CC BY
73
Восьмая министерская конференция Всемирной торговой организации (15 -17 декабря 2011 года) и концептуальные проблемы дальнейшей деятельности ВТО
Очередная Восьмая конференция министров стран-членов ВТО состоялась Женеве в середине декабря 2011 года. Конференция проходила в сложной обстановке, при больших разногласиях между ее участниками. Развивающиеся страны, в первую очередь Индия и Бразилия, и примыкавшая к ним по многим вопросам КНР заняли очень жесткую позицию, как по вопросам будущей деятельности ВТО, так и по проблемам завершения многосторонних переговоров Доха-раунд.
Основные итоги Конференции изложены в Заключительном заявлении Председателя Конференции (17 декабря 2011 г.), состоящем из двух частей. Первая часть содержит принятый консенсусом Генеральным советом ВТО документ «Основы политических руководящих принципов». Вторая часть - это обзор Председателем хода и основных результатов Конференции.
Важнейшее решение Конференции - это одобрение условий присоединения России к ВТО и формальное приглашение России присоединиться к ВТО. Теперь - шаг за Российской Федерацией. Законодательные учреждения России должны в течение 220 дней рассмотреть и ратифицировать документы
о присоединении и передать Ратификационную грамоту в Секретариат ВТО. Через 30 дней после этого наша страна станет полноправным членом ВТО.
Восьмая конференция министров стран-членов ВТО приняла ряд важных решений концептуального характера, которые России как члену ВТО придется учитывать в своей дальнейшей работе в сфере многосторонней экономической дипломатии в рамках ВТО и за ее пределами. Под этим углом зрения и рассмотрены основные итоги Конференции.
Конференция приняла итоговый документ под названием «Основы политических руководящих принципов» (далее Документ), который содержится в первой части Заключительного заявления Председателя Конференции. Этот Документ был
И.И. Дюмулен
УДК 339.52 ББК 65.428 Д - 962
подготовлен в течение сентября - ноября 2011 года Рабочей группой, в которую входили наиболее значимые члены ВТО и принят консенсусом на заседании Генерального совета ВТО (30 ноября 2011 года).
Правовой статус Документа определен во вступительной части заявления Председателя Конференции, где сказано: «Ничто в этом тексте не интерпретирует или изменяет любые правила или Соглашения ВТО, или наносит ущерб правам и обязательствам любого члена ВТО. В частности, мандат Доха-раунда остается таким как он был формально согласован членами ВТО в его полном виде. Ни принятые консенсусом «основы политических руководящих принципов», ни обзор председателем итогов Конференции не меняют или интерпретируют его. Как «основы», так и заключение председателя связывающими в правовом плане не являются»1.
В этом Документе содержатся важнейшие политические рекомендации в отношении будущей деятельности ВТО по трем направлениям:2
- значение многосторонней торговой системы и ВТО;
- торговля и развитие;
- программа переговоров Доха-раунд.
В заявлении Председателя Конференции отмечено, что документ «Основы политических руководящих принципов» не является связывающим в правовом плане (is not legally binding) для стран-членов ВТО. Вместе с тем этот Документ принят консенсусом и содержит исключительно важные концептуальные положения по всем трем названным выше направлениям. Они прямо касаются деятельности ВТО в ближайшие годы и повлияют на деятельность России в рамках ВТО. Поэтому Документ заслуживает внимательного анализа.
В первом направлении этого Документа министры стран-членов ВТО признали значение действующей многосторонней торговой системы базирующейся на правовых принципах, заявили о своем намерении усилить эту систему и сделать ВТО важным инструментом борьбы против всех форм протекционизма, инструментом содействия экономическому развитию. Министры подчеркнули значимость работы регулярных межгосударственных органов ВТО, включая их контрольные функции за исполнением действующих соглашений ВТО, а также их роль в качестве форума для обсуждения связанных с торговлей вопросов. Министры отметили важную роль, которую играет ВТО в поддержании открытости в мировой торговле и отметили, что они полностью признают права и обязательства всех членов ВТО.
Внимание привлекает к себе формулировка, в которой говорится, что министры «полностью признают права и обязанности государств, вытекающие из их членства в ВТО, и признают их обязательства твердо противостоять протекционизму
1 Заключительное заявление председателя Восьмой конференции министров стран-членов ВТО. WT/MIN (11)/11. 17 December 2011
2 WT/MIN(11)/11. 17 December 2011
во всех его формах».3 Во второй части заявления председателя Конференции это положение интерпретируется, как обязательство стран-членов ВТО не вводить ограничения, разрешенные правилами ВТО для защиты национального рынка. Представители развивающихся стран, однако, заявили о своем праве использовать в целях защиты национального рынка меры, которые предусмотрены в соглашениях ВТО, в частности, возможность поднимать действующие пошлины до уровня связанных. Это нужно пояснить. Средний уровень связанных пошлин в развивающихся странах - 42%, а применяемых пошлин - 10%.4 Эта разница и является основой в расхождении позиции развитых и развивающихся государств по этому вопросу.
В переводе на более простой язык названные выше положения означают сохранение статус-кво правовых обязательств, которые проистекают из действующих соглашений ВТО и сохранение ее существующей правовой и административной структуры.
Эту формулировку нужно оценивать и в свете того, что в рамках ВТО в настоящее время идет острая борьба между развитыми и развивающимися государствами за корректировку того, что было достигнуто в итоге Уругвайского раунда и что получило название «Правовая система ВТО». Дело в том, что период 2000 - 2011 годов отчетливо показал, что в общей конфигурации экономических и политических сил, которые определили основные параметры ВТО, происходят серьезные изменения. Прежде всего, обращает на себя внимание постепенное усиление роли развивающихся стран в мировой торговле и в деятельности ВТО. Вот цифры, которые говорят об этом. В 1995 году, когда начала действовать ВТО, доля развивающихся стран в мировом экспорте составляла 28%, в 2005 году она увеличилась до 36%, а в 2010 году достигла 48%.5 По многим товарам эта группа государств стала основным рынком сбыта для США, ЕС и Японии. Голос развивающихся стран заметно окреп и в многосторонних переговорах Доха-раунд.
Восьмая конференция министров стран-членов ВТО отчетливо показала, что между более развитыми и менее развитыми странами-членами ВТО имеются серьезные и растущие разногласия. Они касаются круга ведения ВТО, вопросов связанных с расширением ее компетенции и включением в сферу деятельности ВТО новых вопросов, а также с развитием правовой структуры ВТО и, конечно, касаются судьбы многосторонних торговых переговоров Доха-раунд.
Как это было показано выше, экономические и геополитические позиции развивающихся государств заметно укрепились в начале нынешнего столетия. В этой группе государств обозначились свои центры силы, в число которых входят Индия, Бразилия и, конечно, Китай. Развивающиеся страны добиваются того, чтобы
3 См. там же
4 South Centre Analytical Note SC/TDP/AN/MC8/3. Geneva. December 2011
5 UNCTAD Handbook of Statistics 2011. Geneva 2011
их внешняя торговля и мировая торговля в целом в большей мере служили инструментами развития их национальных экономик. Они также поставили во весь рост задачу борьбы с нищетой и экономической отсталостью, рассматривая внешнюю торговлю и ее правовую базу, включая нормы ВТО, как одно из средств решения этой проблемы. Позиция этой группы государств уже оказала существенное влияние на деятельность ВТО.
Следует подчеркнуть, что важнейший недостаток правового пакета ВТО, сформированного в середине 90-х годов ХХ века - это его несбалансированность по линии Север - Юг. Баланс прав и обязательств соглашений ВТО основательно сдвинут в сторону интересов Севера (т.е. развитых стран). Настойчивая борьба развивающихся государств за корректировку правовых норм ВТО в сторону своих экономических интересов дала определенные результаты как в ходе подготовки Восьмой конференции министров стран-членов ВТО, так и на самой Конференции.
Приведенные выше формулировки первого направления «Основных политических руководящих принципов» говорят о хрупком характере компромисса, достигнутого в рамках ВТО на начало 2012 года.
Еще одна группа проблем, обсуждавшаяся на Восьмой конференции, касалась будущего круга ведения ВТО. Это связано с тем, что в ходе обсуждения настоящей и будущей роли ВТО в решении проблем международной торговли была поднята тема о значении так называемых «новых» и «старых» вопросов в деятельности ВТО. Эта проблема изложена в обзоре итогов Восьмой конференции ВТО, который содержится в Заявлении председателя Конференции (вторая часть заявления председателя). В «Основные политические руководящие принципы» эти вопросы не вошли.
Генеральный директор ВТО П. Лами и представители развитых стран именовали эти вопросы как проблемы ХХ века (старые вопросы) и ХХ1 века (вопросы нового поколения). Эту проблему очень четко охарактеризовал представитель Новой Зеландии: «Вследствие структурных сдвигов в мировой экономике трудно полагать, что 1994 год, когда завершился Уругвайский раунд, навсегда останется высшей точкой, на которую должны равняться многосторонние экономические правила торговых сделок ХХ1 века. Поэтому мы должны завершить переговоры в рамках ВТО и, обозначив следующее поколение новых вопросов, двигаться дальше».6
Примерно такую же оценку этой группе вопросов дал в своем выступлении, открывая Восьмую конференцию министров стран-членов ВТО П. Лами, заявивший: «Нам необходимо увидеть реальные драйверы современной и будущей мировой торговли, увидеть современные и будущие препятствия торговле, сегодняшние и
6 Выступление представителя Новой Зеландии на Восьмой конференции ВТО. speech -grosser - eighth -WTO - ministerial - conference. htm. Scoop News.21.12. 2011
будущие модели торговли и то каким образом продолжать трансформировать торговлю в развитие, занятость и устранение нищеты. Иначе говоря, мы должны оснастить ВТО программным хозяйством XXI века».7
Представители многих стран (в основном развитых) отметили, что для того чтобы ВТО продолжала пользоваться доверием и отвечала духу времени она должна включить в сферу своей деятельности новые вопросы (вопросы нового поколения). В их числе были названы: продовольственная безопасность, энергетика, изменение климата и международная торговля, торговля и обменные курсы валют, конкуренция и инвестиции.
Большое внимание было обращено на важность включения в правовое поле ВТО так называемых «глобальных производственных цепочек ТНК». При этом речь шла о том, чтобы новые положения ВТО охватывали как регулирование торговли на границе в рамках таких цепочек, так и регулирование за пределами национальных границ на внутреннем рынке.
Речь в этом случае идет о создании системы правового обеспечения торговли между предприятиями ТНК, находящимися в разных странах, но являющимися составными частями единых технологических производственных цепочек крупных компаний.8 В рамках ВТО это касается, прежде всего, таких вопросов, как техническое регулирование (технические регламенты, стандарты, правила сертификации), санитарно-ветеринарные нормы, применение национального режима в сфере внутреннего правового обеспечения дочерних предприятий зарубежных ТНК и ряда других аналогичных вопросов.
Представители развивающихся стран сдержанно отнеслись к предложениям включения новых вопросов в компетенцию ВТО. Они высказались против обсуждения новых вопросов до тех пор, пока не будут завершены старые вопросы. В первую очередь это касалось завершения программы многосторонних переговоров Доха-раунд. О чем будет сказано ниже.
Большое внимание участники Восьмой конференции ВТО отвели роли региональных торговых соглашений и их взаимоотношению с развитием мировой торговли на многосторонней основе. Этот вопрос также не вошел в рассматриваемый Документ, однако во второй части Заключительного заявления Председателя Конференции было отмечено: «Министры многих стран-членов ВТО выразили обеспокоенность растущим числом региональных торговых соглашений и подчеркнули, что эти соглашения должны дополнять, а не заменять многостороннюю торговую систему. В связи с этим они предложили, чтобы системные вопросы взаимоотношений региональных торговых соглашений и многосторонней торговой
7 Восьмая конференция министров стран-членов ВТО. Заявление Генерального директора ВТО П. Лами. WT/MIN/(11)/15. 15 December 2011
8 Подробно см. Дюмулен И.И. Международная торговля. Экономика. Политика. Практика. М.: 2010 г.
системы стали предметом изучения в ВТО, а результаты этой работы были доложены следующей Девятой министерской конференции ВТО».9
Второе направление основных политических руководящих принципов касается вопросов торговли и развития. Речь в этом случае идет, прежде всего, о содержании, объеме и сфере применения так называемого дифференцированного, т.е. более льготного режима, которым должны пользоваться развивающиеся страны-члены ВТО, беря на себя обязательства соглашений ВТО. В Документе подтверждается, что проблема развития является центральной в деятельности ВТО. В отмеченном выше Документе говорится, что «министры подтверждают встроенность положений о специальном и дифференцированном режиме в соглашения ВТО и свою решимость выполнить мандат Доха по их обновлению с тем, чтобы усилить их и сделать более точными, эффективными и оперативными. Министры согласны продолжить работу по завершению механизма мониторинга за специальным и дифференцированным режимом».10
Положения этого направления Документа особенно развернуты в сторону наименее развитых стран, которым обещан приоритет в будущей работе ВТО.
В последний день Конференции (17 декабря 2011 года) министры приняли решение предоставить вейвер (освобождение от обязательств) тем странам, которые предоставят наименее развитым странам больший доступ на свои национальные рынки услуг, даже если это будет связано с отходом от режима наибольшего благоприятствования. Таким образом, поставщики услуг из наименее развитых стран получают возможность льготного доступа на рынки услуг тех стран, которые предоставят им такие возможности.
Наряду с этим было принято решение об облегчении условий присоединения наименее развитых стран к ВТО. Однако в целом формулировки, содержащиеся во втором направлении Документа, носят скорее декларативный характер и в большинстве случаев подтверждают обязательства, уже содержащиеся в соглашениях ВТО или в ранее принятых документах предшествующими министерскими конференциями ВТО.
Третье направление Документа содержит оценку состояния и перспектив завершения многосторонних торговых переговоров Доха-раунд. Прежде всего, в Документе констатируется, что идущие с 2001 года многосторонние торговые переговоры Доха-раунд зашли в тупик. Участники Конференции отметили, что основная причина, стоящая за тупиковой ситуацией переговоров - это разные взгляды на то, что составляет справедливый баланс прав и обязательств в рамках мировой торговой системы между странами-членами ВТО с разным уровнем экономического развития.
9 Заключительное заявление председателя Восьмой конференции министров стран-членов ВТО. WT/MIN (11)/11. 17 December 2011. Вторая часть заявления
10 Заключительное заявление председателя Восьмой конференции министров стран-членов ВТО. WT/MIN (11)/11. 17 December 2011. Раздел «Торговля и развитие»
Как отметил в своем обращении к участникам Конференции Генеральный директор ВТО: «Прогресс в многосторонних торговых переговорах ... потребует политического ответа на этот политический вопрос».11
Однако, несмотря на заявленный тупик в развитии переговоров, министры высказались за их продолжение. В Документе сказано: «... невзирая на сложившееся положение, министры остаются приверженными к активной работе ... с целью успешного многостороннего завершения переговоров Доха-раунд в рамках действующего мандата»12.
Министры признали, что все направления переговоров вряд ли могут быть завершены одновременно в ближайшем будущем. Поэтому министры признали, что участники переговоров могут использовать различные методы переговоров. Это положение может быть понято как возможность известного отхода от принципа «единого пакета» и заключения по отдельным направлениям ограниченно многосторонних соглашений (plurilateral agreements).
В рамках ВТО используется два типа таких соглашений. Один из них - это Соглашение по правительственным закупкам. Другой тип - Соглашение по информационным технологиям. Их разница заключается в том, что соглашение первого типа открыто только для его участников и не распространяется на других членов ВТО. Соглашение второго типа - это открытое соглашение и его условия распространяются на всех участников ВТО. Генеральный директор ВТО высказался в пользу таких соглашений, считая, что они открывают новые перспективы для дальнейшей работы ВТО.13
Другой не менее важный вопрос в отношении методики переговоров связан с тем, что министры согласились концентрировать усилия на тех направлениях переговоров, где могут быть достигнуты предварительные или окончательные соглашения, основанные на консенсусе, ранее, чем будут завершены все переговоры в виде единого пакета. Министры также отметили, что дальнейшая переговорная работа будет опираться на уже достигнутые результаты и подчеркнули, что любое соглашение, которое может быть достигнуто в будущем, должно включать элемент развития, как об этом говорится в мандате переговоров.
В отличие от прошлых министерских конференций ВТО, обсуждавших ход переговоров Доха-раунд, каких-либо сроков завершения переговоров Восьмая министерская конференция не установила.
Тем не менее, можно предположить, что переговоры будут интенсивно продолжаться в 2012 - 2013 годах с тем, чтобы попытаться завершить их на Девятой министерской конференции ВТО. Многое будет зависеть от того, как будет развиваться экономическая ситуация в мире, как будут складываться международные
11 Восьмая конференции министров стран-членов ВТО. Обращение Генерального директора ВТО П. Лами 15 декабря 2011 года. WT/MIN (11)/15. 15 December 2011
12 WT/MIN(11)/11. Часть I, переговоры Доха-раунд
13 WT/MIN(11)/5. 18 November 2011
валютные отношения основных центров силы, а также появится ли политическая воля у США после выборов нового президента, у стран Евросоюза после преодоления долгового кризиса, а также у КНР, Индии и Бразилии завершить переговоры Доха-раунд.
Россия, присоединившись к ВТО, должна будет участвовать в многосторонних торговых переговорах Доха-раунд. Наша страна имеет вполне конкретные и немалые интересы в развитии правовых основ международной торговли и должна участвовать в «строительстве» правовой структуры и программы деятельности ВТО.
Как видно из сказанного выше, в ходе переговоров резко поляризовались позиции развитых и развивающихся государств по всем основным направлениям переговоров. России предстоит определить свое место в этом разногласии более развитых и менее развитых государств, базируясь на собственных экономических и политических интересах. Очевидно, это потребует детального анализа хода и состояния переговоров Доха-раунд, изучения позиций наиболее значимых участников переговоров и определения с точки зрения национальных интересов России наиболее перспективных участков переговоров.
Переговоры Доха-раунд затрагивают интересы многих ведомств России, предпринимателей, экспортеров и импортеров страны и российских потребителей. Можно предполагать, что участие России в этих переговорах будет не менее сложным направлением многосторонней экономической дипломатии, чем завершившиеся переговоры о присоединении России к ВТО.
Участие в этих новых для России и сложных переговорах, очевидно, потребует создания соответствующего переговорного механизма в стране и обеспечения этого механизма кадрами переговорщиков, которых необходимо подготовить к этой сложной и многогранной работе. Времени на это отпущено немного.
Необходимо использовать десятилетний опыт других стран в организации национальной переговорной структуры. Нельзя не учитывать, что на национальном уровне наиболее значимые участники переговоров обеспечили себя соответствующими структурами в государственном аппарате и представительствами при штаб-квартире ВТО в Женеве. Чтобы быть конкурентоспособной на этом новом участке многосторонней экономической дипломатии, Россия должна использовать этот организационный опыт.
Организационная структура, в случае ее создания в России, будет обслуживать не только участие России в переговорах, но и создаст государственную структуру для постоянного продвижения экономических и политических интересов нашей страны в ВТО.
ВТО - это сложный инструмент многосторонней экономической дипломатии. Этим инструментом нужно научиться пользоваться таким образом, чтобы он приносил реальную пользу развитию внешнеэкономических связей России, содействовал укреплению национальной экономики и международной экономической безопасности.
