CC BY
169
Бизнес в законе
1 ’2014
12. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО, АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС, ИНФОРМАЦИОННОЕ ПРАВО
12.1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА КАК ФОРМА «СЕМЕЙНОГО БИЗНЕСА»
Ильяков Александр Дмитриевич, аспирант Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, советник юстиции
Место учебы: Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ
Аннотация: Задача: правовое регулирование системы
государственного управления России имеет пробелы, связанные с подменой правовых инструментов государственного управления неправовыми - личными связями, вызывающими иную, не материальную, личную заинтересованность публичных должностных лиц при принятии ими административных решений в ущерб публичным интересам.
Методология: исследуется проблема эффективности
системы государственного управления, связанная с вытеснением правовых инструментов государственного управления неправовыми, вызывающими иную личную заинтересованность должностных лиц органов власти: клановость, протекционизм, кумовство, корпоративизм, клиентелизм и т.д.
В результате установлено, что подобные действия не урегулированы законодательством, несмотря на их высокую общественную опасность, поэтому описанные деяния предлагается относить к коррупции; на практике ввести институт декларирования публичными должностными лицами связей, способных повлиять на объективное исполнение служебных обязанностей, что будет практически способствовать становлению общественного контроля за соответствием деятельности публичных должностных лиц интересам общества.
Социальным последствием практического использования предлагаемых мер станет значительное повышение эффективности системы государственного управления и вытеснение не правовых средств управления из сферы государственной службы, что будет способствовать улучшению состояния законности.
Данные предложения могут представлять интерес для законодательных органов власти Российской Федерации, органов и лиц, осуществляющих противодействие коррупции и вырабатывающих антикоррупционную политику государства.
Ключевые слова: коррупция, государственное
управление, клановость, протекционизм, кумовство, связи, личная заинтересованность
THE STATE SERVICE AS A FORM OF «FAMILY BUSINESS»
Ilyakov Alexander Dmitrievich, graduate student of the Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation
Study place: Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation
Annotation: Task: legal regulation of the system of state management of Russia has gaps associated with the substitution
of legal instruments of state control illegal - personal relationships, causing other, not material, personal interest of public officials in taking administrative decisions to the detriment of the public interest.
Methodology: we investigate the problem of the effectiveness of the state management system associated with the ousting of the legal instruments of state control illegal, causing other personal interest officials: cronyism, protectionism, nepotism, corporatism, clientelism etc.
In result it was found that such action is not regulated by legislation, despite of their high social danger, so the proposed actions are attributed to corruption; in practice, to enter the Institute of Declaration of public officials, relations, which would affect performance of official duties, that will practically contribute to the establishment of public control over compliance of the activities of public officials to the interests of society.
Social consequence of the practical use of the proposed measures will significantly increase the efficiency of public management and eviction is not legal means of control from the sphere of state service, which will help improve the state of legality.
These suggestions may be of interest to the legislative authorities of the Russian Federation, bodies and persons engaged in anticorruption and produce anti-corruption policy of the state.
Keywords: corruption, public administration, clannishness, protectionism, kumovstvo, communications, personal interest
Масштабы коррупции в России не позволяют утверждать, что полученные результаты антикоррупционной политики являются
существенными для общества1, поскольку коррупция и бюрократизм - по-прежнему в рейтинге главных проблем страны2.
Для россиян эти два явления - синонимы, потому что не позволяют гражданам реализовать свои конституционные права и добиться надлежащего государственного обеспечения возможности своей жизнедеятельности. Причём неважно, по каким причинам: будь это продажность чиновников и
взяточничество, либо несовершенная система оказания государственных услуг, налаженная таким образом, чтобы максимально затруднить получение этих услуг и устанавливающая вариативность механизмов их оказания с возможностью в зависимости от желания чиновника отдавать предпочтение тем или иным лицам, круг которых определяет он сам по своему усмотрению.
1 По данным Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ) на 2013 г. степень распространения коррупции в обществе в целом, по мнению россиян, остается высокой (80%). Всероссийский центр изучения общественного мнения (ВЦИОМ), пресс-выпуск № 2437, 23.10.2013. Инициативный всероссийский опрос ВЦИОМ проведён 5-6 октября 2013 г. Опрошено 1600 человек в 130 населенных пунктах в 42 областях, краях и республиках России. Статистическая погрешность не превышает 3,4% URL: http://wciom.ru/index.php?id=459&uid=114572 (дата обращения 11.11.2013)
2 ВЦИОМ, пресс-выпуск № 2405, 18.09.2013 Инициативный всероссийский опрос ВЦИОМ проведён 31 августа -1 сентября 2013 г. Опрошено 1600 человек в 130 населенных пунктах в 42 областях, краях и республиках России. Статистическая погрешность не превышает 3,4%. URL: http://wciom.ru/index.php?id=459&uid=114493 (дата обращения та же).
168
Ильяков А. Д.
ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА КАК ФОРМА «СЕМЕЙНОГО БИЗНЕСА»
Представляется, что проблема заключается в основном во фрагментарном характере антикоррупционной деятельности. В то же время нет оснований спорить о главных целях противодействия коррупции на сегодняшнем этапе - а это, прежде всего, коррупционная преступность и её профилактика. Приоритеты выбраны с учётом большой общественной опасности проявлений, их резко негативных последствий. Однако отнюдь не меньшую общественную опасность несут в себе такие действия, как, например, кадровый протекционизм -подбор должностных лиц не по деловым качествам, а по знакомству, по протекции, предоставление «своим», «близким» людям ненадлежащего преимущества3 4, или кумовство - служебное покровительство своим друзьям, родственникам в ущерб делу.
Эти проявления составляют часть устойчивой модели общественных взаимоотношений.
Следует подчеркнуть, что обеспечение жизнедеятельности общества является задачей государства и, по сути, услугой, возмездно оказываемой населению. При коррупции и бюрократизме услуга оказывается ненадлежащим образом, однако выбора общество лишено ввиду государственной монополии. В итоге негативная оценка системы государственного управления населением проецируется на руководство
4
государства .
Общее значение понятия «коррупция», раскрытое в «Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию»5 *, заключенной в Страсбурге 04.11.1999, не ограничивается корыстной мотивацией, как в нормативно-правовых актах Российской Федерации, что существенно сужает российский подход к правовому пониманию сущности этого явления и соответственно противодействию ему. Невзирая на то, что названная конвенция Россией не ратифицирована, изложенное в ней значение исследуемого понятия подразумевает полное его толкование, соответствующее сущности явления.
В результате законодательно не урегулированы отношения публичных должностных лиц, связанные с занимаемым ими должностным положением, полномочиями и соответствующим влиянием, мотивацией которых является иная, не материальная, личная заинтересованность, а инструментом выступают личные связи. Поскольку следствием таких действий является предоставление не предусмотренных законом, необоснованных преимуществ тем или иным лицам или организациям, это противоречат принципам объективности и справедливости, а также здоровой конкуренции в рамках правового поля. В связи с тем, что рассматриваемые действия осуществляются в обход
3 Статья 2 Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию: «Коррупция» означает просьбу, предложение, дачу или принятие, прямо или косвенно любого другого ненадлежащего преимущества (выделено автором) или обещания такового...
4 Согласно социологическим исследованиям «Левада-центра» 39% опрошенных считают, что В.В. Путин несёт ответственность за масштабы коррупции и финансовых злоупотреблений в высших эшелонах власти. URL:http://www.levada.m/03-04-2013/rossiyane-o-borbe-s-korruptsieinezavisimosti-deputatov-i-novykh-zakonoproektakh-o-nedviz, дата обращения 24.04.2013.
5 Документ опубликован не был. Доступ в информационной
системе «Консультант плюс».
установленного порядка, вне правового пространства, их опасность заключается в отсутствии государственного регулирования таких действий, что влечёт неуправляемость довольно значительных процессов принятия управленческих решений внутри системы государственного управления и в конечном итоге приводит к своеобразной бесполезности, деградации, дисфункции, неэффективности правовых механизмов государственного управления, что в свою очередь влечёт неподконтрольность государству и обществу инструментов управления, подмену правовых инструментов государственного управления не правовыми, в основе которых лежат личные связи и иная личная заинтересованность публичных должностных лиц, изначально уполномоченных государством служить обществу и его интересам.
Происходит своеобразное вытеснение, подмена правовых инструментов государственного управления не правовыми - влиянием на принятие решений личных связей, иной (не материальной) личной заинтересованности публичных должностных лиц, назначением деятельности которых является исполнение функций государства в интересах общества, действия и решения которых должны носить исключительно государственно -ориентированный характер, а полномочия -использоваться исключительно в целях и интересах государственной службы. Если в случае традиционной (то есть признаваемой сегодня российским законом) коррупции на место вытесняемых правовых инструментов государственного управления приходят деньги, то в рассматриваемом нами варианте это место влияния занимают личные связи, нематериальные обязательства. Очевидно, что для последствий не имеет значение форма вещей, важна их сущность. То есть замещение инструментов государственного управления любыми другими, кроме правовых, ведёт к тому, что власть становится, например, финансово - ориентированной, то есть зависимой от денег, точнее от влияния концентрированного капитала, интересы
«держателей» которого далеко не всегда совпадают с интересами общества (то есть подавляющего, абсолютного большинства).
В случае замещения правовых инструментов государственного управления «личными связями» власть начинает ориентироваться на интересы групп влияния, объединённых на почве, например, общей профессиональной принадлежности,
территориального или этнического происхождения, родства, и т.д., и только после - на интересы общества. Концептуальным моментом здесь является то, что во всех случаях замещения инструментов государственного управления неправовыми нарушаются интересы большинства, то есть общества, публичные интересы. Соблюдение баланса интересов частных и публичных интересов - минимум, необходимый для публичных должностных лиц, в идеале же это должна быть полная самоотдача, то есть доминирование публичных интересов над личными. Эта идеализация практически нежизнеспособна в условиях современности -всеобщего стремления к бесконечному наращиванию капитала вследствие культа потребления, охватившего цивилизацию в глобальном масштабе. При известной мировой финансовой нестабильности естественным и закономерным стремлением человека
169
Бизнес в законе
1 ’2014
стало обеспечение личного благополучия в первую очередь. На фоне такого рода всеобщих настроений требовать от публичных должностных лиц бескорыстной самоотдачи будет неадекватно. Однако учитывая, что данные глобальные тенденции -явление приходящее, всё же следует стремиться к созданию общественно - ориентированной системы управления государством.
Государственная служба по своей сути подразумевает официальное наделение публичного должностного лица полномочиями распоряжаться не своим личным (имуществом6 или не материальными благами), а публичным. Поэтому естественно, что самой коррумпированной областью общественных отношений является сфера публичной собственности, а опасность коррупции в том, что публичная собственность является экономической основой государства.
Попытки публичного должностного лица, обеспечить себе и своему окружению, основанному на личных связях - родственных, семейных, дружеских, приятельских, добрососедских и тому подобных -социальное или опосредованное материальное обеспечение сверх установленного законом, обеспечить получение благ, необоснованных преимуществ, к тому же с использованием своего служебного (должностного) положения и соответствующего авторитета, возможностей влияния на других, не находящихся в прямой служебной зависимости, лиц, по своей сути и есть коррупция, учитывая общественную опасность последствий таких действий.
Основу существующих сегодня в кадровой политике государственной службы обычаев составляет клановый принцип, который проявляется, начиная от семейственности, землячества, кумовства, и вплоть до торговли должностями.
Описанный механизм нацелен, прежде всего, на удобство исполнения требований источников влияния и в последнюю очередь на выполнение задач, стоящих перед организацией.
В качестве примера можно привести ситуацию из следственной практики: руководитель, в соответствии со своими полномочиями, принимает на службу в государственное или муниципальное учреждение хорошего знакомого или дальнего родственника (бывает, что по просьбе вышестоящего руководства). «Работник» на работу не является и на протяжении значительного времени числится, получая зарплату. Доказательствами являются показания других работников организации, а также зарплатные ведомости и табели учёта рабочего времени. Общественная опасность - в причинении материального ущерба государству. Такие действия руководителя учреждения, являющегося должностным лицом, из иной личной заинтересованности, противоречат интересам службы и образуют состав преступления, предусмотренного ст. 285 УК РФ.
Если же, допустим, в этой ситуации действия имеют не такой явный и выраженный характер, то есть:
- принятый на службу работник появляется на рабочем месте;
- непосредственное руководство работника (например - руководитель подразделения) по причине
6 По смыслу гражданского законодательства Российской Федерации понятие имущество включает в себя денежные средства.
того, что работник находится под покровительством руководителя учреждения, на нарушение работником, например, трудовой дисциплины (ежедневные опоздания на полчаса, обеденный перерыв два часа и уход домой «пораньше» на час - полтора до окончания рабочего дня, «чтобы в пробках не стоять»), а также на формальное выполнение работником своих должностных обязанностей на минимально допустимом уровне (без ежедневно нарушенных сроков и крупных скандальных ситуаций), не реагирует во избежание возникновения разногласий с руководителем учреждения. При этом руководитель подразделения такому работнику, учитывая его «служебные качества» и покровительство «сверху», не поручает серьёзных, «рискованных» заданий (потому что понимает, что поручение качественно выполнено не будет, а каких-либо реальных рычагов воздействия у него нет - ведь не жаловаться же руководителю организации на его «протеже».
Руководитель учреждения, учитывая послушность и удобство нижестоящего руководителя, «закрывает глаза» на нарушения трудовой или исполнительской дисциплины, допускаемые уже самим руководителем подразделения, и так далее...
В этом случае в действиях руководителя организации отсутствует состав преступления, предусмотренного ст. 285 УК РФ. Как, впрочем, и нет нарушения действующих нормативных правовых актов.
Возникает круговая порука, которая в некоторых организациях принимает ошеломляющие масштабы. Попасть в такую организацию без личных связей, «со стороны», можно в исключительном случае, причём только на положение исполнителя и «всегда крайнего», то есть в любой момент готового молча взять ответственность за чужие нарушения на себя и даже не рассчитывая на карьерный рост, адекватный фактическим результатам работы. В то же время «протеже», находящегося в описанном льготном положении, ожидает в кратчайший срок повышение по службе и прочие блага, необоснованные преимущества.
Конечно, вскрытие подобной проблемы является крамолой. Однако это не означает, что проблемы нет или что она незначительна и устраивает общество как заказчика услуг аппарата государственного и муниципального управления. По мнению автора именно такие отношения и являются коррупцией7, с которой следует бороться не менее жёсткими методами, чем со взяточничеством и другими проявлениями «традиционной», «корыстномотивированной» коррупции. Общественная
опасность таких отношений не менее велика, чем от признаваемой законом коррупции и выражается в том же, что и в случаях, когда власть денег вытесняет власть закона и система государственного управления превращается в «семейный бизнес», корпорацию с клановыми интересами, объединение по признаку имевших отношение к определённой профессии и т.д. Кланы8 могут формироваться на основе
7 См. подробнее: Ильяков А.Д. Административное и муниципальное право. - 2013. - № 4. - С.342-346.
8 Клан, перен.- Замкнутая группа людей, считающих себя избранными в каком-н. отношении.Не семья, а целый к.Клановый -1) относящийся к клану (в 1-м и 2-м знач.), кланам;2) замкнутый, узкогрупповой. Крысин Л.П. / Толковый словарь иноязычных слов. -М.: Эксмо, 2008. - 944 с.
170
Ильяков А. Д.
ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА КАК ФОРМА «СЕМЕЙНОГО БИЗНЕСА»
семейственности, землячества9, и прочих критериев, лежащих в основе общественных объединений по принципу клубов. Вариантов может быть масса, нам важна суть. Основой таких объединений становится взаимопомощь, характерным признаком -
замкнутость.
В политологии есть термин - клановый принцип формирования политических элит, власти. Если в сфере политики клановый принцип приемлем, поскольку действиям «клана» в конечном итоге оценку даёт избиратель, имеющий конституционную свободу волеизъявления, то на государственной службе это недопустимо, так как гражданин не может отказаться от услуг государства даже ввиду их явно ненадлежащего качества. В государственном масштабе признать такие услуги некачественными может общество, выражая недоверие власти в ходе выборов (мы рассматриваем только конституционные формы), но это возможно только тогда, когда баланс частных и публичных интересов будет существенно нарушен во всей системе государственной службы, и государственная власть перестанет отвечать запросам и требованиям общества, причём не однократно, а на протяжении определённого времени, достаточного на осмысление ситуации и формирование её устойчивого общественного неприятия. Отдельные же проявления клиентелизма10 и подобной коррупции не в силах создать достаточную движущую силу, импульс, способный стать поводом для изменения ситуации в государственном
масштабе11.
Именно поэтому клановость, клиентелизм, протекционизм, кумовство, лоббизм, фаворитизм, непотизм и подобные явления допустимы там, где общество имеет возможность выбирать: в коммерции (если в «семейном бизнесе» личные интересы берут верх над интересами дела, то это отразится на качестве конечного продукта, который попросту не будет востребован на рынке в условиях здоровой конкуренции и рыночной экономики), в области
9 1. Принадлежность по рождению, жительству к одной местности (области, селению и т. п.). Территориальное з. Вологодское з. 2. Объединение уроженцев одной местности или страны, живущих за её пределами, для взаимной помощи (выделено автором). / Большой толковый словарь русского языка. - 1-е изд-е: СПб.: Норинт.
10 Клиентелизм (clientelism), термин, характеризующий социальную или полит, систему, основанную на отношениях патрон-клиент. К. имеет долгую традицию и встречается во мн. совр. об-вах, особенно в Африке, Азии и Юж. Америке. Отношения патрон-клиент, часто основывающиеся на родстве, являются взаимообязывающими: клиент в обмен на помощь патрона обеспечивает ему полит, поддержку и, возможно, эконом, контроль. Патрон может обеспечить контракты на выполнение обществ, работ, способствовать поступлению на гос. службу, удачной карьере, доступу к образованию и лечению и даже защитить от судебного преследования. В об-вах, где распространены отношения патрон- клиент, орг-ция коллект. действий через профсоюзы или полит, партии может быть затруднена. Хотя в нек-рых об-вах эта система глубоко укоренилась (напр., мафия в Италии), ее критики указывают на коррупцию, сопутствующую К., а также на стремление ее лидеров к усилению своих позиций благодаря приближению к себе членов своего клана или этнич. группы, к-рые требуют свою долю власти и доходов, оттесняя всех остальных. / Оксфордская иллюстрированная энцкилопедия. Под ред. Р. Хоггарта, - М.: ИНФРА-М, Весь Мир, 2002. - 416 с.
11 Сайт ВЦИОМ: опрос март 2011, вопрос: «Представьте, что Вас
коснулось подобное и скажите, побудит это Вас к участию в акциях
протеста или нет: Неэффективная работа власти, взяточничество,
коррупция.», URL:
http://wdom.m/zh/pmt_q.php?sJd=780&qJd=55573&date=25.03.2011. Дата обращения 02.12.2013.
культуры (творческий результат), в каких угодно других областях, но только не там, где речь идёт о распределении общественных ресурсов (бюджетные средства и публичное имущество) или об оказании госуслуг, финансируемом из бюджета, то есть на государственной службе.
Такие действия вообще выходят за рамки правового поля, то есть не урегулированы нормативноправовыми актами и, следовательно, допустимы.
При этом необходимо учесть, что проявлять личную заинтересованность, не приводящую к конфликту интересов, законом допускается12.
Ситуация, при которой родственные связи, способные повлиять на объективность исполнения государственным гражданским служащим своих обязанностей и принятие им решений, нашла отражение в российском законодательстве.
Исходя из логики закона личная заинтересованность госслужащего, основанная на родственных связях, способна повлиять на принимаемые им в соответствии со своими должностными обязанностями решения и может негативно отражаться на реализации им своих властных полномочий и причинять ущерб интересам службы. Однако, уже вопреки логике, круг лиц, способных сформировать у госслужащего личную заинтересованность, в законе ограничен перечнем близких родственников. При этом близкое родство или свойство гражданских служащих является ограничением только в случае непосредственной подчиненности или подконтрольности одного из гражданских служащих другому.
Ясно, что сын/дочь/племянник/брат друга и т.д. министра будет иметь большой успех в служебной деятельности и в кратчайший срок достигнет высоких результатов и соответствующего продвижения по карьерной лестнице (в том числе за пределами министерства и даже в бизнесе). Также ясно, что будет это происходить не в силу выдающихся профессиональных качеств, а благодаря влиянию министра. Равно как и большой успех обеспечен талантливым предпринимателям, для которых большой удачей стало, например, родство с главой субъекта того же региона, где делается бизнес.
Конечно, сводный перечень наименований государственных должностей13 * * ограничен, но это условные примеры.
Кроме того, отсутствие законодательно установленного значения термина «подчиненность и подконтрольность» порождает свободу толкования и ставит понимание этого явления в зависимость от фантазии руководителей органов власти, определяющих кадровую политику в возглавляемой ими организации, особенно применительно к термину «непосредственная подконтрольность».
Вариант детального регламентирования всех возможных ситуаций и соответствующих им действий для разрешения проблемы предоставления родственникам необоснованных преимуществ нежизнеспособен ввиду бесконечного многообразия жизненных ситуаций, предусмотреть каждую из
12 См. подробнее: Ильяков А. Д. Сравнительно - правовое исследование понятия «коррупция» // «Бизнес в законе». - 2013. -№3. - С.89-93.
13 Указ Президента РФ от 11.01.1995 № 32 (ред. от 12.07.2012) «О государственных должностях Российской Федерации» Первоначальный текст документа опубликован в издании // Российская газета. 17.01.1995. - № 11-12.
171
Бизнес в законе
1 ’2014
которых в должностных регламентах и инструкциях невозможно.
Особенно, если говорить о сельской местности, где зачастую больше половины жителей населённого пункта имеют если не родственные связи, то уж как минимум общих знакомых, друзей, или иные социальные связи, способные повлиять на объективное отношение к исполнению своих должностных обязанностей. Например, при личной неприязни госслужащего к лицу, в установленном порядке обратившемуся к нему.
Ещё интереснее будет углубиться в многовековые обычаи и традиции этнокультур, где клановость, семейственность и авторитет являются незыблемыми основами социальных отношений14. Закон многонационального государства изначально не может учесть все интересы и особенности всех культур, вероисповеданий, традиций всех этнических групп, являющихся гражданами такого государства, в этом случае закон должен основываться на балансе интересов, в противном случае он соблюдаться не будет.
Очевидно, что в этой связи следует лишь концептуально установить законодательный запрет на действия госслужащих при возникновении иной личной заинтересованности и предусмотреть механизм общественного контроля за исполнением этой нормы.
Вместе с тем, нельзя исключать ситуации искусственного создания госслужащими описываемых обстоятельств с целью уклонения от исполнения обязанностей. Если вести речь о родственных связях, пусть дальних, то это связи проверяемые, их наличие или отсутствие все-таки можно проверить и подтвердить, либо опровергнуть. Однако если затрагивать связи социальные, не основанные на родстве, возникают трудности.
Принципиальный момент заключается в том, что каждый человек в состоянии определить, в каких именно случаях его служебные связи строятся на личных взаимоотношениях, а когда без личного интереса, то есть объективно, в соответствии с конституционным принципом равноправия . Помимо самого госслужащего и гражданина это также в состоянии определить система общественного контроля, поскольку человек - существо социальное и так или иначе и госслужащий, и гражданин живут в обществе в окружении людей, являющихся очевидцами наличия взаимоотношений, способных в конкретных ситуациях создать необоснованные преимущества.
Отсутствие родственных отношений между назначаемыми на должность и их руководителями необходимо как в интересах государства, так и в интересах общества и самого государственного служащего. Интересы государства требуют, чтобы должностное лицо в своей служебной деятельности руководствовалось исключительно целями
14 Сайт ВЦИОМ: опрос 07.08.2005. Вопрос: « Давайте вспомним, как мы жили 12-15 лет назад, еще в советское время. Какие из следующих явлений и поступков людей, по вашему опыту, были тогда распространены?» ответы: «Блат, кумовство» - 40% опрошенных, второй по значению показатель после варианта «пьянство, алкоголизм» (46%). URL:
http://wdom.m/zh/pmt_q.php?sJd=134&qJd=11405&date=07.08.2005. дата обращения та же.
15 Ч. 1 ст. 19 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Собр. Законодательства Рос. Федерации. - 2009. - № 4. ст. 445.
государственными; интересы общества требуют, чтобы оно было защищено от своекорыстных и пристрастных действий публичной власти.1
Законодательно ограничение возможности родственной подчинённости касается лишь государственной гражданской службы Российской Федерации (за исключением отдельных органов16 17), в то время, как должно стать общим условием государственной службы, установить которое следует в Федеральном законе от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».
Отсюда следует вывод о том, что в случае установления законодательного запрета
использование публичным должностным лицом своего служебного положения в личных целях, из иной личной заинтересованности, под него подпадут также и родственные связи, причём не только в форме непосредственной подчинённости.
Целесообразно законодательно установить обязанность государственных служащих и служащих органов местного самоуправления, лиц, выполняющим управленческие функции в государственной коммерческой или иной организации, уведомлять о возникновении не только личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов, но и об иной личной заинтересованности государственного или муниципального служащего, которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и принятие объективных решений.
В перспективе возможно введение института декларирования публичными должностными лицами связей, приводящих к личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей. Это будет способствовать развитию общественного контроля за государственной и муниципальной службой.
Предлагаемые антикоррупционные требования должны распространяться на государственных служащих, работников организаций, созданных Российской Федерацией на основании федеральных законов для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, работников государственных корпораций
(государственных компаний), унитарных предприятий, бюджетных учреждений и других организаций, финансируемых из бюджетных средств.
Лишь такой подход способен максимально оптимизировать деятельность государственного аппарата и обеспечить чёткое его функционирование в интересах общества.
Список литературы:
1. Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, заключена в Страсбурге 04.11.1999. Документ опубликован не был. Доступ в информационной системе «Консультант плюс».
2. Конституция Российской Федерации (принята
всенародным голосованием 12.12.1993) // Собр.
Законодательства Рос. Федерации. - 2009. - № 4, ст. 445.
16 Добровольский А.М. Военно-административное право. Лекции. СПб., 1914.
17 Запрет на «подчинённость родственников» содержится в п. 5 ч. 4 ст. 16 Федерального закона от 28.12.2010 № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации». См. // Собр. Законодательства Рос. Федерации. - 2011. - № 1. ст. 15.
172
Ильяков А. Д.
ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА КАК ФОРМА «СЕМЕЙНОГО БИЗНЕСА»
3. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ (ред. от
29.12.2012) «О противодействии коррупции», // Собр. Законодательства Рос. Федерации. - 2008. - № 52 (ч. 1), ст. 6228.
4. Федеральный закон от 28.12.2010 № 403-ФЗ (ред. от
02.07.2013) «О Следственном комитете Российской Федерации» // Собр. Законодательства Рос. Федерации. -2011. - № 1, ст. 15.
5. Указ Президента РФ от 11.01.1995 № 32 (ред. от 12.07.2012) «О государственных должностях Российской Федерации» Первоначальный текст документа опубликован в издании // Российская газета. 17.01.1995. - № 11-12.
6. Добровольский А.М. Военно-административное право.
Лекции. СПб., 1914. доступ URL: http/
http://www.voenprav.ru/doc-3809-1 .htm.
7. Ильяков А.Д. - Административно-правовое исследование понятия «коррупция» // Административное и муниципальное право. 2013. №4 стр. 342 - 346.
8. Ильяков А. Д. Сравнительно - правовое исследование понятия «коррупция» // «Бизнес в законе». - 2013. - №3. -С.89-93.
9. Крысин Л.П. Толковый словарь иноязычных слов. — М.: Эксмо, 2008. — 944 с.
10. Кузнецов С.А. Большой толковый словарь русского языка. - 1-е изд-е: СПб.: Норинт. - 2000. —1536 с.
11. Оксфордская иллюстрированная энцкилопедия. Под ред. Р. Хоггарта, - М.: ИНФрА-М, Весь Мир, 2002. — 416 с.
12. Сайт ВЦИОМ URL:
http://wciom.ru/index.php?id=459&uid=114572 (дата
обращения 11.11.2013); URL:
http://wciom.ru/index.php?id=459&uid=114493 (дата
обращения та же); URL:
http://wciom.ru/zh/print_q.php?s_id=780&q_id=55573&date=25. 03.2011. Дата обращения 02.12.2013; URL: http://wciom.ru/zh/print_q.php?s_id=134&q_id=11405&date=07. 08.2005. дата обращения та же.
13. Сайт «Левада-центр» URL: http://www.levada.ru/03-04-2013/rossiyane-o-borbe-s-korruptsiei-nezavisimosti-deputatov-i-novykh-zakonoproektakh-o-nedviz, дата обращения та же.
Reference list:
1. Ilyakov A.D. - Administrative and legal research of the concept "corruption"//Administrative and municipal law. 2013 . No. 4 of p. 342 - 346.
2. Ilyakov A. D. comparative legal research of the concept "corruption"//"Business in the Law". - 2013 . - No. 3. - Page 8993.
3. Krysin L.P. Explanatory dictionary of foreign language words. — M.: Eksmo, 2008. — 944 pages.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью Ильякова А.Д. «Государственная служба как форма «семейного бизнеса»
Статья Ильякова А.Д. представляет собой критический анализ современного российского законодательства о государственной гражданской службе, акцентирующая внимание на их недостатках, следствием которых являются коррупционные действия должностных лиц государственных органов основанные на предоставлении определенных необоснованных преимуществ родственникам, знакомым, иным лицам, в которых чиновник заинтересован.
На основе этого анализа автором разработаны предложения по повышению эффективности механизма нормативно-правового регулирования деятельности государственных гражданских служащих, наиболее заслуживающими внимания из которых являются предложения по проверке родственных связей лиц, находящихся в соподчиненности по службе, установлению системы общественного контроля за их деятельностью, предложение о распространении антикоррупционных требований не только на государственных служащих, но и работников организаций, созданных Российской Федерацией на основании федеральных законов для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, работников государственных корпораций (государственных компаний), унитарных предприятий, бюджетных учреждений и других организаций, финансируемых из бюджетных средств.
Статья Ильякова А.Д. «Государственная служба как форма «семейного бизнеса» может быть полезна для использования учеными, исследующими проблемы противодействия коррупции, а также для студентов, изучающих вопросы государственного управления и рекомендуется для публикации в научном журнале.
Рецензент: заведующий кафедрой конституционного и международного права Международной академии бизнеса и управления д.ю.н., профессор
А.С. Прудников
173
