CC BY
13ЗАРУБЕЖНАЯ ЭКОНОМИКА
В.СКравцив1, П.ВЖукК
ВОПРОСЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА В УКРАИНЕ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
Вопросы реформирования административно-териториального устройства (АТУ) в Украине привлекают внимание как ученых, так и органов власти. В стране фактически продолжает действовать старая, советская система АТУ. Территориальная организация и механизмы функционирования отражают требования прежней политической и социально-экономической системы. Отсюда - чрезмерная централизация, доминирование центральных органов государственной власти над региональными, ограниченность местного самоуправления, финансовая несостоятельность административно-территориальных единиц низового уровня, в особенности сельских и поселковых советов, и др.
Начиная с 1960-х гг. реформы АТУ происходили в большинстве высокоразвитых европейских государств. Анализ их практики показывает, что страны по-разному решают вопросы реформирования АТУ, хотя существуют и общие тенденции: укрупнение территориальных образований нижнего и среднего уровня, децентрализация публичной власти, расширение функций местного самоуправления.
Отвечая на вопрос о приемлемости использования при реформировании местного самоуправления в Украине опыта других стран3, 85 экспертов отдали преимущество опыту стран Центральной и Восточной Европы; 74 респондента считают этот опыт «частично приемлемым»; 80 - не отбрасывают российский опыт [1, 2, 4, 5, 7, 8], правда, 51 из них считают его лишь «частично приемлемым». Среди моделей местного самоуправления наиболее подходящей, согласно данным опроса, является смешанная (в ее пользу высказались 135 респондентов). Определенный интерес вызывают континентальная (71 эксперта) и англосаксонская (63 сторонника). Наименее приемлемой оказалась советская модель (категорически против 89 экспертов). Конкретизируя ответы, эксперты поставили в пример опыт Польши, Северной Европы, Франции, Германии и др., а также предложили вернуться к украинским историческим традициям [6, с. 92].
Административно-территориальная реформа в Польше (1989-1998 гг.) базировалась на принципах субсидиарности (делегирование инициативы более низким звеньям исполнительной власти; каждый более высокий административный уровень выполняет только те функции, которые превышают возможности низшего) и децентрализации власти (передача задач, компетенций и ресурсов с центрального уровня органам местного самоуправления). Были созданы большие регионы, которые могли бы конкурировать с регионами стран ЕС, имея в своем распоряжении значительные финансовые и другие ресурсы. Реформы привели к позитивным изменениям во многих сферах общественной жизни. Был достигнут уровень публичной администрации, характерный для развитых западных стран; осуществлена кадровая революция в сфере муниципальной администрации,
1 Василий Степанович Кравцив, директор Института региональных исследований Национальной академии наук Украины, г. Львов, д-р экон. наук, профессор, e-mail: [email protected]
2 Петр Владимирович Жук, старший научный сотрудник Института региональных исследований Национальной академии наук Украины, канд. экон. наук, e-mail: [email protected]
3 Социологические исследования о современном состоянии и приоритетных направлениях реформирования местного самоуправления в Украине проведены Институтом проблем государственного управления и местного самоуправления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины.
что позволило решить сложные вопросы в период экономической и социальной трансформации, наладить партнерское взаимодействие с европейскими структурами. Такой опыт заслуживает внимания в контексте задач реформирования АТУ в Украине.
В Украине на уровне высших органов государственной власти предпринимались попытки подготовки административно-территориальной реформы. Разрабатывались концепции реформ, некоторые из них заслуживают внимания, в частности, концепция, предложенная в 2008-2009 гг. Министерством регионального развития и строительства4.
После смены политической власти в стране (после президентских выборов) Минрегионстрой Украины в 2010 г. подготовил пакет законодательных актов по вопросам АТУ: проекты законов об основах государственной региональной политики, местном самоуправлении, местных государственных администрациях, государственной поддержке объединения сельских территориальных сообществ, административно-территориальном устройстве. Однако по своей сути они не были реформаторскими и не получили поддержки Кабинета министров Украины.
В ходе предварительного обсуждения мы отмечали их недочеты:
• сохранялась подмена категорий административно-территориальных единиц институтами организации власти (советы);
• отсутствовали механизмы реального реформирования территориального деления (принцип добровольного объединения не сработает);
• не обеспечивались условия для эффективного выполнения функций местного самоуправления;
• не раскрывались возможности укрепления финансово-экономического базиса местного самоуправления;
• не было четкого разграничения полномочий разных уровней местного самоуправления;
• сохранялась подмена исполнительных органов местного самоуправления районного и областного уровня государственными администрациями.
Нами предложена концепция административно-территориальной реформы, исходные положения которой заключаются в следующем. Реформирование АТУ необходимо рассматривать с позиций создания благоприятных условий для совершенствования системы публичной власти, эффективного территориального развития, использования потенциала самоорганизации и инициативы территориальных сообществ и, в конечном итоге, повышения уровня жизни граждан. Целью реформы мы считаем создание условий для более полной реализации возможностей и ресурсов граждан, территориальных сообществ, регионов, институтов государства в общественном развитии; обеспечения социально-экономических потребностей населения и возрастания потенциала страны5. Достижение цели видится через отход от жесткого централизованного территориального управления, децентрализацию власти, разграничение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления (а также между органами местного самоуправления различных уровней). В процессе реформы необходимо решить следующие задачи:
1. Упорядочение системы А ТУ:
• переход к четко определенной структуре единиц административно-территориального устройства, включающей три уровня: 1 - область, город с особым статусом Киев; 2 - район, большой город с населением не менее 150 тыс. чел.; 3 - сельская, поселковая, городская территориальная громада (сообщество);
• исключение случаев нахождения в пределах одной административно-территориальной единицы территории другой единицы того же уровня;
4 Концепция реформы административно-территориального устройства Украины. Проект. -http://bizvolnet.org.ua
5 Подробнее см. Кравщв, В. С., Жук, П. В. Концептуальш засади реформування адмшстративно-територiального устрою та мюцевого самоврядування в Укра!ш // Репональна економжа. - 2010. - № 4. - С. 7-16.
• обеспечение территориальной целостности административно-территориальных единиц, исключение так называемых межпоселенческих территорий, недопущение анклавов одних административно-территориальных единиц на территории других;
• стремление к управленческой, финансово-экономической, социальной, демографической самодостаточности единиц АТУ.
2. Ликвидация разрыва между властью и гражданами. «Наше население ориентируется в своем выборе на усиление патернализма со стороны государства, и это стремление может быть использовано нынешним государством для преодоления своего отчуждения от общества. Однако без широкого участия людей, объединенных в гражданские институты, преодолеть отчуждение власти и общества невозможно» [3, с. 21].
3. Создание более эффективной управленческой структуры в системе АТУ с достижением принципов субсидиарности и четким разделением функций и полномочий публичной власти между разными уровнями административно-территориального устройства:
• размежевание функций и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления с определением на законодательном уровне перечня вопросов местного значения, их отнесение к исключительной компетенции органов местного самоуправления;
• закрепление функций и полномочий органов публичной власти за уровнями АТУ исходя из принципов приближения административных, социальных, хозяйственно-коммунальных и других услуг к населению, более качественного предоставления таких услуг, вовлечения граждан в решение вопросов местного значения через органы самоуправления и самоорганизации;
• устранение подмены полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти, формирование исполнительных органов местного самоуправления на районном и областном уровнях;
• определение характера и границ контрольных функций органов государственной власти относительно органов местного самоуправления.
4. Укрепление экономической базы и обеспечение финансовой и управленческой самостоятельности административно-территориальных единиц:
• разработка и реализация государственной политики стимулирования экономического развития сельских территорий и малых городов, выравнивание социально-экономического развития регионов;
• наделение административно-территориальных единиц имуществом и ресурсами, необходимыми для исполнения задач местного значения и делегированных функций органов государственной власти;
• изменение межбюджетных отношений, кардинальное увеличение части доходов местных бюджетов в общем бюджете государства, формирование государственного фонда поддержки местных бюджетов и гарантирование достаточного минимального уровня бюджетного обеспечения всех административно-территориальных единиц;
• установление принципа независимости между бюджетами базового, районного, областного и государственного уровней.
При проведении реформ в первую очередь необходимо решить вопросы реформирования базового уровня административно-территориального устройства, системы его единиц, функций и их обеспечения.
С учетом низкого ресурсного потенциала большинства существующих в Украине базовых единиц АТУ (10278 сельских, 784 поселковых и 456 городских советов) считаем оправданным укрупнение мелких административно-территориальных единиц с ориентацией на минимальную численность населения около 5 тыс. чел. В настоящее время средняя численность населения сельских советов составляет около 1300 человек. Модель системы административно-территориальных единиц при этом представляется следующим образом. Нижнему уровню АТУ будут соответствовать территориальные сообщества (громады): сельские, состоящие только из сельских поселений; поселковые, состоящие из поселков и сельских поселений; городские, состоящие из городских и иных поселений. В городах с
населением более 300 тыс. чел. решением органов местного самоуправления целесообразно выделять районы с населением до 150 тыс. чел.
Среди важнейших принципов образования административно-территориальных единиц базового уровня рассматриваются:
• экономический - их создание вокруг центров экономической активности;
• социальный - ориентация на наличие социальной инфраструктуры;
• административно-исторический - создание административно-территориальных единиц вокруг поселений, исполняющих (исполнявших) функции административных центров;
• транспортно-географический - учет транспортной доступности, гидро- и орографических факторов, обеспечение географической неразрывности территории;
• этнонациональный - обеспечение возможностей создания административно-территориальных единиц в местах компактного проживания национальных меньшинств.
Средний уровень системы АТУ могут представлять районы с населением около 150 тыс. чел. (в 3-4 раза больше существующих). Они будут соответствовать уровню 3 европейской номенклатуры территориальных единиц для статистики (NUTS). Не представляется целесообразным изменять устоявшееся в Украине деление на области, которое в целом соответствует уровню NUTS 2 в странах Европы.
При переходе к предлагаемой территориальной системе АТУ во Львовской области с 1927 поселениями, к примеру, количество административно-территориальных единиц базового уровня (сельских, поселковых, городских) уменьшится с 701 до 230; уровня районов и городов областного значения - с 29 до 12.
Важную роль в осуществлении реформы играет изменение принципов организации взаимоотношений между властью и гражданами - переход от управления обществом со стороны власти к служению власти гражданам. Во многом это зависит от распределения полномочий и ресурсов между уровнями АТУ и органами управления, в первую очередь от расширения полномочий местного самоуправления и их ресурсного обеспечения.
Новая редакция Бюджетного кодекса Украины6 позволяет дифференцировать полномочия местного самоуправления между его уровнями в соответствии с бюджетными расходами. Полномочия единиц АТУ базового уровня (сельские, поселковые, городские) можно определять в соответствии с необходимостью предоставления населению главных гарантированных услуг с максимальным их приближением к потребителю (первая группа бюджетных расходов). К полномочиям среднего уровня АТУ (районы) относится предоставление гарантированных государством услуг всем гражданам Украины (вторая группа бюджетных расходов) или услуг, предоставление которых на уровне района эффективнее, чем на базовом уровне. Полномочия высшего уровня АТУ (область) должны обеспечивать гарантированные услуги для отдельных категорий граждан, реализацию программ, потребность в которых существует во всех регионах страны (третья группа бюджетных расходов) или связана с решением вопросов регионального и межрайонного значения. На уровне области посредством органов местного самоуправления, в частности, предполагается решение следующих вопросов:
• создание условий для экономического развития региона, сбалансирование рынка труда, реализация проектов поддержки малого бизнеса, раскрытие и популяризация инвестиционной привлекательности территории, создание необходимых организационных форм для привлечения инвестиций (агентств, фондов регионального развития);
• организация межрегионального сотрудничества, разработка и реализация стратегий и программ регионального развития, инициирование практикуемых в Украине договоров о региональном развитии с центральными органами власти;
• содержание и развитие общественной и технической инфраструктуры;
• рациональное использование природных ресурсов и охрана окружающей среды;
• содержание медицинских, культурных, образовательных учреждений регионального значения.
6 Бюджетний кодекс Украши: чинне законодавство 3i змшами та доповненнями на 25 серпня 2010 року. - Кшв: Алерта; КНТ; ЦУЛ, 2010. - 110 с.
Эффективное функционирование децентрализированной системы АТУ требует надлежащего экономического базиса: имущества, имущественных прав, природных и других ресурсов, средств местных бюджетов. Имущество, финансовые и другие ресурсы административно-территориальных единиц должны быть достаточными для решения вопросов местного значения, отнесенных к их полномочиям. В настоящее время местные бюджеты в Украине на 50 % и более формируются за счет трансферов из государственного бюджета, что несовместимо с принципами финансовой и административной независимости местного самоуправления. Закрепленные за местными бюджетами статьи налоговых поступлений недостаточны. К сожалению, действующие налоговый и бюджетный кодексы не обеспечивают перераспределение бюджетных доходов в пользу местных бюджетов, что необходимо изменить в процессе административно-территориальной реформы.
Важнейшее значение при осуществлении реформы имеют ее последовательность, а также кадровое и методическое обеспечение. Считаем полезным опыт Российской Федерации в сфере подготовки нормативно-методических материалов и порядка проведения реформы местного самоуправления.
Список литературы
1. Асаул, А. М. Формування оргашв мунщипального самоуправлшня // Вюник Терношльско'х академн народного господарства/ А. М. Асаул, С. М. Иванов // Терношль Економiчна Думка. - 2004. - № 4.
2. Асаул, А. Н. Эффективное муниципальное самоуправление - путь к процветанию района/ А. Н. Асаул // Экономическое возрождение России. - 2006. - № 3(9). - С. 3-6.
3. Геец, В. М. О межличностном и институциональном доверии как составляющих социального капитала и экономического развития страны/ В. М. Геец // Экономическое возрождение России. -2010. - № 4(26). - С. 7-21.
4. Иванов, С. Н. Установление структуры органов местного самоуправления / С. Н. Иванов // Экономическое возрождение России. - 2004. - № 1. - С. 53-59.
5. Иванов, С. Н. Установление структуры органов местного самоуправления (окончание)/ С. Н. Иванов // Экономическое возрождение России. - 2004. - № 2. - С. 55-61.
6. Козюра, И. В. Проблемы, потенциал и ориентиры реформирования местного самоуправления в Украине/ И. В. Козюра // Экономическое возрождение России. - 2009. - № 3(21). - С. 88-94.
7. Ляшенко, Н. А. Роль муниципалитета в развитии города/ Н. А. Ляшенко // Экономическое возрождение России. - 2005. - № 1(3). - С. 33-36.
8. Старовойтов, М. К Формирование «муниципального полиса Волжский - Ахтубинский» как одной из форм социально-экономического партнерства и территориально-пространственного расселения горожан/ М. К. Старовойтов, Л. Н. Медведева, М. А.Тимошенко, Е. В. Гончарова // Экономическое возрождение России. - 2011. - № 2(28). -С. 126-131.
The list of the literature
1. Asaul, A. M. Formation of municipal government/ A. M. Asaul, S. M. Ivanov // Bulletin of Temopil Academyof National Economy//Ternopil economic thought. - 2004. -№ 4.
2. Asaul, A. N. Effective municipal government - the path to prosperity pro-region/ A. N. Asaul // Economic revival of Russia. - 2006. - № 3 (9). - P. 3-6.
3. Geyets, V. M. On the interpersonal and institutional trust as a component of social capital and economic development/ V. M. Geyets // Economic revival in Russia. - 2010. - № 4 (26). - P. 7-21.
4. Ivanov, S. N. Establishment of structure of local governments/ S. N. Ivanov // Economic revival of Russia. - 2004. - № 1. - P. 53-59.
5. Ivanov, S. N. Establishment of structure of local governments/ S. N. Ivanov // Economic revival of Russia. - 2004. - № 2. - P. 55-61.
6. Kozyura, I. V. Problems and potential targets of reforming the municipal government in Ukraine/ I. V. Kozyura // Economic revival of Russia. - 2009. - № 3 (21). - P. 88-94.
7. Liashenko, N. A. Role of the municipality in developing the city/ N. A. Liashenko // Economic revival of Russia. - 2005. - № 1 (3). - P. 33-36.
8. Starovoitov, M. K. Formation of «municipal policy Volga - Akhtubinsk» as a one-term form of socio-economic partnership and spatial dispersal of townspeople/ M. K. Starovoitov, L. N. Medvedeva, M. A. Tymoshenko, E. V. Goncharovaа // Economic revival of Russia. - 2011. - № 2 (28). -P. 126-131.
