического благополучия населения, с нашей точки зрения, совершенно оправданно, так как сотрудники милиции чаще всего не располагают специфическими познаниями, необходимыми для правильного рассмотрения данной категории дел. Вместе с тем недопустимы проявления «конкурентной борьбы» между органами внутренних дел и Роспотребнадзором, так как данные органы выполняют несколько разные по объему, но частично похожие по содержанию функции - борьбу с правонарушениями в указанной сфере.
В последнее время достаточно активно обсуждается вопрос о том, чтобы избавить органы внутренних дел от избыточных, ненужных функций. Таких, например, как право составления протоколов за административные правонарушения в сфере здоровья, санитарно-эпидемиологического благополучия населения и предпринимательской деятельности. Конечно же, правильно, когда каждый орган занимается только ему свойственными функциями. Но, как справедливо замечает Ю. П. Соловей,«... в силу возложенных на нее задач милиция в ряде случаев вправе и обязана действовать в сферах, подведомственных государственным инспекциям» (14), а в настоящее время - федеральным службам. Сотрудники Роспотребнадзора должны пресекать правонарушения в исследуемой сфере, однако, в отличие от органов внутренних дел, они не обладают возможностью применения широкого комплекса мер принуждения (прежде всего - мер непосредственного принуждения). Так, в соответствии со ст. 50 Федерального закона № 52-ФЗ (13) сотрудники Роспотребнадзора могут применять в качестве мер пресечения только следующие меры: досматривать транспортные средства, принадлежащие гражданам и юридическим лицам, и перевозимые ими грузы; давать гражданам и юридическим лицам обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений; приостанавливать деятельность предприятий, организаций в случае нарушения санитарных правил; запрещать ввоз продукции, ее транспортировку и реализацию в случае нарушения санитарных норм. Помимо этого сотрудникам Роспотребнадзора в соответствии с письмом Роспотребнадзора от 7 марта 2006 г. № 0100/2473-06-32 «О разъяснении отдельных положений действующего законодательства»2, запрещается проведение «контрольной покупки». Последняя не предусмотрена ст. 27.1 КоАП РФ в качестве возможной меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении. С введением в действие КоАП РФ каждый факт осуществления «контрольной покупки» должен рассматриваться как противоправный акт со стороны должностных лиц Роспотребнадзора, свидетельствующий о превышении ими соответствующих полномочий.
Такой объем возможностей применения мер пресечения не позволяет, как показывает практика, эффективно выполнять возложенные на Роспотребнадзор полномочия без должного взаимодействия с другими органами исполнительной власти. Органы внутренних дел, в силу своего особого положения, в среде органов исполнительной власти наделены широкими полномочиями по применению мер принуждения (2). Основной объем мер принуждения, как справедливо замечает А. И. Каплунов, «.. .реализуется сотрудниками подразделений милиции общественной безопасности при осуществлении административной деятельности» (6). Обратим внимание на то, что законодательством охрана здоровья и санитарно-эпидемиологического благополучия населения на милицию не возлагается (5). Перечень задач, возлагаемых на милицию в
соответствии со ст. 2 Закона РФ «О милиции», является исчерпывающим и может быть дополнен только внесением в этот Закон изменений. Мы считаем, что милиция, выполняя общую задачу пресечения и предупреждения правонарушений, в том числе должна пресекать и предупреждать правонарушения в сфере здоровья и санитарно-эпидемиологическо-го благополучия населения. Милиция - один из немногих органов исполнительной власти, наделенных правом применения обширного комплекса мер принуждения (4). При выполнении своих функций сотрудники Роспотребнадзора сталкиваются с фактами уклонения предпринимателей и юридических лиц от проверок. В этих случаях органы внутренних дел могли бы оказать действенную помощь сотрудникам Роспотребнадзора, опираясь на свой богатый арсенал мер принуждения.
Полагаем, что Роспотребнадзор должен работать не в противовес органам внутренних дел, а в тесном взаимодействии с ними. В большинстве случаев взаимодействие носит декларативный характер, на что неоднократно указывала Генеральная прокуратура РФ. Считаем, что роль милиции общественной безопасности в вопросах обеспечения здоровья и санитарно-эпидемиологического благополучия населения недооценивается Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Роспотребнадзором, для которых данные вопросы являются приоритетными направлениями деятельности. В связи с этим необходимо использовать законотворческие функции субъектов Российской Федерации в целях разработки программ взаимодействия с органами внутренних дел в вопросах обеспечения охраны здоровья и санитарно-эпи-демиологического благополучия населения.
ЛИТЕРАТУРА
1. Агапов А. Б. Постатейный комментарий к Кодексу РСФСР об административных правонарушениях. - М., 2001.
2. Административная деятельность органов внутренних дел: учебное пособие для вузов / под ред. В. Я. Кикотя. - М., 2003.
3. Безденежных В. М. Правовые формы административной деятельности советской милиции: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1968.
4. Бекетов О. И., Опарин В. Н. Применение полицейской силы по законодательству Российской Федерации: монография. -Омск, 2001.
5. Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1991. - № 16. - Ст. 503; Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1993. - № 10. - Ст. 360; № 32. - Ст. 1231; Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - № 25. - Ст. 2964; 1999. - № 14. - Ст. 1666; № 49. - Ст. 5905; 2000. - № 31. - Ст. 3204; № 46. - Ст. 4537;
2001. - № 1 (ч. 2). - Ст. 15; № 31. - Ст. 3172; № 32. - Ст. 3316;
2002. - № 18. - Ст. 172; № 27. - Ст. 2620; № 30. - Ст. 3029;
2003. - № 2. - Ст. 167; № 27 (ч. 1). - Ст. 2700; № 28. - Ст. 2880; № 50. - Ст. 4847; № 52 (ч. 1). - Ст. 5038; 2004. - № 30. -Ст. 3087; № 35. - Ст. 3607; 2005. - № 13. - Ст. 1078; № 14. -Ст. 1212; № 19. - Ст. 1752; 2006. - № 24. - Ст. 2555; № 31 (ч. 1). - Ст. ст. 3420, 3425, 3452.
6. Каплунов А. И. Административное принуждение, применяемое органами внутренних дел (системно-правовой анализ): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2005.
7. Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях. -Алматы, 2005.
8. Кодекс Украины об административных правонарушениях. - Харьков, 2006.
9. Котюргин С. И. Функции советской милиции. - Омск, 1975. - Ч. 1.
10. Мягков А. В. Досмотр как мера административного предупреждения, применяемая милицией: дис. ... канд. юрид. наук. -Омск, 2004.
11. Новоселов В. П. Административно-правовые проблемы управления здравоохранением в субъектах Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 1999.
12. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 322 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 28. - Ст. 2899; 2006. - № 22. -Ст. 2337.
13. Собрание законодательства Российской Федерации. -1999. - № 14. - Ст. 1650; 2002. - № 1 (ч. 1). - Ст. 2; 2003. -№ 2. - Ст. 167; № 27 (ч. 1). - Ст. 2700; 2004. - № 35. - Ст. 3607; 2005. - № 19. - Ст. 1752; 2006. - № 1. - Ст. 10.
14. Соловей Ю. П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации: монография. - Омск, 1993.
ПРЕСТУПНОСТЬ НА АВТОДОРОГАХ ОМСКОЙ ОБЛАСТИ: СОВРЕМЕННЫЕ РЕАЛИИ
М. С. Богатов
Омская академия М ВД России
Экономические, политические, социальные и культурные реалии современного российского общества предъявляют высокие требования к транспортным коммуникациям. Важное место в них занимает автомобильный транспорт, который в значительной степени удовлетворяет одну из важнейших социальных потребностей -перемещение людейигрузов. По количеству единиц техники в настоящее время автомобиль является наиболее распространенным видом транспорта и обеспечивает значительный объем перевозок грузов и пассажиров. На дорогах большинства стран мира, в том числе и в России, ежегодно увеличивается количество автомототранс-портньгх средств. По данным УГИБДД УВД Омской области, по состоянию на 2006 г. общая численность автопарка составляет более 500 тыс. единиц техники, из которых почти 70,0% -легковые автомобили (1, 3).
Основой для функционирования автомобильного транспорта служат автомобильные дороги, протяженность которых в настоящее время в России 897,8 тыс. км, в том числе 745 тыс. км - с твердым покрытием и чуть более 150 тыс. км - грунтовые (4, 14). Главные дороги страны (федеральные), за которые отвечают Федеральное дорожное агентство Министерства транспорта Российской Федерации (ФДА Минтранса РФ) и его структурные подразделения в регионах страны, составляют всего 5,2% (около 46,8 тыс. км) от общей протяженности автодорог в России. При этом именно по ним проезжает почти половина всех автопассажиров и перевозится столько же автогрузов (1, 3; 4, 14).
Подчеркнем, что речь в данном случае идет только об автомобильных дорогах, расположенных вне населенных пунктов. Границы рассматриваемых автодорог определяются дорожными знаками 5.22 «Начало населенного пункта» и 5.23 «Конец населенного пункта» (3, 34).
Отметим, что бурная автомобилизация и развитие разных секторов экономики страны обусловливает постоянное увеличение сети автодорог, что позволяет без преувеличения назвать их «транспортными артериями» современного общества.
Не отстает в этом отношении и Омская область, которая по протяженности автодорог с твердым покрытием на 1 тыс. км2 территории занимает второе место в Западной Сибири после Алтайского края (2,18). Несмотря на то, что в Омской области есть почти все виды транспорта (речной, железнодорожный, автомобильный, воздушный, трубопроводный), ключевую позицию занимают именно автомобильные перевозки (5, 84-85). Омская область опоясана автомобильными дорогами с запада на восток и с севера на
