CC BY
21
LAW
УДК 351.2 + 354.4
Горовенко С.В.
ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИИ
СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ РИСКАМИ В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ1
Эффективность деятельности любой системы управления основана на детальной проработке ее основных компонентов. Организация управления рисками в такой сложной сфере, как безопасность дорожного движения, требует постоянного совершенствования. Актуальным направлением в этом случае является максимальная интеграция всех субъектов, могущих оказать воздействие на риск-образующие факторы. В этой связи в статье обосновывается необходимость включения в организационный компонент системы управления рисками в области обеспечения безопасности дорожного движения страховых организаций, осуществляющих деятельность в сфере ОСАГО, а также институтов общественного контроля.
Ключевые слова: управление риском, безопасность дорожного движения.
* * *
Gorovenko S. V.
THE ISSUES OF IMPROVING THE ORGANIZATION OF RISK MANAGEMENT SYSTEM IN THE SPHERE OF ENSURING
ROAD TRAFFIC SAFETY
The Effectiveness of any control system is based on a detailed study of its main components. The organization of risk management in such a complex area as road safety requires continuous improvement. The actual direction in this case is the maximum integration of all subjects that can have an impact on the risk-forming factors. In this regard, the article substantiates the need to include in the organizational component of the risk management system in the field of road safety insurance companies operating in the field of insurance, as well as institutions of public control.
Key words: risk management, road safety.
*
Комплексное государственное управление в сфере обеспечения безопасности дорожного движения в Российской Федерации осуществляется путем реализации мероприятий федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2013 - 2020 годах» (далее - также ФЦП, Программа), утвержденной Постановлением Правительства РФ от 03.10.2013 № 864. Порядок разработки программ данного вида предусмотрен Постановлением
* *
Правительства РФ от 26.06.1995 № 594.
Реализация риск-ориентированного подхода к государственному управлению предусматривает необходимость проработки рисков, возникающих при различных вариантах решения проблемы, обозначенной в предметной области действия государственной программы. Рассматриваемая ФЦП содержит в себе указания на такие риски и организационные мероприятия по их минимизации.
1Материал подготовлен в рамках реализации гранта фонда РФФИ №2 17-03-00676.
Следует отметить, что система управления рисками в соответствующей сфере государственного управления, с одной стороны, является элементом реализации программно-целевого метода его планирования. С другой стороны, данная система должна функционировать независимо от конкретной государственной программы. Такое понимание сути соотношения данных методов государственного управления позволяет говорить о методологических недостатках действующей ФЦП в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. В этой связи рассмотрим организационно-управленческий механизм управления реализацией данной ФЦП.
Управление реализацией ФЦП осуществляют:
- на федеральном уровне - государственный заказчик-координатор Программы, государственные заказчики Программы, дирекция Программы;
- на региональном уровне - представители государственных заказчиков, исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации в лице назначенных ответственных за взаимодействие по выполнению Программы и формирование информационной политики, комиссии по обеспечению безопасности дорожного движения;
- на местном уровне - органы местного самоуправления муниципальных образований в лице назначенных ответственных за взаимодействие по выполнению Программы, комиссии по обеспечению безопасности дорожного движения в муниципальных районах и городских округах.
Функции по текущему управлению реализацией Программы возлагаются на федеральное казенное учреждение «Дирекция по управлению федеральной целевой программой «Повышение безопасности дорожного движения в 2006 - 2012 годах», которое находится в ведении Министерства внутренних дел Российской Федерации.
Государственным заказчиком-координатором Программы по согласованию с госу-
дарственными заказчиками Программы может быть создан совет по координации Программы - коллегиальный совещательный орган управления реализацией Программы, создаваемый для осуществления координации и взаимодействия участников реализации Программы.
Формы и методы организации управления реализацией Программы определяются государственным заказчиком-координатором Программы (МВД России) в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Указанные организационно-управленческие элементы отвечают целям реализации ФЦП, но не подходят в полной мере к организации системы управления рисками в данной сфере. Такой вывод является следствием убежденности в том, что в организационно-управленческий компонент системы управления рисками должны входить субъекты, оказывающие необходимое воздействие на риск-образующие факторы. Как следствие, система риск-менеджмента в рассматриваемой предметной области должна строиться на основе деятельности как управленческого механизма публичной сферы (федеральный, региональный и муниципальный компонент), так и частныхсубъектов. К последним можно отнести страховые организации, представителей института общественного контроля. Для иллюстрации необходимости включения таких субъектов в организационную компоненту управления рисками рассмотрим такой рискообразующий фактор, как опасное поведение участников дорожного движения.
Согласно Приложению №3 к ФЦП деятельность в указанном направлении предусматривает совершенствование и развитие систем подготовки водителей транспортных средств, других участников дорожного движения, широкое внедрение современных средств контроля за соблюдением Правил дорожного движения Российской Федерации, разработку мер правового воздействия в случае неправомерного поведения,
а также совершенствование профилактической работы. При этом в указанном приложении не предусмотрена концепция мер правового воздействия на правонарушителей, которую следовало бы разработать и внедрить.
Практика правового регулирования по данному направлению сводится в основном к внесению соответствующих изменений в КоАП РФ, направленных на ужесточение административной ответственности за нарушение правил дорожного движения. При этом такой способ решения проблемы не может являться в полной мере эффективным, так как не учитывает ситуацию с обеспечением безопасности дорожного движения по отдельным регионам Российской Федерации. В этой связи использование механизма учета нарушений правил дорожного движения и дальнейшее его совершенствование в рамках применения законодательства об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств (далее - ОСАГО) позволяет оперативно увеличивать или уменьшать степень регулирующего воздействия на нарушителей. Такое воздействие должно выражаться в изменении страховых тарифов, формируемых на основе признака аварийности (безаварийности) эксплуатации транспортного средства его владельцем. Следовательно, страховые компании, действующие в сфере ОСАГО, должны включаться в организационный механизм управления рисками в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. На возможные возражения о неправомочности оказания влияния на страховые компании относительно изменения страховых тарифов с учетом, например, регионального состояния безопасности дорожного движения, необходимо отметить следующее. Во-первых, организация бизнеса в сфере ОСАГО стала возможна в силу возложения обязан-
ности на граждан заключать соответствующие договоры со страховыми компаниями. Во-вторых, высокая отрицательная статистика дорожно-транспортных нарушений вызывает повышенные риски страховых выплат. Таким образом, координация взаимодействия между органами государственного управления в сфере обеспечения безопасности дорожного движения и страховыми компаниями неизбежна на федеральном уровне управления ФЦП.
Включение представителей гражданского общества в организационный компонент системы управления рисками в сфере дорожного движения также представляется актуальным направлением ее совершенствования. Общеизвестным является факт роста популярности общественных проектов, направленных на профилактику нарушений правил дорожного движения. Возможность их осуществления основана на статье 8 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения». Данной статьей предусмотрено, что общественные объединения вправе вносить в федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации предложения по осуществлению мероприятий и совершенствованию технических регламентов, правил, документов по стандартизации, принятых в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения.
Также следует отметить возможность создания координационных и совещательных органов при федеральных органах исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов РФ, органах местного самоуправления1. Однако на сайте ГИБДД России информация об использова-
1 См.: Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утв. Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. №2 452; Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации».
нии такой формы взаимодействия не нашла своего отражения.
Отдельными авторами отмечается, что Госавтоинспекцией проводится работа с гражданами, направленная на информирование полиции о фактах грубого нарушения ПДД, эксплуатации технически неисправных или находящихся в розыске транспортных средств, иных нарушениях, создающих угрозу безопасности дорожного движения, профилактические акции «Патруль-такси», «Сообщи о пьяном водителе» [1].
Таким образом, представители гражданского общества в той или иной степени интегрированы в осуществление государственного управления в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. Однако включение их в систему управления рисками представляет собой иную форму организации управленческого воздействия в рассматриваемой сфере.
Как уже было отмечено, субъектная составляющая системы управления рисками включает в себя тех, кто может оказывать воздействие на риск-образующие факторы. При этом основным риск-образующим фактором возникновения ДТП является поведение водителей транспортных средств. При этом ресурсные возможности ГИБДД России ограничены. В этой связи реальная ситуация с количеством дорожно-транспортных нарушений обладает высокой долей латентности. Исходя из этого, использование института гражданского контроля позволяет более интенсивно применять инструментарий административной ответственности за нарушение правил дорожного движения. Однако, на наш взгляд, существующий процессуальный механизм привлечения к административной ответственности образует правовой риск ухода от нее [2]. Следовательно, требуется разработка методологии его преодоления. Рассмотрим данную проблематику более подробно.
Как известно, порядок привлечения к административной ответственности за нарушение в сфере дорожного движения зависит от способа его фиксации. Таким об-
разом, можно определить две формы производства по делу об административном правонарушении в данной сфере:
- протокольная форма производства, т.е. с составлением протокола об административном правонарушении;
- «упрощенный» порядок производства, т.е. назначение административного наказания без составления протокола об административном правонарушении.
«Упрощенный» порядок производства применяется в случае фиксации правонарушения в сфере дорожного движения работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24.10.2006 N 18 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» отмечено, что если правонарушение в области дорожного движения было зафиксировано непосредственно сотрудниками Государственной инспекции безопасности дорожного движения с применением указанных выше технических средств, которые не работали в автоматическом режиме, то в данном случае согласно части 1 статьи 28.6 КоАП РФ должностным лицом выносится постановление по делу об административном правонарушении либо на основании части 1 статьи 28.2 КоАП РФ составляется протокол об административном правонарушении в отношении водителя транспортного средства. Полученные с использованием названных технических средств материалы фото- и киносъемки, видеозаписи при составлении протокола об административном правонарушении приобщаются к нему в качестве доказательств совершения административного правонарушения.
Таким образом, если непосредственное взаимодействие с водителем транспортного средства не осуществляется при использовании сотрудником ГИБДД средств «ав-
томатической» фото- и видеофиксации, то составляется протокол об административном правонарушении. Как следствие, обязанность по доказыванию вины водителя транспортного средства возлагается на сотрудников Госавтоинспекции.
Является очевидным тот факт, что использование средств фото- и видеофиксации гражданскими активистами также означает, что они применялись в «неавтоматическом» режиме. При этом, исходя из практики осуществления гражданского контроля, возможны два сценария развития ситуации.
Первый сценарий. Фиксация нарушения правил дорожного движения осуществляется при непосредственном взаимодействии с водителем транспортного средства. Учитывая, что гражданские активисты лишены права требования от водителя документов на право управления транспортным средством, на этапе фиксации правонарушения невозможно сделать вывод о том, является ли водитель данного автомобиля его собственником.
Второй сценарий. Фиксация нарушения правил дорожного движения осуществляется без непосредственного взаимодействии с водителем транспортного средства.
При реализации первого сценария установление личности виновного в совершении правонарушения не представляет особой сложности. По крайней мере, владелец данного транспортного средства может быть привлечен к административной ответственности за отказ от дачи свидетельских показаний относительно факта передачи права управления транспортным средством иному лицу.
При реализации второго сценария привлечение к административной ответственности владельца транспортного средства невозможно в силу действия презумпции невиновности, так как должностные лица Госавтоинспекции обязаны будут доказать его вину.
Вне зависимости от того, какой сценарий будет реализован, сохраняется риск уклонения от административной ответственности по причине истечения срока давности привлечения к ней.
Для управления таким риском необходима модернизация порядка применения «презумпции виновности» владельца транспортного средства при его фиксации с помощью средств автоматической фото-и видеофиксации.
Представляется, что для этого требуется повышение доверия к институту гражданского контроля за обеспечением безопасности дорожного движения. В этой связи предлагается введение института аккредитации гражданских активистов.
Действующим законодательством предусмотрена аккредитация (аттестация) граждан в качестве независимых экспертов при осуществлении контрольно-надзорной де-ятельности1, при осуществлении независимой антикоррупционной экспертизы2. При этом порядок наделения соответствующим статусом носит заявительный характер. Также учитывается соответствие гражданина предъявляемым профессиональным требованиям.
В Белгородской области приняты положения об общественных инспекторах ГИБДД3. В Татарстане разработано мобиль-
1 Постановление Правительства РФ от 10 июля 2014 г. № 636 "Об аттестации экспертов, привлекаемых органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля, к проведению мероприятий по контролю" // Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru). 14 июля 2014 г.
2 Приказ Минюста РФ от 27 июля 2012 г. №2 146 "Об утверждении Административного регламента Министерства юстиции Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации" // Российская газета. 29 августа 2012 г. №2 197.
3 Положение об общественных инспекторах отделения ГИБДД ОВД по Грайворонскому району Белгородской области // http://lawru.info/dok/2008/07/17/n501573.htm
ное приложение «Народный инспектор» [3]. При этом отмечается, что использование такого приложения для применения «упрощенного» порядка производства по делу об административном правонарушении является незаконным [4]. Таким образом, внедрение процедуры аккредитации гражданина или общественной организации в качестве общественного инспектора подразделениями МВД России позволит
использовать принцип «презумпции виновности» владельца транспортного средства и, как следствие, избежать риска уклонения от административной ответственности нарушителем правил дорожного движения. Конечно, сама по себе указанная процедура аккредитации не позволит достичь обозначенной цели. Для этого потребуется комплексное внесение изменений в КоАП РФ.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Калюжный Ю.Н. Теоретико-правовые вопросы классификации субъектов государственно-правовой системы обеспечения безопасности дорожного движения в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. № 7. С. 18.
2. Горовенко С.В. Уклонение от административной ответственности как риск-образующий фактор в системе обеспечения безопасности дорожного движения // Вестник Тюменского института повышения квалификации сотрудников МВД России. 2017. № 2(9). С. 31-34.
3. Приложение «Народный инспектор»: штрафы уже приходят // http://renault-drive.ru/ insurance/ prilozhenie-narodnyi-inspektor- shtrafy-uzhe-prihodj at. html
4. Отменить штраф от «народного инспектора» может любой казанец // http:// www.evening-kazan.ru/articles/otmenit-shtraf-ot-narodnogo-inspektora-mozhet-lyuboy-kazanec.html
REFERENCES
1. Kalyuzhnyy YU.N. Teoretiko-pravovyye voprosy klassifikatsii sub"yektov gosudarstvenno-pravovoy sistemy obespecheniya bezopasnosti dorozhnogo dvizheniya v Rossii // Gosudarstvennaya vlast' i mestnoye samoupravleniye. 2017. N 7. S. 18.
2. Gorovenko S.V. Ukloneniye ot administrativnoy otvetstvennosti kak risk-obrazuyushchiy faktor v sisteme obespecheniya bezopasnosti dorozhnogo dvizheniya // Vestnik Tyumenskogo instituta povysheniya kvalifikatsii sotrudnikov MVD Rossii. 2017. № 2(9). S. 31-34.
3. Prilozheniye «Narodnyy inspektor»: shtrafy uzhe prikhodyat // http://renault-drive.ru/insurance/ prilozhenie-narodnyi-inspektor-shtrafy-uzhe-prihodjat.html
4. Otmenit' shtraf ot «narodnogo inspektora» mozhet lyuboy kazanets // http://www.evening-kazan.ru/articles/otmenit-shtraf-ot-narodnogo-inspektora-mozhet-lyuboy-kazanec.html
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
ГОРОВЕНКО Сергей Викторович, кандидат юридических наук, заведующий кафедрой, ФГБОУ ВО "Тюменский ГМУ" Минздрава России, г. Тюмень.
E-mail: [email protected]
Рецензент:
доктор юридических наук, профессор
В.И. Майоров
