CC BY
27
В итоге выяснилось следующее: почти 40% коммерческих организаций по России заявили, что им приходится часто сталкиваться с «неофициальными платежами». А сам хит-парад случаев коррупционных нарушений выглядел так — с большим отрывом (на это указало от 20 до 30% фирм) лидировало четыре сферы: получение лицензий и разрешений, взаимодействие с пожарной и строительной инспекциями, получение государственных заказов и уплата налогов. В числе других зон риска (от 5% до 20% компаний) были указаны вопросы защиты окружающей среды, подключение к электрическим сетям, а также решение проблем охраны труда и здравоохранения. Понятно, даже нет необходимости даже приводить конкретные данные, чтобы понять, какие средства и схемы могут скрываться за этими цифрами, достаточно привести по одному примеру в каждой из наиболее уязвимых сфер.
Из приведенных статистических данных отчетливо видно, что коррупционные схемы в массовом порядке реализуются государственными служащими на самых разных уровнях. Как долго такая неэффективная «сеньориальная» система может сохраняться в условиях глобальной конкуренции, неизвестно. Если бы Россия действительно оставалась «тихой гаванью» в шторме мирового кризиса, а экономика России продолжала расти, то коррупция как норма только бы упрочнялась.
Но кризис, увы, более чем реален, и тот социально-экономический порядок, что господствовал в период экономического роста, неизбежно должен быть подвергнут пересмотру.
Масштабы такой перестройки будут зависеть от длительности и остроты экономического кризиса, от того, как будет меняться экономическая ситуация в ближайшие годы. Сегодня можно с полной уверенностью утверждать только то, что лишь очередной накал ситуации заставит политическую элиту что-то предпринимать.
При прогнозируемом сокращении нефтяных доходов шансы на то, что реальная и системная борьба с коррупцией в России начнется, вырастут. При высоких ценах на нефть лозунги борьбы с коррупцией будут и дальше выглядеть как очередная предвыборная риторика. Сегодня в условиях глубокого спада промышленного производства и стагнации многих отраслей экономики противодействие коррупции становится в буквальном смысле вопросом национального самосохранения.
Добиться реальных успехов в борьбе с коррупцией, воспринимаемой обществом как норму социальных отношений, нельзя принятием тех или иных поправок к законодательству и даже специальных законов по борьбе с коррупцией. Опыт развитых стран показывает, что необходимым условием успеха является политическая конкуренция, независимость суда, свободные СМИ, правильная мотивация чиновников, активная антикоррупционная политика центра. Чрезвычайно полезными могут стать заимствование отработанных за рубежом правовых механизмов и институтов, делающих работу государственных органов открытой и подконтрольной обществу, препятствующих чиновному произволу, нарушению гражданских прав и свобод.
1 Transparency International: the global coalition against corruption - http://www.transparency.org/
2 The Heritage Foundation Index of Economic Freedom 2011 - http://www.heritage.org/index/Ranking
3 WEF: The Global Competitiveness Report 2011-2012/Geneva, Switzerland, 2011, p. 401.
4 Global Integrity Report RUSSIAN FEDERATION-2010 http://www.globalintegrity.org/report/Russian-Federation/2010
5 Маркс К., Энгельс Ф. Соч.: в 50 т.т. - М., 1984. Т. 1. - С. 270-272.
6 ФОМ - http://bd.fom.ru/report/cat/power/corr/d111808
7 ВЦИОМ - http://wciom.ru/index.php?id=266&uid=111567
8 ВЦИОМ - http://wciom.ru/index.php?id=268&uid=9419
9 ВЦИОМ - http://wciom.ru/index.php?id=459&uid=4243
10 Аналитическая записка Всемирного банка «Administrative and Regulatory Reform in Russia Addressing Potential Sources of Corruption» - http:// siteresources.worldbank.org/INTRUSSIANFEDERATI0N/Resources/anti-corruption_pn_9_26_06_rus.pdf
11 Worldbank «Business environment and enterprise performance survey - BEEPS Russia 2010» - http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/C0UNTRIES/ ECAEXT/0,,contentMDK:22610756 ~pagePK:146736~piPK:146830~theSitePK:258599,00.html
ВОЗДЕЙСТВИЕ ГОСУДАРСТВА НА НЕНАБЛЮДАЕМУЮ ЭКОНОМИКУ
Е.С. Жирова,
соискатель кафедры экономики и финансов Государственной полярной академии (г Санкт-Петербург), [email protected]
В статье раскрывается сущность и содержание механизма воздействия государства на ненаблюдаемую экономику Ключевые слова: государственное воздействие, ненаблюдаемая экономика, теневая экономика УДК 330.5 ББК 65.051
Роль сильного государства в ненаблюдаемой экономике, как правило, минимизирована, поскольку оно в большей степени создает условия для эффективной экономической деятельности участникам рынка, обеспечивая тем самым прозрачность коммерческих операций, и в меньшей степени осуществляет силовое давление на теневой сектор национальной экономики, поскольку в этих условиях становится не выгодно вести незаконный бизнес.
В интересах обеспечения подобных условий государственной власти необходимо учитывать следующие аспекты:
первый аспект: национальная идея, сплачивающая граждан вокруг основных морально-нравственных ценностей рос-
сийской цивилизации (государственность, социальная справедливость, духовность и др.), отвергающая культ денег как «властителя душ»;
второй аспект: авторитет политической власти возможен, если она будет компетентной, эффективной, некоррумпированной, выражать интересы народа;
третий аспект: способность государства сформировать здоровую конкурентную среду в рамках национальной экономики, в которой были бы поставлены барьеры для теневой деятельности.
Практически все государственные ведомства на федеральном и региональном уровнях в той или иной степени вынуждены
соприкасаться с проблемами теневой экономики. Борьба с ее проявлениями возложена как минимум на целый ряд государственных органов (МВД, ФСБ, Федеральная налоговая служба и др.). Однако сложилась парадоксальная ситуация: множество ведомств занимается проблемами теневой экономики, а она продолжает развиваться. Это объясняется тем, что несогласованность действий различных ведомств, дублирование управленческих функций на практике часто ведут к образованию управленческого вакуума, что позволяет теневикам безнаказанно продолжать свою преступную деятельность.
Каждый из государственных органов власти действует в своей области и не охватывает всю сферу теневой экономики. Таким образом, стимулируется растаскивание, «распиливание» достаточно целостного явления на различные части при отсутствии у каждого из перечисленных органов желания и компетенции доводить дело до логического завершения. Координация их деятельности также не приводит к положительным результатам, поскольку нет головного органа, организующего борьбу с теневой экономикой. Зачастую мы можем наблюдать междоусобную борьбу между различными силовыми ведомствами за получение дополнительных силовых функций.
К 2011 г. проведена реформа так называемого силового блока. Главной целью реформы является совершенствование структуры и устранение дублирования функций, а также снижение численности аппарата чиновников.
Создан Государственный комитет РФ по контролю за оборотом наркотических и психотропных веществ, что говорит о признании проблемы наркобизнеса одной из самых острых на сегодняшний день [4]. В его задачи входят осуществление мер по противодействию незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ, координация деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти, создание и ведение единого банка данных, взаимодействие и информационный обмен с компетентными органами иностранных государств, а также представление интересов России в международных организациях в данной сфере.
В 2001 г. в России был образован специальный федеральный орган, уполномоченный принимать меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Сегодня он носит название Федеральная служба по финансовому мониторингу [5]. Ее основными функциями являются [2]:
контроль и надзор за выполнением юридическими и физическими лицами требований законодательства РФ о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; привлечение к ответственности лиц, допустивших нарушение этого законодательства;
сбор, обработка и анализ информации об операциях с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих контролю в соответствии с законодательством РФ; формирование и ведение федеральной базы данных;
координация деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере противодействия отмыванию доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
Стратегической задачей является возвращение доверия граждан к полиции. Надо сосредоточить основные усилия МВД именно на обеспечении общественной безопасности, защите институтов гражданского общества. Нужен прозрачный бюджет МВД, чтобы люди знали, как тратятся их налоги, чтобы могли оценить достаточность или недостаточность финансирования своей безопасности. Общественная безопасность не узковедомственная задача, а общенациональная цель. Принцип неотвратимости наказания должен быть обязательно дополнен профилактикой преступности.
Необходимо усиление государственного контроля в наиболее болевых точках — управлении госимуществом, таможенной сфере и др.
Необходимо также наладить эффективное управление государственным имуществом и увеличить поступления в бюджет от использования этого имущества. Наведение элементарного порядка в этой сфере позволило бы значительно снизить масштабы теневых махинаций.
В руках государства все еще находится значительное число акций многих нерентабельных предприятий.
Для эффективного отстаивания своих интересов государству необходимо иметь специальных представителей в советах директоров. Практика показывает, что уже сейчас из-за несоответствия числа специалистов, обладающих необходимой компетенцией, числу предприятий, подлежащих контролю, возникают серьезные проблемы. Поэтому можно было бы привлекать к процедурам управления госсобственностью уже существующих профессиональных управляющих. При этом под профессиональными управляющими имеются в виду как физические лица, обладающие необходимой квалификацией и положительным опытом в управлении предприятиями, так и компании, которые позиционируют себя на рынке в качестве консультантов по управлению.
В таможенной сфере важной новацией является инициатива Федеральной таможенной службы, согласно которой добросовестным российским компаниям, занимающимся импортом, разрешается проходить облегченную процедуру таможенного контроля («зеленый коридор»). Этой мерой будет стимулироваться добропорядочное поведение компаний [3].
Для борьбы с теневыми операциями необходимо создание комплексной системы контроля за экономикой, построенной по принципу сбора и анализа информации о финансово-хозяйственной деятельности предприятий и физических лиц с последующим обменом ею между заинтересованными государственными органами. Необходимо установление действенного и постоянного декларативного контроля за доходами и расходами граждан, который должен осуществляться государственными органами.
Воздействие государства на теневую экономику во многом обусловлено эффективностью государственного аппарата. За последнее десятилетие общее число работников органов госуправления значительно возросло и сегодня составляет более одного миллиона человек. Наступил такой этап, когда развитие госаппарата за счет увеличения его масштабов и усложнения функций подошло к критическому рубежу, как по финансовым, так и по чисто управленческим причинам. Необходим переход к более простым и рациональным оргструктурам, ведущий к ликвидации многих промежуточных звеньев. Эффективность государственного воздействия на теневую экономику определяется не численностью чиновников, а качеством системы государственного управления, т.е. ее организационной структурой и профессионализмом госслужащих.
Россия перешла от архаичной и переходного периода отраслевой системы исполнительной власти к системе, построенной по функционально-политическому принципу, характерному для современных развитых государств.
Правительство России превратилось в политический кабинет — компактный орган, каждый член которого отвечает за разработку и проведение в жизнь политики федерального центра в рамках предоставленных полномочий. От правоустанавливающих функций министерств отделены функции правоприменения, надзора и оказания государственных услуг, реализуемые федеральными службами и агентствами. Значение новой структуры (министерство — федеральная служба — федеральное агентство) состоит не в механическом разграничении их функций, а в минимизации конфликта интересов между установлением и применением правовых норм и политических инструментов. Тем самым создаются предпосылки для избавления государственного аппарата от несвойственных ему функций, и сужается зона для коррупционных отношений. Функции различных органов исполнительной власти разводятся по объектам воздействия, что соответствует современному опыту передовых государств, в которых подобная система возникла и развивалась эволюционным путем в последние десятилетия.
Административная реформа немыслима без существенного повышения окладов государственных чиновников. На самом деле «дешевый» чиновник дорого обходится обществу. Чиновник должен получать за свой труд достойное вознаграждение, что уменьшит вероятность сомнительных заработков на стороне или прямо на рабочем месте.
Однако повышение зарплаты чиновникам само по себе не решит проблемы взяток. Чтобы добиться настоящего перелома, необходимо повысить социальный статус госслужащего, коренным образом изменить систему трудовых контрактов, сделать процедуру принятия решений госслужащими четкой и прозрачной. Когда все процедуры четко прописаны, исчезает
почва для злоупотреблений. Важно позаботиться и о долгосрочных бонусах за безупречную работу и социальных гарантиях госслужащего. Тогда чиновники станут избегать риска «подмочить» репутацию.
Рост зарплат должен сопровождаться увеличением прозрачности. В развитых странах, как правило, зарплаты и доходы высших должностных лиц не только предаются гласности, но и являются объектами самого пристального внимания. Нарушения ведут к огромным скандалам. Ничто не может воздействовать на карьеру политика более разрушительным образом, чем уличение его в финансовой нечистоплотности.
Сегодня зарплата чиновника не связана с результатами его труда, фактически оплачивается количество часов, проведенных на рабочем месте. Необходимо сосредоточить усилия на разработке новой системы оплаты труда, предполагающей ее большую индивидуализацию в зависимости от трудового вклада и пользы, принесенной государству. Индивидуализация оплаты труда способна подействовать в направлении снижения уровня коррупции. Следует учитывать и международный опыт: в ряде стран (Великобритания, Канада) уже переходят от жестко установленных должностных окладов высших госслужащих к индивидуальным окладам и контрактной системе, привязывающей денежное вознаграждение к уровню выполнения обязанностей.
Для борьбы с коррупцией и взяточничеством необходимы и другие глубокие преобразования и прежде всего следует обратить внимание на то, что именно разрешительные и распределительные функции чиновника порождают процесс коррупции. Эти функции должны быть сведены до минимума. Современный чиновник должен быть, прежде всего, высокопрофессиональным технократом. Необходимо разработать административные регламенты, в которых должна быть четко прописана компетенция каждого чиновника любого уровня и ранга.
В общую административную реформу органично вписывается создание административных судов. Речь идет об обжаловании действий должностных лиц разного ранга, нормативных актов министерств, ведомств, указов президента, постановлений правительства, актов палат парламента, законов субъектов Федерации. Кроме того, в административных судах будут рассматриваться дела о нарушениях избирательного и отчасти налогового законодательства и споры между органами государственной власти, например касающиеся их компетенции.
В современной России подобного рода дел становится все больше, из них основная часть — по жалобам на действия должностных лиц и органов власти. Главное в этом вопросе — подлинная независимость административных судов от органов власти.
Сегодня на смену бюрократической зависимости и иерархической подчиненности приходит принцип автономии и ответственности государственных структур за выполнение основной миссии, возложенной на них государством (табл.).
Качество государственного управления во многом зависит от деятельности высших руководителей. Признание их особой роли в госаппарате способствовало появлению в ряде стран (США, Австралия) отдельного института — службы высших чиновников, позволяющего отбирать наиболее талантливых и компетентных специалистов, ориентированных не на карьеру, а на выполняемую работу. С этой же целью вводятся стандарты профессиональной компетенции высших чиновников в области
Таблица
Ценностные приоритеты государственного управления
Традиционные ценности Новые ценности
Сложность структур Простота структур и процессов
Централизация и зависимость Гибкость и автономия
Оценка по затратам Оценка по результатам
Управление с помощью правил и директив Управление с упором на организационную культуру и ценности
Акцент на финансовые и материальные ресурсы Акцент на человеческие ресурсы
Ориентация на внутренние процессы Учет внешних факторов и ориентация на потребителей
менеджмента, от которых сейчас требуются не только знания, но и новые качества государственных лидеров [1]. Требуются новые подходы к системе отчетности и контроля за госаппаратом. Это развязывает руки работникам, самостоятельно выбирающим пути и средства достижения поставленных целей. Усложнение социальной структуры общества, появление различных гражданских движений и инициатив заставляет искать новые механизмы взаимоотношений государственных органов власти с населением и организациями, выражающими его интересы.
Необходимо прилагать усилия к формированию новой культуры и нового стиля работы государственных органов власти с ориентацией на запросы и нужды населения, повышение ответственности за распределение услуг и ресурсов. Оценка деятельности этих органов зависит от уровня удовлетворения граждан государственными услугами, степени их доверия к государству и реальной возможности участвовать в разработке и принятии решений. Большое значение имеет расширение консультативной и информационно-аналитической работы с общественными организациями и населением. Важнейшим условием эффективной работы госаппарата является гласность, публичность и обязательность обоснования принимаемых решений, право граждан на их разъяснение, наказание за предоставление ложной или искаженной информации.
Одним из главных инструментов внедрения инноваций в административную систему, способным изменять организационную культуру и менталитет чиновников, является образование.
Актуальной является задача формирования и укрепления профессиональной этики внутри корпуса госслужащих. Одним из средств ее решения могла бы стать разработка специального этического кодекса государственного служащего.
Государство совместно с институтами гражданского общества должно взять на себя реализацию воспитательной функции. Эта функция может быть реализована через государственные образовательные стандарты и государственные средства массовой информации. Одной из положительных тенденций в этой сфере является формирование в России общественных палат как важного института гражданского общества. Все это придает большую прозрачность функционированию государственной власти и препятствует распространению коррупции.
Литература
1. Лобанов В. Реформирование государственного аппарата: мировая практика и российские проблемы // Проблемы теории и практики управления. — 1999. — № 1. — С. 12.
2. Официальный сайт Федеральной службы по финансовому мониторингу (www.fedsfm.ru).
3. Официальный сайт Федеральной таможенной службs (http://www.customs.ru)
4. Указ Президента России от 06.06.2003 № 624 «Вопросы Государственного комитета Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ».
5. Указ Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в результате преобразования Комитета Российской Федерации по финансовому мониторингу (КФМ России).
