CC BY
39
Вопросы экономики
воздействие миграции на социально-экономическое развитие приграничных регионов
Г.И. НЕМИРОВА, кандидат экономических наук, доцент Московский государственный институт экономики, статистики и информатики
Ускоренное развитие приграничных регионов является одной из приоритетных задач России. Новые границы России составляют 53,7 % протяженности ее сухопутных границ. Обособляясь от внешнего мира границами, государство посредством таможенных и визовых барьеров защищает интересы национальных производителей и потребителей, реализуя протекционистскую функцию. Посредством барьерной функции государство защищает национальную безопасность, что особенно актуально в условиях усиления угрозы терроризма, расширения торговли наркотическими средствами и нелегальных миграций. Проблемы приграничных территорий, возникшие на основе единого советского пространства, требуют серьезного государственного осмысления.
В условиях прозрачных границ остро встала проблема безопасности приграничных территорий, поскольку в последние годы значительно выросли трансграничные перемещения, а также нелегальные миграции, торговля наркотическими средствами, контрабанда и другие проявления криминала.
Проблемы приграничных регионов наиболее наглядно просматриваются на примере Оренбургской области, которая имеет самый протяженный участок российско-казахстанской границы, равный 1 876 км. Оренбуржье граничит с областями Республики Казахстан: Актюбинской — на протяжении 657 км, Западно-Казахстанской — 846 км, Костанайской — 373 км.
Оренбуржье с давних времен в развитии внешнеэкономических контактов России на азиатском направлении играло важную роль, даже идея основания Оренбургской губернии в начале XVIII в. обосновывалась геополитическими задачами на юго-восточных рубежах страны.
Анализ деятельности оперативной работы на участке государственной границы показывает, что одним из наиболее распространенных нарушений остается незаконная миграция. Она обусловлена многими причинами, в первую очередь социально-политической и экономической обстановкой на южных границах СНГ, возможностью беспрепятственного въезда и передвижения по Российской Федерации ввиду отсутствия достаточного количества пограничных контрольно-пропускных пунктов как с российской, так и с казахстанской стороны.
Оренбуржье по приему мигрантов стоит на пятом месте в России. Только с 1992 по 2000 г. область приняла более 200 тыс. мигрантов, из них официально зарегистрировано беженцев и вынужденных переселенцев более 74 тыс. человек. Более 50 % мигрантов прибыло из граничащей с Оренбургской областью Республики Казахстан, что подтверждает особенность приграничного региона. Миграционные процессы Оренбургской области отражены наглядно на рис. 1.
Основной приток мигрантов наблюдался в период с 1990 по 1995 г. — начало функционирования самостоятельных государств после распада СССР и внедрения рыночных отношений.
С 1993 г. миграционный прирост становится единственным фактором увеличения численности населения региона. Увеличивается приток населения из стран СНГ и Балтии, наиболее значительным был приток из республик Средней Азии и Казахстана (89,6 % от миграционного прироста со странами СНГ и Балтии).
Миграция населения имела возрастные особенности, в городскую местность в основном мигрировало население от 18 и до 30 лет, в сельские поселения — поколение старше 40 — 45 лет. Общий
20000
15000
10000
-5000
-10000
■ Миграция всего
■ Межрегиональная миграция
А Международная миграция
-х- Естественный
прирост (+), убыль (-) населения
Рис. 1. Показатели естественного и миграционного движения населения Оренбургской области
объем перемещений населения на новое место жительства был достаточно велик. Среди признанных беженцами и вынужденными переселенцами трудоспособная часть составляет 59,9 %, дети в возрасте до 16 лет — 28,7 %.
Влияние миграции на социально-экономическое развитие региона проявляется часто неоднозначно. Рост подвижности населения является, с одной стороны, важным фактором развития общества, способствует повышению культурного и общественного уровня людей, возмещению в некоторой степени естественной убыли населения. По сути, дополнительный приток трудоспособного населения может оцениваться как экономия ресурсов на обучение, поскольку снижаются затраты на их профессиональную подготовку или они отсутствуют. Поэтому многие развитые страны стимулируют приток квалифицированных кадров. Аналогичная практика может быть использована и Россией.
Однако чрезмерная миграция требует создания дополнительных условий развития личности, например решения жилищных проблем, формирования дополнительных услуг в социально-культурной сфере. Миграция населения пенсионного и нетрудоспособного возраста увеличивает нагрузку на бюджет за счет предоставления дополнительных социальных услуг. Поэтому для приграничных территорий решение миграционных вопросов является актуальным. Для Оренбургской области, которая имеет индустриально-аграрную направленность развития экономики, проблема особенно актуальна и требует комплексного решения со стороны органов государственного и муниципального управления, так как увеличение данной категории населения обусловливает бюджетную нагрузку на сельские муниципальные поселения, которые имеют дефицитные бюджеты.
Перемещение населения в новые районы страны часто связано с решением и других проблем, например «приживаемости» новоселов. Важно, чтобы люди не только приехали в районы нового освоения, но и остались там трудиться и жить длительное время. Ведь пока человек накопит опыт работы в новых условиях, проходит не менее полугода. В противном случае, когда человек, проработав недолго на новом месте, уезжает обратно, общество несет существенные экономические и социальные потери.
Динамика изменения естественного движения населения наглядно отражает убыль жителей Оренбуржья, причем в городских поселениях население убывает более быстрыми темпами, чем в сельских населенных пунктах, что объясняется ухудшением экологической ситуации в городах. К тому же в сельских поселениях стоимость жилья (недвижимости) является более низкой. Поэтому и мигрируемое население в область в основном пополняет контингент сельских жителей, хотя уровень доходов сельских жителей намного ниже аналогичных показателей горожан.
При решении миграционных проблем в приграничных регионах возникают вопросы и с приобретением жилья. Государственная помощь в жилищном обустройстве предназначается только статусным мигрантам, т. е. лицам, которым предоставлен статус вынужденных переселенцв. В Оренбургской области их численность составляет пятую часть от общего числа мигрантов. Основной формой помощи вынужденным переселенцам в обустройстве остается предоставление беспроцентных возвратных ссуд на строительство или приобретение жилья, однако не все вынужденные переселенцы, особенно в сельской местности, а также многодетные семьи и семьи пенсионеров смогли воспользоваться этим видом государственной помощи из-за низких доходов.
Другой путь обеспечения жильем — это предоставление жилья, приобретенного за счет целевого финансирования и средств федерального бюджета, для постоянного проживания вынужденных переселенцев. С 1992 по 2000 г. (в период основного притока мигрантов) в Оренбургской области оказано содействие в жилищном обустройстве 7 121 семье вынужденных переселенцев путем предоставления ссуды, 381 семье вынужденных переселенцев
— путем предоставления жилья для постоянного проживания, однако это не решило жилищной проблемы полностью. Для получения жилья зарегистрированным мигрантам в миграционной службе выделено из федеральных источников лишь 10 % от необходимой суммы.
Сегодня необходимость в масштабной иммиграции в страну осознается на федеральном уровне многими управляющими структурами, так как прогнозы демографов однозначно предсказывают резкое сокращение и старение населения и трудовых ресурсов. Вместе с тем едва ли все представляют глубину демографического спада и масштабы необходимой иммиграции, поскольку почти ежегодно население страны убывает примерно на 1 млн. Прогнозы численности населения позволяют сделать вывод, что Россия не может обеспечить пока роста численности населения, опираясь только на внутренние демографические ресурсы. С учетом реалий демографической ситуации в ближайшие годы компенсация естественной убыли населения страны может происходить за счет аккумулирования мигрантов из других государств. Поэтому очень существенным является то, какую миграционную политику будет проводить Россия.
Сокращение человеческого потенциала в России происходит столь значительно и стремительно, что не может быть компенсировано за короткий промежуток времени. На современном этапе развития России демографическая ситуация предопределяет иммиграционную политику, поэтому в качестве стратегического направления на перспективу миграционная политика России должна быть рассмотрена в качестве механизма восполнения естественной убыли населения, пока страна не сформирует условий для стимулирования демографической ситуации.
Невзирая на безрадостное демографическое будущее страны, в отношении иммигрантов федеральный центр проводит ныне ограничительную (защитную) политику, которая становится все жестче, хотя совсем недавно она была значительно либеральнее. В последние 10 постсоветских лет она заключалась в проводимой стратегии сдерживания иммиграции, минимизации государственной поддержки переселенцев в сочетании с попытками административного регулирования миграционных потоков, в том числе с помощью ограничений на прописку. Проблемы миграционной политики пока еще находятся в противоречии со стратегическими задачами социально-экономического развития страны.
Хороший пример нерационального контроля миграционных потоков представляет собой российско-казахстанская граница в пределах Оренбургской области. Практически она прозрачна, но количество официальных мест пропуска весьма невелико, система регистрации и контроля сложна и требует значительного времени, что обрекает законопослушную часть жителей на многокилометровые переезды и значительные траты. Недружественная политика государства ведет к тому, что мигранты избегают процедуры регистрации, игнорируют неудобные им правила, а государство лишается возможности получить истинную картину трансграничной миграции. Требуется принятие законодательных актов, возможно, на уровне приграничных регионов по соглашению с федеральными институтами власти, упрощающих доступ мигрантов к таможенным, медицинским, пенсионным и другим услугам.
Есть все основания полагать, что чем либеральнее будет система, тем в большей степени она станет отражать реальность, т. е. позволит узнать масштабы и качественные характеристики внешней миграции и иммигрантов. Это, в свою очередь, поможет понять ситуацию с занятостью, просчитать нагрузку на инфраструктуру (в том числе социальную).
Эффективный контроль за использованием иностранной рабочей силы в нынешней экономической ситуации в условиях полупрозрачных границ без достаточного технического оснащения и финансирования Федеральной миграционной службы существенно затруднен. На государственном уровне миграционные потоки регулируются плохо, приграничные регионы многие проблемы вынуждены решать самостоятельно.
В 2006 г. Оренбургская область, учитывая воздействие миграционных процессов на экономическое развитие территории, разработала целевую программу «Миграционная программа Оренбургской области на 2006 — 2010 гг.» Цель региональной программы — реализация государственной миграционной политики, регулирование миграционных процессов в регионе, защита прав беженцев и вынужденных переселенцев, преодоление негативных последствий нелегальной миграции.
Для укрепления правопорядка и общественной безопасности, предупреждения и пресечения правонарушений со стороны иностранных граждан и лиц без гражданства, усиления контроля за законностью их пребывания на территории других государств исполнительные органы пригранич-
ных территорий, федеральные органы при охране границы используют и более жесткие меры. Так, органами внутренних дел Оренбургской области совместно с Управлением Федеральной службы безопасности по Оренбургской области, Федеральной миграционной службы были проведены различные операции, например «Вихрь — Антитеррор», «Нелегальный мигрант» и др.
За нарушение правил пребывания на территории России к административной ответственности привлечены 3 843 человека, прибывших из ближнего и дальнего зарубежья. За предоставление жилья иностранцам без регистрации к ответственности привлечены 185 оренбуржцев. По решениям суда, 10 нелегальных мигрантов выдворены за пределы России. Однако для депортации всех иностранных граждан, незаконно пребывающих на территории региона, в Управлении по делам миграции при УВД Оренбургской области нет достаточных средств, так как финансирование осуществляется не в полном объеме.
Приграничным регионам приходится разрешать и претензии принимающего сообщества к мигрантам, которые сводятся к ухудшению криминогенной обстановки в регионе (особенно росту оборота наркотических средств), повышению стоимости жилья, сокращению возможностей трудоустройства.
Следующей немаловажной проблемой при миграции выступает разрешение национальных вопросов. По национальному признаку среди мигрантов русские составляют 70 %, остальное население — представители 50 национальностей. Интеграция мигрантов в российский социум с многообразием национальностей — процесс сложный и требует учета национальных традиций, обычаев и вероисповеданий. Поэтому исполнительные власти приграничных территорий должны проводить политику признания культурных ценностей и традиций разных национальностей.
Основные недостатки проводимой государством политики в области миграционной политики сгруппированы по следующим проблемам:
• правоохранительный (карательный) характер государственной политики в области миграции, когда все внимание направлено на контроль, а не на прием и интеграцию мигрантов в миролюбивое сообщество граждан и рынок труда;
• жесткая централизация финансовых средств и инструментов правового регулирования на уровне федерации, которая не позволяет
приграничным субъектам и местным органам власти полноправно принимать участие в государственных вопросах;
• громоздкость процедур по оформлению пребывания в России (даже кратковременного) и найма на работу иммигрантов, увеличение уровня бюрократизации;
• несогласованность действий в отношении внешней и внутренней миграции.
• отсутствие целенаправленной миграционной политики, учитывающей демографические особенности (адаптации мигрантов, трудовой и социальной обустроенности);
• слабое использование мирового опыта и собственного научного потенциала.
Анализ изучения миграционных потоков в приграничном регионе характеризует, что миграционная политика страны приграничных территорий должна быть либеральной, а оформление иммигрантов и внутренних мигрантов упрощенным. Только при этих условиях можно будет реально управлять процессами миграции в интересах социально-экономического развития страны и приграничных территорий.
Совершенствование управления миграцией следует проводить в двух направлениях, обеспечивая их при этом финансовой базой:
— в рамках решения государственной миграционной и демографической политики посредством обеспечения трудоустройства, расширения рынка жилья, возможности обучения детей и получения медицинской помощи;
— четкого разделения функций между различными уровнями власти, повышения самостоятельности приграничных субъектов и муниципальных органов в принятии решений.
Оренбургская область даже при недостаточном финансовом обеспечении, достаточно квалифицированно используя имеющийся кадровый потенциал, исполняет барьерную функцию охраны государственной границы, сдерживая проникновение в Россию из азиатских государств контрабанды! наркотических средств. Совместными усилиями таможенных, пограничных, правоохранительных органов было выявлено и выведено из незаконного оборота более 3 т наркотиков. Так, на границе между Россией и Казахстаном на Оренбургском участке 14 октября 2005 г. пресечен провоз 362 кг героина, стоимость которого превышает более 1 млн руб. Трудно представить, какие преступления и социальные последствия могли вызвать употребляемые наркотики.
На территории государственной границы осуществляются все виды государственного контроля: пограничный, таможенный, иммиграционный, санитарно-эпидемиологический, фитосанитарный, ветеринарный, транспортный, радиационный. Однако опыт исполнения таможенными органами своих функций и результаты выявленных правонарушений свидетельсвуют, что для такого протяженного участка границы их явно недостаточно.
Учитывая, что Оренбургская область является приграничной территорией, региональными институтами власти проводится целенаправленная, комплексная работа по укреплению приграничного сотрудничества, нормативно-правовому оформлению и укреплению государственной границы.
Охрана государственной границы — это дело государственное, поэтому необходимо подходить к решению проблем российской границы по-государственному, объединяя федеральные и региональные финансовые средства. Назрела необходимость перераспределения финансовых потоков между федеральным центром и приграничными регионами, оставляя в субъектах Федерации часть финансовых средств для целевого использования при обустройстве приграничной инфраструктуры. Проблемы приграничных регионов России, новых границ, возникших на пространстве Содружества Независимых Государств, требуют серьезного государственного осмысления.
Анализ формирования расходов на примере субъектов РФ, граничащих с Республикой Казахстан, показывает, что приграничные субъекты Федерации так же, как и другие регионы, направляют от 2 до 4 % средств консолидированных бюджетов по разделу функциональной классификации расходов бюджета «Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства». Региональные органы власти в условиях дефицита бюджета в результате отвлечения бюджетных средств, обусловленных дополнительной нагрузкой исполнения функций охраны границы, не имеют возможности полноправно решать задачи социального и экономического развития, обеспечивать безопасность граждан и воспроизводство экологической среды.
Формула расчета трансфертов, используемая Министерством финансов РФ при планировании межбюджетных трансфертов, также не учитывает специфики данных территорий, расчеты ведутся с учетом налоговых ресурсов территории, численности потребителей бюджетных услуг, численности населения. Соответственно возникает вопрос,
насколько соблюдается принцип равенства бюджетных прав субъектов Федерации. Наличие же у 48 субъектов Федерации совместных границ, как морских, так и наземных, с другими суверенными государствами требует учета приграничного фактора.
В своем большинстве приграничные регионы относятся к наименее развитой и наименее освоенной части российского экономического пространства. Вместе с тем геополитическое положение приграничных субъектов РФ обусловливает необходимость дополнительного вливания финансовых средств и защиты государственных интересов от неправомерных действий и правонарушений на участке государственной границы страны.
Оренбургская область эффективно выполняет возложенные на нее государственные задачи, сдерживая проникновение во внутренние регионы России наркотиков, контрабанды, нелегальной миграции. Только Оренбургская таможня о6еспе-чивает ежегодно пропуск и таможенное оформление более 2, 5 млн физических лиц.
Негативные факторы, обусловленные приграничным расположением Оренбургской области, — это непрозрачность передвигаемых грузов, населения, загруженность пропускных пунктов и таможенных постов, недостаточная инфраструктура и укомплектованность оборудования. Эти факторы вызваны недостатком их финансового обеспечения. В результате наблюдаем в регионе увеличение преступности. Так, за период с 1990 г. она увеличилась в 1,8 раза. Причем в структуре преступлений резко возросла доля, связанная с незаконным оборотом наркотиков: увеличение в 2003 г. против 1990 г. составило 32 раза (!!!). Темп прироста всех зарегистрированных преступлений и преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков, отражен на рис. 2. Следует обратить внимание еще на немаловажный факт, что с 2002 г. перестали считаться противоправными деяния, предусмотренные ст. 279, 258, 262 ч. 2 Таможенного кодекса РФ в связи с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, составляющие значительную долю правонарушений, выявляемых таможней.
В процессе анализа выявлена взаимосвязь между темпами изменения международной миграции и темпами совершаемых преступлений, связанных с оборотом наркотиков средств (рис. 3). Данный факт еще раз наглядно демонстрирует увеличение нагрузки на развитие региона и присутствие приграничного фактора.
2003 г. к 2002 г.
2002 г. к 2001
г. С
2001 г. к 2000 г.
2000 г. к 1999 г.
1999 г. к 1995 г.
1995 г. к 1990 г.
□ Темп прироста преступлений,
■ Темп прироста преступлений, связанных с оборото наркотиков, %
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Рис. 2. Динамика изменения преступности в Оренбургской области
1995 г. к 1999 г. к 2000 г. к 2001 г. к 2002 г. к 2003 г. к 1990 г. 1995 г. 1999 г. 2000 г. 2001 г. 2002 г.
Рис. 3. Взаимозависимость между темпом прироста международной миграции населения и преступлениями, связанными с оборотом наркотиков
Мониторинг развития Оренбургской области подтвердил, что субъекты РФ, граничащие с суверенными государствами, несут значительную дополнительную нагрузку, препятствуя проникновению в Россию незаконной миграции, наркотиков, контрабанды, некачественных товаров, экологически вредных промышленных отходов из стран ближнего и дальнего зарубежья.
На наш взгляд, приграничные субъекты РФ должны обладать особым статусом, иметь определенные полномочия и их финансовое обеспечение, закрепленные законодательно. В первую очередь это касается приграничных регионов, имеющих выход на новые границы, образованные после распада союзного государства на юго-восточном направлении.
Кроме того, для дальнейшего совершенствования приграничной системы и решения мигра-
ционных проблем необходимы целевые денежные средства. В настоящее время реализуются федеральные программы по «Сокращению различий в социально-экономическом развитии регионов РФ на 2002-2010 гг. и до 2015 года». Но эффективность программного инструмента развития приграничных территорий невелика, поскольку речь идет о небольших суммах, которые к тому же поступают неритмично.
Так, мониторинг участия Оренбургской области в реализации федеральных целевых программ за последние годы показал, что региону были выделены следующие лимиты финансирования по программе «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ на 2002-2010 годы и до 2015 года»: в 2004 г. - 13,7 млн руб. при заявленной сумме 21,3 млн руб., 2005 г. — 85 млн руб. при заявленной сумме 257,7 млн руб.
В программе «Комплексные меры противодействия наркотикам и их незаконному обороту на 2002 - 2004 годы» финансирование в 2004 г. осуществлено на 11 млн руб. Для улучшения таможенного регулирования как элемента государственного управления реализована федеральная целевая программа развития Таможенной службы РФ на 2001 - 2003 гг., на 2004 - 2008 гг. вновь сформирована аналогичная целевая программа.
Большое внимание приграничной инфраструктуре уделяется в федеральной целевой программе «Государственная граница», рассчитанной на период до 2010 г. Целью программы является создание материально-технических и социально-экономических условий, необходимых для защиты и охраны Государственной границы РФ.
Учитывая недостаточность финансовых средств, направляемых из федерального бюджета, субъекты РФ вынуждены в рамках бюджетов формировать региональные целевые программы, охватывающие решение задач по охране Государс-
-Темп прироста преступлений, %
-Темп прироста преступлений, связанных с оборотом наркотиков, % -Темп прироста
международной миграции, %
твенной границы РФ. Так, в рамках областного бюджета Оренбургской области действовали программы, способствующие решению в некоторой степени и приграничных проблем: «Программа по борьбе с преступностью Оренбургской области на 2001 — 2003 годы», «Программа по борьбе с преступностью Оренбургской области на 2004 — 2006 годы», «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту в Оренбургской области на 2002 — 2004 годы» и программы в области санитарно-эпидемиологического благополучия.
Как уже отмечалось, в 2006 г. принята «Миграционная программа Оренбургской области на 2006 — 2010 гг.». Учитывая рост преступности в Оренбуржье, принята программа «Совершенствование деятельности участковых уполномоченных милиции Оренбургской области на 2004 — 2005 годы». Кроме бюджетных источников использовались и средства внебюджетного фонда Оренбургской области, например на формирование фонда «Правопорядок».
Столь пристальное внимание к проблемам обеспечения безопасности граждан и снижению уровня преступности вызвано приграничным фактором. Однако следует заметить, что в результате увеличения финансовых средств, направляемых на решение вопросов правоохранительной деятельности, регион снижает возможную долю средств, обеспечивающих повышение уровня жизни населения.
Таким образом, мониторинг исполнения приграничных функций на примере Оренбургской области позволяет констатировать, что субъект Федерации, имеющий границы с суверенным
государством, отвлекает средства регионального бюджета на решение задач федерального значения. Происходит это посредством следующих форм: выделения дополнительных финансовых средств на функционирование правоохранительной деятельности, решения миграционных вопросов, в некоторой степени обустройства пограничной инфраструктуры, предоставления финансовой помощи в увеличенных размерах приграничным муниципальным образованиям, реализации целевых региональных программ, дополнительного выделения социальной помощи мигрантам.
Но при этом решение многих приграничных проблем не осуществляется комплексно, например в сфере решения миграционных вопросов, поскольку отсутствует комплексная федеральная программа по их разрешению. Разрешение миграционной проблемы возможно лишь при возведении ее в ранг общенациональной проблемы и при соответствующем финансовом обеспечении. Финансовое обеспечение при этом может быть предусмотрено в различных формах:
— финансирование посредством разработки и реализации федеральной целевой программы «О государственной поддержке экономического развития вновь созданных приграничных территорий», учитывающей протяженность государственной границы на данном участке охраны и нагрузку дополнительную на региональный бюджет;
— как доля отчислений для нужд приграничных регионов из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ;
— формирование миграционных программ и программ по борьбе с наркобизнесом и их выполнение как государственного заказа.
