CC BY
9ЭКОНОМИКА ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
И. В. Козюра1
ПРОБЛЕМЫ, ПОТЕНЦИАЛ И ОРИЕНТИРЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В УКРАИНЕ
Необходимость реформирования политико-административной системы в значительной степени связана с требованиями построения эффективной системы местного самоуправления. Разбалансированность территориальной организации власти выступает одним из факторов возникновения региональных и местных политических, социальных и управленческих конфликтов, которые составляют угрозу государственному строительству в Украине. В связи с особым социально-политическим статусом института местного самоуправления, поиск оптимальных путей и форм осуществления общественных реформ невозможен без решения одной из актуальных проблем — реформирования местной власти с учетом отечественного и зарубежного опыта.
В последние годы были проведены исследования, состоялся ряд научно-коммуникативных мероприятий (среди которых особенно следует отметить проведение Всеукраинских муниципальных слушаний) [9], которые способствовали определению ключевых проблем и тенденций развития местного самоуправления в Украине на последующие годы. В разработанных документах содержится новое концептуальное видение проведения административной реформы, государственной региональной политики, развития местного самоуправления [4, 10]. Внедрение новых концептуальных принципов должно способствовать приближению к европейским стандартам местного самоуправления, сформулированным в Европейской хартии местного самоуправления, документах Совета Европы относительно развития местной демократии.
Процесс реформирования обусловливает необходимость диагностирования состояния общества и прогнозирования влияния управленческих решений, выявления проблем, тенденций и приоритетных направлений регионального и местного развития; выявление отношения разных социальных и профессиональных групп к процессам реформирования, оценки основных положений концепций реформирования представителями экспертной среды с целью уточнения их содержания и обеспечения консенсусаинтере-сов. Существенную помощь в решении очерченных вопросов может предоставить использование социологической экспертизы как эффективного средства комплексного привлечения специалистов-экспертов, которое совмещает преимущества социологического исследования и экспертных методов [11, с. 71].
Методология, методика и инструментарий социологической экспертизы в государственном управлении и местном самоуправлении раскрыты в пособии «Социологическая экспертиза в государственном управлении (на примере исследований политической реформы в Украине)» [11]. Разным аспектам проблематики также посвящены работы К. Вайс, А. Гошка, А. Морозова, В. Косолапова, В. Саламатова, Ю. Сурмина, В. Щербины и других исследователей.
Обобщая опыт работы в данном направлении Института проблем государственного управления и местного самоуправления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины (далее — Институт) и подчеркивая значение научно-методических аспектов реализации отмеченных возможностей [1], в то же время отметим, что, по нашему мнению, как и раньше, в стране недостаточно внимания уделяется вопросам экспертного сопровождения процессов реформирования местного самоуправления.
1 Начальник отдела местного самоуправления и регионального развития Института проблем государственного управления и местного самоуправления Национальной академии государственного управлении при Президенте Украины (г. Киев), канд. истор. наук. E-mail: [email protected].
Исследование проведено преимущественно на базе города Киева и Полтавской области, при значительном содействии львовской ГО «Европейский диалог», что дало возможность охватить опросом выпускников проекта «Школа местного самоуправления» разных лет, из разных регионов Украины. Экспертный опрос осуществлялся путем письменного анонимного анкетирования. Участникам было предложено ответить на ряд вопросов, сформулированных в соответствии с задачами и выводами исследования.
Характеризуя современное состояние развития местного самоуправления в Украине, почти половина (49,2 %) опрошенных определили его уровень как «средний», 26,2 % — как «низкий», еще 12,6 % — как «очень низкий», что не может не тревожить. Лишь 10,5 % экспертов оценили практический уровень развития местного самоуправления как «высокий», и 1,2 % — как «очень высокий». В целом ситуация, по сравнению с 2004 г., изменилась к лучшему: тогда половина экспертов определили его уровень как «низкий», еще 5,6 % — как «очень низкий», 40,6 % — как «средний» и ни один — как «очень высокий».
Отвечая на общий вопрос о сути и роли местного самоуправления, 8,6 % экспертов (12,2 % в 2004 г.) согласились с утверждением, что роль местного самоуправления заключается в «обеспечении целостности и единства государственной политики, выполнении государственных функций на местном уровне»; с 29,4 до 37,9 % выросло соотношение опрошенных, которые отметили «независимость местной власти, ее ориентированность прежде всего на интересы местных жителей и решение местных дел». Более распространено взвешенное и компромиссное понимание сути и призвания местного самоуправления: 53,5 % респондентов (58,3 % в 2004 г.) акцентировали внимание на необходимости «сочетания интересов государства и местного сообщества». Один из экспертов сделал еще дополнение: «продвижение общины, обеспечение гармоничного развития местности в контексте государственной региональной политики». Таким образом, можно считать, что большинство экспертов склоняются к так называемой общинно-государственнической теории местного самоуправления.
Следующий важный блок вопросов касался эффективности работы инструментов и механизмов реформирования местного самоуправления. При ответе на эти вопросы была предложена 5-балльная шкала, где 1 — «мешает», 3 — «не влияет» и 5 — «ускоряет». К сожалению, наивысшая оценка работы механизмов реформирования во мнениях экспертов встречается не очень часто (приятным примером могут быть разве что 15,6 % голосов респондентов, которые убеждены, что ускоряет процесс реформирования его надлежащее научное обеспечение) (см. табл. 1).
Таблица 1
Оценка экспертов степени реализации мероприятий административно_
территориальной реформы и реформы местного самоуправления (%)
Сводная шкала оценок Ожидаемого результата не до- Достигнуто ожидаемого ре-
стигнуто + до- Реализовано не зультата+ ре-
Мероприятия стигнуто проти- в полной мере зультат превы-
вополож-ного сил ожидания
результата
2004 г. 2008 г. 2004 г. 2008 г. 2004 г. 2008 г.
Законодательное урегулирование профессиональной деятельности должностных лиц местного самоуправ- 27,2 48,0 49,4 29,7 23,4 22,3
ления
Законодательное обеспечение транс-
формации существующей системы ме- 35,0 52,0 45,0 30,5 20,0 17,5
стного самоуправления
Определение организационно-
правовых принципов осуществления реформы системы территориальной 32,2 47,2 46,7 37,1 21,1 15,6
организации власти в Украине
Распределение управленческих по-
лномочий и функций между органами исполнительной власти и органа- 48,9 43,8 34,4 41,4 16,7 14,9
ми местного самоуправления
Создание финансово-экономических основ местного самоуправления 66,1 60,2 23,9 25,0 10,0 14,8
Внедрение механизмов государст-
венной поддержки развития местного 47,2 46,5 38,3 39,1 14,4 14,5
самоуправления
Утверждение территориальных общин как первичных субъектов мест- 45,6 58,2 38,3 28,1 16,1 13,7
ного самоуправления
Создание механизмов правовой за-
щиты интересов территориальных общин 53,9 61,4 35,0 25,0 11,1 13,7
Экспериментальное обеспечение
трансформации существующей ор-
ганизации территориального уст- 43,3 57,8 50,6 31,3 6,1 11,0
ройства и системы местного само-
управления
Трансформация низового звена сис-
темы административно- 53,9 69,2 43,3 20,7 2,8 10,1
территориального устройства
Создание условий для европейской интеграции на уровне регионов 66,6 75,8 27,2 15,2 6,2 9,0
В целом, по мнению экспертов, мера эффективности работы инструментов и механизмов реформирования местного самоуправления выглядит так (см. табл. 2):
Таблица 2
Оценка экспертами меры эффективности работы инструментов и механизмов реформирования местного самоуправления (%)
Механизмы и инструменты реформирования Тормозит-мешает Не влияет Способствует-ускоряет
2004 г. 2008 г. 2004 г. 2008 г. 2004 р. 2008 г.
Научное обеспечение 12,2 21,1 22,8 32,4 65,0 46,5
Кадровое обеспечение 31,1 26,6 17,8 27,7 51,1 45,7
Международная техническая помощь 8,3 17,2 35,0 40,2 56,7 42,5
Консультации с экспертами ЕС и других стран 8,3 28,9 31,1 30,9 60,6 40,3
Финансовое обеспечение 50,6 39,1 10,0 20,7 39,4 40,3
Нормативно-правовая база 30,0 33,2 32,8 29,3 37,2 37,5
Институты управления реформой 20,0 22,3 51,1 46,9 28,9 30,8
По результатам опроса, наиболее актуальными для анализа кажутся те данные, по которым показатели негативного влияния превышают позитивные, или те, которые свидетельствуют об отсутствии влияния на ход реформирования со стороны тех механизмов, которые должны быть наиболее влиятельными. Нынешняя картина выглядит лучше, чем в 2004 г. [3], и все же остановимся на нескольких негативных моментах.
Современное состояние финансового обеспечения реформирования не отвечает его потребностям. Это подтвердили 39,1 % экспертов, которые убеждены в том, что финансовое обеспечение «тормозит» и даже «мешает» процессу реформирования (50,6 % в 2004 г.). По мнению почти трети экспертов, затормаживает ход реформы местного самоуправления современная нормативно-правовая база. Под вопросом и эффективность институтов управления реформой, которые, с точки зрения 46,9 % респондентов (51,1 % в 2004 г.), не осуществляют влияния на реформирование, хотя и призваны выступать основным, наиболее влиятельным инструментом трансформационных изменений. Респонденты также отметили важность активизации местных инициатив, общественных слушаний и обсуждений.
Предложение о надлежащем институционном обеспечении развития местного самоуправления, а именно о создании и функционировании в системе исполнительной власти Украины центрального органа по вопросам регионального развития и местного самоуправления, разделяют 25,4 % экспертов. Большинство (57,8 %) считают, что этот вопрос заслуживает внимания и нуждается в дополнительном изучении. Нецелесообразным создание такого органа видят 16,8 % опрошенных. В 2004 г. показатели составляли соответственно: 27,2 %, 47,7 %, 19,4 %.
Оценивая последствия внедрения в Украине пропорциональной (партийной) системы выборов в органы местного самоуправления, только 4,7 % определили их как «бесспорно позитивные» (2,8 % в 2004 г.), 7,8 % — как «преимущественно позитивные, чем негативные» (21,7 % в 2004 г.), 38,3 % — умеренные — как «где-то негативные, где-то позитивные» (43,3 % в 2004 г.). В то же время 29,3 % участников опроса считают последствия «преимущественно негативными, чем позитивными» (22,7 % в 2004 г.), 19,9 % экспертов (9,4 % в 2004 г.) твердо убеждены в «только негативных» последствиях внедрения пропорциональной системы выборов в органы местного самоуправления.
Отвечая на вопрос о приемлемости использования с целью реформирования местного самоуправления в Украине опыта других стран и разных моделей местного самоуправления [7], 85 экспертов отдали преимущество опыту стран Центральной и Восточной Европы как «наиболее приемлемому», еще 74 респондента считают этот опыт «частично приемлемым». 80 респондентов не отбрасывают опыт Российской Федерации [2, 5, 6, 8, 12], правда, 51 из них считают его лишь «частично приемлемым». Среди моделей местного самоуправления наиболее подходящей для использования, согласно данным опроса, является смешанная модель (в целом в ее пользу высказались 135 респондентов). Определенный интерес вызывают также континентальная (71 эксперта) и англосаксонская (63 сторонника) модели местного само управления. Наименее приемлемой оказалась советская модель местного управления, против которой категорически высказались 89 экспертов. Среди прочего эксперты конкретизировали свои ответы, поставив за пример опыт стран Северной Европы, Польши, Франции, Германии и др., а также предложили вернуться к украинским историческим традициям.
Заключительный блок анкеты экспертного опроса имел целью определение наиболее актуальных направлений трансформации системы территориальной организации власти местного самоуправления в Украине и был построен по пятибалльной шкале оценки актуальности. Ранжировка осуществлялась за мерой актуальности от 1 — «очень неактуальный» до 5 — «очень актуальный». Больше трети опрошенных (33,6 %; в 2004 г. — 51,6 %) считают очень актуальным «совершенствование механизма судебной защиты прав территориальных общин, органов и должностных лиц местного самоуправления». На первоочередную необходимость «формирования дееспособных территориальных общин» указывают 30,5 % экспертов (в 2004 г. — 48,3 %). Немного меньше (29,3 %) опрошенных специалистов особенное внимание акцентируют на «укреплении конституционного статуса территориальной общины» (в 2004 г. — треть опрошенных); 19,1 %
считают наиболее актуальным направлением трансформации системы территориальной организации власти в Украине «внедрение [реального] местного самоуправления на районном и областном уровнях с соответствующими институтами» (в 2004 г. — 24,4 %). Наименее актуальным для опрошенных (21,1 % резко негативных ответов) остается «реформирование административно-территориального устройства». Также признано необходимым «оставлять и распределять финансы на местах».
На основе вышеизложенного можно сделать следующие выводы.
1. Результаты проведенного экспертного опроса указывают на недостаточный уровень развития местного самоуправления в Украине на современном этапе, следовательно, его реформирование является одним из самых актуальных и безотлагательных заданий.
2. Среди специалистов — теоретиков и практиков — распространено компромиссное видение сути и роли местного самоуправления, которое базируется на непротивопоставлении интересов государства и местного сообщества. Наиболее актуальной для Украины как в теоретическом, так и в практическом плане можно считать так называемую общинно-государственническую парадигму местного самоуправления, которая не противопоставляет, а совмещает в себе государственные и самоуправляющиеся принципы и регулирует их взаимоотношения.
3. При условии низкой эффективности инструментов и механизмов осуществления реформы большинство мероприятий по реформированию системы территориальной организации власти, местного самоуправления не могут быть реализованы в полной мере в соответствии с достижениями ожидаемых результатов.
4. Профессиональная неподготовленность и заполитизированность депутатов местных советов, избранных по избирательной системе партийных списков, является преградой развитию местного самоуправления. На повестке дня — вопрос кадровой политики в сфере подготовки специалистов для работы в органах местного самоуправления, оптимизация структуры местного самоуправления, разработка и внедрение механизмов предупреждения и минимизации негативных последствий влияния партийной политики на местном уровне, повышение эффективности предоставления управленческих услуг, пересмотр и совершенствование законодательства о местных выборах.
5. Определение целесообразных направлений реформирования территориальной организации власти местного самоуправления в Украине важно проводить с учетом лучшего опыта других стран и разных моделей местного самоуправления, наиболее приемлемым среди которых считается опыт стран Центральной и Восточной Европы.
6. Приоритетными направлениями реформирования местного самоуправления в Украине на современном этапе по итогам экспертного опроса обозначены проведение четкого распределения сфер компетенций и полномочий между органами местного самоуправления и органами исполнительной власти, органами местного самоуправления различного территориального уровня; совершенствование механизма правовой и судебной защиты прав территориальных общин, органов и должностных лиц местного самоуправления, также указано на безотлагательную необходимость формирования дееспособных территориальных общин с достаточными материальными, финансовыми и другими ресурсами. Реформирование административно-территориального устройства Украины, по мнению экспертов, в данных условиях не входит в число первоочередных заданий проведения административной реформы. Следовательно, актуализируется вопрос изменения действующей модели территориальной организации власти, приведения ее в соответствие с европейскими принципами и мировыми стандартами путем перераспределения властных полномочий в интересах местного самоуправления, в русле осуществления системных общественных реформ.
7. С целью более эффективной реализации концептуальных основ реформирования системы местного самоуправления в Украине целесообразно внедрить перманентный широкомасштабный социологический и социолого-экспертный мониторинг административной реформы и реформирования местного самоуправления.
Список литературы
1. Аналiтика i влада: Журн. експерт._анал1т. матер1ал1в i наук. пр. 1н-ту пробл. держ. упр. та мюц. самоврядування / Нац. акад. держ. упр. при Президентовi УкраТни. К., 2008. № 1.
2. Асаул А. М., Иванов С. М. Формування оргаыв муыципального самоуправлння // Вюник Тернопiльскоï академп народного господарства // Тернопiль Економiчна Думка. 2004. № 4.
3. Бакуменко В. Д. Прюритеты напрями реформування мюцевого самоврядування в УкраТы: оцiнка ситуацiï та забезпечення трансформацп / В. Д. Бакуменко, Ю. П. Сурмiн, I. В. Козюра. Актуальнi проблеми державного управлiння та мюцевого самоврядування: Зб. наук. пр. Дыпропетровськ, 2005. Вип. 1(19). С. 225-234.
4. Свропейськ! орieнтири мюцевого i регюнального розвитку: Зб. матерiалiв та докумен^в / Заг. ред. М. Пухтинського, М. Власенка. К., 2009.
5. Иванов С. Н. Установление структуры органов местного самоуправления // Экономическое возрождение России. 2004. № 1. С. 53-59.
6. Иванов С. Н. Установление структуры органов местного самоуправления (окончание) // Экономическое возрождение России. 2004. № 2. С. 55-61.
7. Козюра I. В. Мюцеве самоврядування в УкраТы (становлення та еволю^я): Навч. поаб. для студенев вищ. навч. закл. / I. В. Козюра, О. Ю. Лебединська. Ужгород, 2003.
8. Ляшенко Н. А. Роль муниципалитета в развитии города // Экономическое возрождение России. 2005. № 1(3). С. 33-36.
9. Проблеми формування доброчесного, належного мюцевого врядування: Зб. матерiалiв та докумен^в / Заг. ред. М. Пухтинського. К., 2008.
10. Пухтинський М. Оновлення Конституцп УкраТни та регулювання сусптьних вщносин у частиы територiальноï оргаызацп влади та мюцевого самоврядування // Вюник ЦВК. 2008. № 2(12). С. 22-27.
11. Соцюлог'чна експертиза в державному управлны (на прикладi дослщжень полiтичноï реформи в УкраТы): Наук._метод. поабн. / За заг. ред. В. Д. Бакуменка, Л. Г. Штики / Кер. авт. кол. Ю. П. Сурмн. К., 2003.
12. 15 лет Российской Конституции и развитие местного самоуправления: Сб. статей / Под ред. А. Е. Балобанова, Э. Маркварта, Е. С. Шугриной. М., 2008.
The list of the literature
1. Analytics and the power: magazine of expert analytical materials and scientific works of institute of problems of the government and local government // National academy of the government at the president of Ukraine. К., 2008. N 1.
2. Asaul A. N., Ivanov S. N. Formation of bodies of municipal self-management // The Bulletin of the Ternopol academy of national economy // Ternopol «Economic Thought». 2004. N 4.
3. Bakumenko V. D. Priority directions of reforming of local government in Ukraine: a situation assessment and transformation maintenance / V. D. Bakumenko. J. P. Surmin, I. V. Kozjura // Actual problems of the government and local government // The collection of scientific works Dnepropetrovsk. 2005. Num. 1 (19). P. 225-234.
4. The European reference points of local and regional development / The collection of materials and documents // Under the editorship of Puhtinsky. 2009. P. 508.
5. Ivanov S. N. Establishment of structure of local governments // Economic revival of Russia. 2004. N 1. P. 53-59.
6. Ivanov S. N. Establishment of structure of local governments // Economic revival of Russia. 2004. N 2. P. 55-61.
7. Local government in Ukraine (formation and evolution): the manual for students of higher educational institutions // I. V. Kozjura, O. J. Lebedinsky. Uzhgorod, 2003.
8. Lyashenko N. A. The role of municipality in a development of the city // Economic revival of Russia. 2005. N 1 (3).-P. 33-36.
9. Problems of formation of respectable, appropriate local management: The collection of materials and documents // Under the editorship of Puhtinsky. 2008. P. 600.
10. Updating of the constitution of Ukraine and regulation of public relations regarding the territorial organisation of the power and local government // The Bulletin of CBK. 2008. N 2 (12). P. 22-27.
11. Sociological examination in the government (on an example of researches of political reform in Ukraine) scientifically-methodical book / Under the editorship of J. P. Surmin. К., 2003.
12. 15 years of the Russian Constitution and local government development: The collection of items / Under the editorship of A. E. Balobanov, E. Markvart, E. S. Shugrina. Moscow, 2008.
