CC BY
29
Задерако В.Г. Небратенко Г.Г.
Воссоздание донской полиции: интеграция профессиональных традиций
В настоящее время продолжается масштабная реформа органов внутренних дел Российской Федерации, предусматривающая, кроме модернизации содержания правоохранительной деятельности, изменение организационно-правовой формы ее осуществления, т.е. переход от «милиции» к «полиции». Трансформация наименования имеет не только этимологическое значение, но и предопределяет необходимость внесения существенных корректив в процесс подготовки кадров для органов внутренних дел, т.к. отчасти он строится на базе еще советских идеологических ценностей. Так, например, Днем российской милиции (Днем сотрудников МВД России) является 10 ноября (28 октября по старому стилю), когда в 1917 г. Народный комиссариат внутренних дел по уполномочию советского правительства издал Постановление «О рабочей милиции» [6, с. 46]. Очевидно, что такое, в целом, важное событие не может являться отправной точкой для главного профессионального праздника возрождаемой российской полиции, тем более что Министерство внутренних дел, как известно, было образовано 8 сентября 1802 г. (по старому стилю), т.е. более чем за сто лет до событий Октябрьской революции. Сама же российская полиция появилась и того раньше - в начале XVIII в., сначала в Санкт-Петербурге, затем в Москве, а потом и в других городах страны, в том числе в Черкасске - ныне станица Старочеркасская.
Изучение проблем возникновения донской полиции началось в РЮИ МВД России в 1999 г. в рамках подготовки к 200-летию МВД России по заявке ГУВД по Ростовской области. В соответствии с этим было подготовлено исследование, посвященное донской полиции [2], а его основные результаты опубликованы в одном из ведущих юридических журналов страны [3, с. 8587]. В музее донской милиции ГУВД по Ростовской области был создан отдельный зал, посвященный дореволюционному периоду развития органов правопорядка нашей области.
Сегодня донская милиция признает днем своего образования 11 февраля 1920 г., когда Военно-революционный комитет Ростова и Нахичевани-на-Дону своим приказом учредил народную милицию Донской области. Но, естественно, эта дата не является отправной точкой в организации правоохранительной деятельности, которая выполнялась задолго до установления на Дону советской власти и была во многом связана с особенностями казачьего края.
Долгое время на Дону основным источником права являлось казачье обычное право, а российские законы не применялись, если в них прямо не упоминалось, что они имеют силу в войске Донском. Поэтому в XVШ-XIX вв. правительство страны методично осуществляло разработку основ казачьего законодательства, чтобы вывести регулирование общественных отношений из сферы обычного права. В предшествующий этому период полицейские функции осуществлялись одними лишь органами казачьего управления и самоуправления - в основном атаманами и есаулами различных «рангов», а государственная власть не вмешивалась в дела внутреннего управления регионом. В единственном городе войска Донского - Черкасске за поддержание «тишины и спокойствия» отвечали два войсковых есаула, в ведении которых находилась ежегодно сменяемая команда казаков. Схожие обязанности в казачьих городках оправлялись станичными есаулами.
Вначале 1740-х гг. атаман Данила Ефремов разделил территорию войска Донского на шесть округов, в каждый из которых назначил «казачьего старшину». Основной функцией этих старшин был поиск крепостных крестьян, сбежавших на Дон из Центральной России, поэтому они получили наименование «сыскных», а сформированные при них органы, включавшие несколько чиновников, писарей и караульных казаков, примерно с 1770 г. стали именоваться «сыскными начальствами». Сыскные начальства гармонично вписывались в систему управления войска Донского, т.к. они являлись административно-территориальным продолжением донского правительства - Войсковой канцелярии, которую возглавлял глава края - войсковой атаман. Со временем «начальства» сосредоточили в своей юрисдикции весь спектр обязанностей по управлению подведомственными станицами, но сохранили за собой прежнее наименование -«сыскные начальства».
Между тем сформировавшаяся система органов казачьей власти не имела официального статуса и основывалась на применении обычного права. Однако основная масса донского казачества еще в начале ХУШ в. была отстранена от влияния на дела управления краем и уже не имела социального контроля над юридической практикой, воспроизводящей правовые традиции и обычаи, что создало предпосылки для злоупотреблений со стороны войсковой старшины. О фактах системных злоупотреблений в Земле войска Донского стало известно царю Павлу, взошедшему на российский престол в 1796 г., и он предпринял меры по их искоренению.
Введение на Дону «новых порядков» было доверено войсковому атаману Василию Орлову, который разработал инструкции сыскным начальникам и станичным правлениям, осуществил иные меры по урегулированию общественных отношений. Однако венцом успеха в проводимых преобразованиях являлись их официальное узаконение и организация достойного контроля над исполнительской дисциплиной. Поэтому сенатским указом от 11 июня 1800 г. при войсковой канцелярии была учреждена должность войскового прокурора на правах губернского, в должность которого заступил коллежский советник Миклашевич [1]. Кроме того, 5 августа 1800 г. в административный центр казачества - Черкасск прибыли генералы Репин и Кожин, в обязанности которых входили объективная оценка состояния дел в Земле войска Донского и выработка предложений по совершенствованию сложившейся системы управления.
Результатами деятельности войскового прокурора и царских чиновников стало принятие двух указов: сенатского от 2 (6) сентября 1800 г. и царского от 8 октября 1800 г. Согласно первому в составе войсковой канцелярии были образованы три структурных подразделения - Экспедиция криминальных дел, Экспедиция гражданских и тяжебных дел, а также Экспедиция казенных дел касательно податей казенных. Первая - занималась расследованием уголовных деликтов, вторая -рассмотрением дел гражданского производства, а третья заведовала вопросами налогообложения и сборов податей с неказачьего населения Дона, но ввиду малочисленности казенных дел оказывала помощь предыдущей экспедиции.
Рассмотрение дел по ведомственной принадлежности осуществлялось на основе законов Российской империи, а утверждение подготовленных экспедициями заключений (экстрактов) осуществлялось непосредственно войсковой канцелярией. Апелляции на вынесенные приговоры рассматривались в Сенате или в Военной коллегии, но в силу удаленности этих учреждений (в Санкт-Петербурге) подобного рода обращения носили исключительный характер.
Указ от 8 октября 1800 г. «О прибавке к Войсковой Канцелярии, сверх прежде назначенных, еще трех Экспедиций» дополнил акт от 2 (6) сентября 1800 г., что предусматривало введение еще трех структурных подразделений донского правительства, два из которых имеют непосредственное отношение к процессу возникновения донской полиции [4, с. 330]. Ниже приводим текст указа с сохранением особенностей правописания оригинала.
ИМЕННОЙ УКАЗ, данный 8 октября 1800 г. Войска Донского войсковому атаману генералу от кавалерии Орлову, «О прибавке к Войсковой Канцелярии, сверх прежде назначенных, еще трех Экспедиций»
Г. генерал от Кавалерии Орлов!
Получил Я сделанное вами вместе с генералом Репиным постановление правлению Войску Донскому; то данным Мною указом Правительствующему Сенату от 2 (6) сентября 1800 года повелено учредить в Войске Донском зависящие от Войсковой Канцелярии три экспедиции: 1. для криминальных дел, 2. для гражданских и тяжебных дел, а 3. для казенных касательно податей казенных. А как в постановлении, вами представленном, полагаете вы за нужное иметь, кроме сих экспедиций, еще одну для межевых дел, другую для полиции в городе Черкасске и третью сыскное начальство, соответствующее земскому суду; то Я все сие утверждаю и повелеваю вам для выбора в оные экспедиции чиновников и число их, поступать в точности на основании вышеупомянутого, данного Мною указа Сенату от 2 сентября; кто же именно будут выбраны в чиновники правления Войска Донского, уведомите Меня.
ИМПЕРАТОР ПАВЕЛ
Таким образом, на основе указа от 8 октября 1800 г. (по старому стилю) в составе войсковой канцелярии формируются «Экспедиция полиции города Черкасска» и «Сыскное начальство, соответствующее земскому суду». Централизованной системы правоохранительных органов в России еще не существовало, ведь до образования МВД оставалось еще менее двух лет, поэтому органы полиции по территориальной принадлежности подчинялись губернским правлениям, в данном случае - правлению войска Донского, т.е. войсковой канцелярии. Причем созданные органы правопорядка официально обязывались руководствоваться в своей деятельности российским законодательством, а главное - сам термин «полиция» впервые адресовался донскому казачеству.
Используемое в указе слово «экспедиция» не имеет никакого отношения к экспедициям географическим, а отражает разновидность структурного подразделения органов власти в дореволюционной России. Уже в 1804 г. «Экспедиция полиции города Черкасска» именуется «Полицией города Черкасска», осуществляя функции, свойственные любой полиции: охрана благочиния и спокойствия, «исследование» преступлений, розыск и искоренение «воровства», осуществление паспортного контроля, контроль за соблюдением горожанами правил общежития и т.п. Полный перечень этих функций излагался в «Уставе благочиния или полицейском», утвержденном Екатериной II в 1782 г.
Первым полицмейстером в Земле войска Донского стал казачий полковник Алексей Греков, а должности двух приставов (уголовных и гражданских дел) исполнялись старшиною Платовым и есаулом Денисовым. Непосредственное утверждение в должности полицмейстера и приставов производилось Сенатом по представлению войскового атамана, после чего в войсковом храме чиновники приводились к присяге. По штатам 1802 г., кроме них в полиции служили три частных пристава, три помощника частных приставов, экспедитор, повытчик, протоколист, по два писаря 2 класса, писцы 1 и 2 классов, а также необходимое количество караульных казаков. Вышеназванные чиновники и казаки назначались в полицию войсковым атаманом по представлению полицмейстера.
Наконец, сыскное начальство, соответствующее земскому суду, упоминаемое в указе от 8 октября 1800 г., не являлось унитарной (единой) экспедицией. Просто в данном нормативно-правовом акте узаконивалась уже сложившаяся на Дону система территориальных административно-полицейских органов, ранее существовавших без надлежащего государственного санкционирования. А упоминающееся в указе соответствие сыс-кных начальств земскому суду вовсе не означало, что они являлись органами правосудия. Согласно Учреждениям для управления губерниями 1775 г. земский суд представлял собой уездное полицейское учреждение, а непосредственно судебные функции выполнялись вышестоящим уездным судом. Вообще же для государственных учреждений Российской империи характерно совмещение функций различных ветвей власти.
Таким образом, указ от 8 октября 1800 г. (по старому стилю) является первым официальным актом Российского государства, регламентирующим организационно-правовые основы деятельности донской полиции. Причем этот документ не просто распространяет на территорию Донского края общегосударственное полицейское право, а еще и узаконивает сформировавшуюся у казаков самобытную правоохранительную систему, но при этом обязывает «чинов» полиции осуществлять свою деятельность на законных основаниях и избегать обращений «к старому казачьему обычаю». Исходя из этого, руководствуясь результатами ранее проведенных исследований, 20 октября по новому стилю (8 - по старому) летоисчисления от 1800 г. может быть признано днем образования донской полиции, несомненно, имеющим отношение к истории и современности Главного управления внутренних дел по Ростовской области.
В завершение следует отметить, что воссоздание полиции является шагом закономерным, отражающим реалии развития современного российского общества и имеющим огромное воспитательное значение. Достоинством проводимого преобразования является то, что оно не приводит к отрицанию советской эпохи в развитии органов внутренних дел, а, наоборот, связывает воедино все поколения сотрудников, реализующих правоохранительную функцию в Российском государстве.
Литература
1. Богачев А.А. Прокурор в войске Донском // Прокуратура Ростовской области на рубеже веков / Под ред. С.Г. Устинова и др. Ростов н/Д, 2000.
2. Небратенко Г.Г. Организационно-правовое становление и развитие общей полиции на территории Донского казачьего войска (середина XVIII - начало XX вв.): Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2001.
3. Небратенко Г.Г. Становление службы правопорядка на территории Донского казачьего войска (середина XVIII - начало XX вв.) // Государство и право. 2003. № 5.
4. Полное собрание законов Российской империи. М., 1830. Собр. 1. T. 26.
5. Российская газета. 2009. 28 декабря.
6. Советская милиция: история и современность (1917-1987 гг.) / Под ред. А.В. Власова. М., 1987.
