CC BY
228
УДК 349.6
Тюльпанов Ф.М.
ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОХРАНЫ И РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ВОДНЫХ РЕСУРСОВ
В статье рассматриваются проблемные вопросы водопользования и охраны водных ресурсов, обеспечения выполнения водопользователями требований природоохранного и водного законодательства Российской Федерации.
Ключевые слова: понятие рационального водопользования, правовая охрана водных ресурсов, юридическое понятие "вода", "водные объекты", "водные ресурсы", обеспечение правовой охраны и использование водных ресурсов, управление государственными
органами использования и охраны водных объектов.
* * *
Tulpanov F.M.
ISSUES OF LEGAL PROVISION FOR THE PROTECTION AND RATIONAL USE OF WATER RESOURCES
The article deals with the problematic issues of water use and protection of water resources, ensuring that water users comply with the requirements of environmental and water legislation of the Russian Federation.
Key words: concept of rational water use, legal protection of water resources, legal concept of "water", "water objects", "water resources", legal protection and use of water resources, management of state bodies for use and protection of water bodies.
*
Проблема содержания в чистоте и неисчерпаемости водных объектов в Российской Федерации становится все более критичной. Это связано с использованием вод в промышленности, сельском хозяйстве, в бытовых и коммунальных сферах. В большинстве регионов России источники питьевого водоснабжения не отвечают санитарно-гигиеническим требованиям. В п. 1 ст. 3 Водного кодекса РФ одним из важных принципов является значимость водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека, который осуществляется исходя из представления о водном объекте как необходимости составной части окружающей среды обитания объектов животного и растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов, как о природном ресурсе, используемым человеком для личных и бытовых нужд, осуще-
* *
ствления хозяйственной и иной деятельности, и одновременно как объект права собственности и иных прав.
В науке водного права вопросам рационального использования и охраны водных объектов в последние годы недостаточно уделяется внимания. Нет актуальных исследований в виде монографий, сборников научных статей и других работ. Имеющиеся исследования, как правило, посвящены в целом вопросам охраны окружающей среды, но вопросам обеспечения рационального использования, охране водных объектов уделено недостаточно внимания. Ранее этим проблемам были посвящены работы таких учёных, как Г.А. Аксененок, Л.И. Дембо, Г.Н. Полянская, Б.В. Ерофеев, О.С. Колбасов, В.И. Корецкий, У. Илеба-ев, Н. Жакипов, С. Байсалов, О.Л. Дубовик и др.
К современным исследованиям можно отнести Д.О. Сивакова, О.А. Романову и других авторов [см., например: 4; 5; 6]. Ими был разработан ряд основополагающих научных определений и положений по охране и использованию природных ресурсов, в том числе и водных объектов. Следует отметить, что основные требования по рациональному использованию и охране водных объектов закреплены в гл. 7 Закона об охране окружающей среды и в гл. 6 Водного кодекса РФ. Известно, что в любой отрасли права в качестве ее особенностей существует присущая ей терминология,что является важным фактором ее применения в практической деятельности. Принцип правового обеспечения охраны использования водных ресурсов формировался постепенно. Впервые он был закреплен в Основах водного законодательства Союза ССР и союзных республик, утвержденных Верховным Советом СССР в декабре 1970 г и введенных в действие с 1 сентября 1971 г.1. На их основе во всех союзных республиках были приняты водные кодексы. В частности, были утверждены водные кодексы Узбекской ССР, Украинской ССР и РСФСР В остальных республиках были подготовлены проекты водных кодексов и в последующем были приняты высшими органами представительной власти. В последующем Постановлением Верховного Совета СССР от 20 сентября 1972г., в п. 1 было записано: «Считать одной из важнейших государственных задач неустанную заботу об охране природы и лучшее использование природных ресурсов, строгое соблюдение законодательства об охране лесов земли и ее недр, лесов и вод, животного и растительного мира, атмосферного воздуха, имея ввиду, что научно-технический прогресс должен сочетаться с бережным отношением к природе и ее ресурсам, способствовать созданию наиболее благоприятных условий для жизни и здоровья, для работы и отдыха трудящихся ?.
Перечень основных понятий водопользования и охраны вод, содержащиеся в Водном кодексе РФ 2006 года, несколько сокращен по сравнению с предыдущим Водным кодексом 1995 года. В этой связи следует дать понятие юридическим терминам таким как "вода", "воды", "водные объекты", "водные ресурсы", рациональное использование и охрана водных объектов, которые к сожалению, в водном законодательстве отсутствуют. Неопределенность этих понятий затрудняет использование водных объектов юридическими и физическими лицами. Нельзя сказать, что законодатель не определяет термины, использующиеся в регулировании водных отношений. Так, п. 3 ст. 1 Водного кодекса РФ дается понятие водных ресурсов в виде поверхностных и подземных вод, которые могут быть использованы в различных целях. Далее, водный объект также понимается как природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянно или временно сосредоточение вод, в котором имеет характерные формы и признаки водного режима. Необходимо обратить внимание на понятие "воды" и "водные объекты". В Водном кодексе 2006 года вводится термин "водные объекты". По этому поводу ведется дискуссия о понятии терминов, и как следует их употреблять в регулировании водных отношениях. К примеру, О.А. Романова утверждает, что юридическое понятие "воды" более приемлемо в использовании как в теории, так и в практике водопользования и охраны водных ресурсов. Она утверждает, что в природе понятие "воды", в отличие от других природных компонентов, обладает рядом специфических особенностей, связанных с физико-химическими свойствами воды как вещества и ее ролью в формировании и существовании всей живой и неживой природы [4, с. 11]. В свое время О.С. Колбасов ввел в научный оборот понятие воды и, казалось бы, такой тер-
1 Ведомости Верховного Совета СССР. 1970. №>50. Ст. 566.
2 Правда. 21сентября 1972 г.
мин является более приемлемым. В дальнейшем в своих работах все чаще он использует понятие "водные объекты", которое было закреплено в ст. 4 Основ водного законодательства Союза ССР и Союзных республик. Используя термин "водные объекты", он тем самым признал тождественными понятия "воды" и "водные объекты". При этом подчеркнул, что "воды" в житейском понятии существуют везде, во всех субстанциях живых организмов и даже минеральных природных ресурсах в качестве материальных ценностей [2, с. 48-51]. Поэтому вряд ли могут быть убедительными аргументы О.А. Романовой, которая рекомендует вновь ввести в употребление регулирования водных отношений термин "воды". Подчеркнем, что "воды" и "водные объекты" как в целом природные объекты понимаются в качестве объективного состояния окружающей природной среды и не используются до тех пор, пока не отделяются от нее при эксплуатации, преобразуюясь в водные ресурсы, приносящие прибыль и доходы. Сегодня понятие "рациональное использование водных ресурсов" означает неистощимость, экономность, эффективность, благоразумность, включая организованные способы извлечения полезных свойств водных объектов.
В этой связи представляется своевременным дать более подробное понятие "водные ресурсы", дополнить пункт 3 ст. 1 Водного кодекса РФ, включая в его содержание экономическую составляющую. Отметим, что в Законе об охране окружающей среды вопросам рационального использования охраны окружающей среды посвящена глава 7, которая закрепляет требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности. В Водном кодексе РФ этому посвящена глава 5 (Охрана водных объектов). Изменение, внесенные Федеральным законом от 18 июля 2011 г. №242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты
3 Российская газета. 2011. 30 июня.
Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля терминологии, "надзор" и "контроль" являются синонимами и тождественны в употреблении в экологическом праве. По существу, термин "контроль" заменен на термин "над-зор"3. Таким образом, принцип обеспечения рационального использования и охраны водных ресурсов составляет одну из главных задач в сфере водопользования, включая строгое планирование по вертикали, начиная с нижнего эшелона административных управленческих звеньев до министерств и ведомств, тем самым усиливая контроль и надзор во всех структурах исполнительных органов власти. В словаре юридических терминов в учебном пособии для вузов А.К. Голиченкова употребляются термины "контроль" и "надзор" как синонимы в экологических отношениях [1, с. 69].
Представляется, что терминологические различия все же существуют. Государственные органы, осуществляющие контроль за использованием и охраной водных ресурсов, должны выполнять требования, повсеместно и систематически, вытекающие из водного законодательства Российской Федерации. Это касается прежде всего органов специальной компетенции - Агентства водных ресурсов (Росводресурсы), различных управлений. Что касается надзора, то эти функции осуществляют органы Роспри-роднадзора, Роспотребнадзора, Гидромет и муниципальные образования. Кроме того, к органам надзора относятся природоохранные прокуратуры, органы полиции и иные правоохранительные органы. Определяя деятельность органов экологического контроля, в их содержание должны включаться -такие функции, как рациональное использование водных ресурсов, их охрана, экологическое нормирование, экологическое лицензирование и сертификация.
Следует подчеркнуть, что немаловажную роль в области правового обеспечения ох-
раны и рационального использования водных ресурсов играют санкции, применяемые различные меры наказания за водные правонарушения. Наиболее распространенными санкциями, применяемыми к нарушителям водного и природоохранного законодательства, становятся административные меры ответственности, а также могут быть применены и гражданско-правовые меры ответственности. Поскольку сегодня не сложилось еще гражданское общество и оно не принимает активного участия с государственными органами в защите и охране водных объектов, поэтому необходимо принимать меры воспитательного характера, воздействуя на него морально-этическими нормами. Нерадивых пользователей следует наказывать рублем. Совершенно справедливо Министерство природных ресурсов и экологии РФ внесло предложение в Правительство РФ об ужесточении наказания в административном порядке на граждан, которые мусорят в лесу, на берегах водоемов будут оштрафованы на сумму от одной тысячи до двух тысяч рублей. Предложенная норма административного наказания должна предусматривать ответственность граждан за несоблюдение санитарно-эпидемиологических требований к сбору, транспортированию, утилизации, размещению отходов.
По существу речь идет о дифференциации ответственности за такие нарушения граждан, т. е. они будут нести ответственность за конкретные экологические правонарушения, определенные в КоАП РФ. Виды нарушений будут прописаны более детально в скором времени. Кроме того, авторы предлагают дополнить статьи КоАП РФ, усиливая наказания штрафными санкциями до 10 тысяч рублей. Предлагается возможность раздельного сбора отходов управляющим компаниям и товариществам собственников жилья (ТСЖ). В этой связи бу-
дут устанавливаться льготы для граждан, осуществляющих сортировку мусора. Таким образом, для сознательных людей коммунальные платы должны снизится. Предлагается в конце 2017 года Минприроды подготовит материалы для определения рейтинга, приводимого совместно с ОНФ, загрязненных территорий. К примеру, по оценкам Росгидромета, наиболее загрязненными являются 15 территорий. В этой связи Челябинск оценивается как незначительна степень загрязнения. Загрязнение атмосферного воздуха сокращается, оно уже не экстремально высокое4. Для решения этих проблем, очевидно, необходимо осуществлять систематический контроль за выбросами раздельного мусора, а также следить за нарушением природоохранных территорий. Следует отслеживать транспорт, груженный мусором, образование несанкционированных свалок в лесах, на полях и других свободных местах. Сегодня эти вопросы должны разрешаться местными органами самоуправления, органами специальной компетенции совместно с правоохранительными органами. В целях сохранения водных ресурсов для будущих поколений и благоприятного их состояния необходимо проводить оценку водных объектов, их количественное и качественное состояние в определенные периоды времени.
В принятых программах "Вода для жизни" и ее реализация к 2030 году", а также в федеральной целевой программы "Чистая Вода"5 были поставлены задачи перед исполнительными органами власти, перед обществом и в первую очередь перед Министерством экономического развития Российской Федерации по обеспечению населения питьевой водой, соответствующей требованиям безопасности и безвредности, установленные санитарно-эпидемиологическими правилами и современными системами государственного регулирования в
4 Российская газета. 15сентября 2017. № 208 (7374).
5 Постановление Правительства от 22.12.2010 №1092 (ред. от 25.05.2016) "О федеральной целевой программе "Чистая вода" на 2011-2017 годы // СПС "Консультант Плюс".
секторе водоснабжения и очистки сточных вод, включая установление целевых показателей качества услуг. Кроме того, Распоряжением Правительства РФ утверждено отмечать День воды, или Всемирный день водных ресурсов, ежегодно 22 марта. Говоря о сохранении водных ресурсов в стране, вместе с тем продолжается загрязнение водных объектов крупных рек и озер. Не выполняются требования по очищению и обезвреживанию сточных вод, которые спускаются в чистые водные объекты. В этой связи непонятно решение Апелляционной инстанции Верховного Суда РФ по ограничению сброса сточных вод второго пояса зон санитарной охраны. Верховным Судом Российской Федерации от 25 сентября 2014 г.6 было отмечено,что Водный кодекс РФ предусматривает полный запрет сброса сточных вод, в том числе дренажных, в водные объекты, расположенные в границах второго пояса зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, если содержание в этих водах загрязняющих веществ и микроорганизмов не превышает установленные санитарными правилами гигиенические нормативы. Такое решение Апелляционной инстанции Верховного Суда РФ привело к безнаказанности производственных водопользователей и к увеличению количества сброса сточных вод. Ярким примером является загрязнение озера Байкал. Несмотря на принятые Правительством РФ ряд программ по охране озера Байкал, тем не менее проблема не решается в положительную сторону. В соответствии с Федеральной целевой программой "Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 гг."7 заложены на ее реализацию более 54 млрд. рублей. Тем не менее состояние экологического кризиса на озере и его территории продолжает оставаться не-
решённым. В результате несвоевременного реагирования на возникшие экологические проблемы озера приходится расплачиваться ценой огромных финансовых затрат и потерей уникальных неповторимых природных ландшафтов. Кроме того, в настоящее время проблема сохранения водных ресурсов состоит в неэффективном государственном их управлении. Необходимо определиться с правовым статусом региональных органов управления и соотношением их с федеральными органами исполнительной власти. В законодательстве должны быть четкие разграничения полномочий между органами государственной власти на уровне Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также совместного ведения по вопросам правового обеспечения охраны и рационального использования водных ресурсов. Нельзя допускать, чтобы крупные реки России превращались в коммунальные и производственные стоки и выходили из реестра полезных чистых водных объектов. Недопустима ситуация, которая сложилась в бассейне Волги, в зоне которой проживают 66 млн. человек, где сосредоточены основные промышленные и сельскохозяйственные предприятия, построено огромное количество гидроэлектростанций, которые усиливают загрязнение и засорение вод реки. Кроме того, на многих производственных объектах отсутствуют очистные сооружения. По оценкам спецпредставителя Президента РФ по вопросам природоохранной деятельности экологии и транспорта С. Иванова, крайне напряженная обстановка сложилась в бассейнах Оки, Енисея, Амура, Северной Двины, Печеры, загрязнены также поверхности Дона, Кубани,Терека и всех рек, впадающие в Балтийское море8. Для комплексного решения проблемы Правительством РФ утвержден приоритетный проект "Сохранение и предотвращение заг-
6 Документ официально опубликован не был. См.: СПС "Консультант Плюс: Законодательство".
7 Российская газета. 13 сентября. 2017.
8 Российская газета. 19 сентября. 2017.
рязнения реки Волги" с суммарным бюджетом 245 млрд. рублей. Предполагается, что эта программа будет реализовываться во всех 17 регионах, располагающихся в Волжском бассейне.
На втором этапе будет вестись строительство и реконструкция очистных сооружений, проведена очистка прибрежных территорий от мусора силами Общероссийского народного фронта и ликвидация прошлого экологического ущерба9. Программа заслуживает внимание, но что представляет собой первый ее этап, ничего не сказано. Анализируя практику использования водных ресурсов, видна ее эффективность. В частности, использование земельных участков водного фонда, которые предоставляются для строительства трубопроводного транспорта, добычи и разработки полезных ископаемых как по берегам водных объектов, так и непосредственно на морских водных пространствах, акваториях и т.д. Известно, что при строительстве дорог, а также прокладке трубопроводного транспорта нарушается режим поверхностных и подземных вод. Согласно методам прокладки трубопроводов через водные объекты должно предусматриваться заглубление дна, где необходимо применять дополнительные меры, обеспечивающие надежность трубопровода при эксплуатации (п.10.24. СНП2.0506. -85). В этой связи может быть нарушена экосистема водно-болотных объектов, малых и средних рек.
Однако водное законодательство разрешает правопользование такого вида производства. Несмотря на принятие в большом количестве нормативных правовых актов, нет конкретного положения, регулирующего использование водных объектов для
строительства трубопроводного транспорта и иных сооружений, связанных с воздействием на водные объекты. В этой связи следует согласиться с предложением В.С. Кошановской по разработке и принятию Положения о водном реестре регистрации сведений об использовании водного объекта при строительстве трубопровода и других объектов производства, воздействующих на водные поверхности рек, водно-болотных объектов, иных участков поверхностных и подземных вод [3, с. 17].
Нормы строительства, воздействующего на водные объекты, должны быть экологизированы. Это означает, что подобное строительство в конечном итоге должно обеспечивать благоприятную окружающую среду, экологическую безопасность и сохранение природных объектов. Естественно, это означает, что строительная трубопроводная отрасль должна основываться и реализовываться на организационных, правовых, экономических, политических и технологических мерах. Таким образом, подведя итог сказанному, необходимо отметить, что природоохранное и водное законодательство будут способствовать правовому обеспечению охраны и рациональному использованию вод в тех случаях, когда они будут выполняться всеми субъектами права водопользования. Водные правонарушения и, в особенности уничтожение водных объектов, следует признать, как материальные ценности наряду с другими объектами природы. С этой целью желательно дополнить главу 26 УК РФ, где был бы определен состав преступления, влекущего ответственность за уничтожение водных объектов.
Кроме того, важно определиться с терминологией, используемой в научной и учебной литературе.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Голиченков А.К. Экологическое право России: Словарь юридических терминов: Учебное пособие для вузов. Городец, 2008. С. 69.
2. Колбасов О.С. Теоретические основы правопользования водами в СССР. М.: Наука, 1972._
9 Там же.
3. Кошановская В.С. Правовые проблемы охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве и вводе в эксплуатацию // Экологическое право. 2014. №4.
4. Романова О.А. Организационно-правовой механизм охраны поверхностных вод от загрязнения в Российской Федерации. Теоретические и практические проблемы правового регулирования: Монография / Отв. ред. д.ю.н. проф. Н.Г. Жаворонкова. М.: Проспект, 2015.
5. Сиваков Д.О. Договорные отношения в области водопользования. Опыт, трудности, тенденции, перспективы // Право и экономика. 2005. №6.
6. Сиваков Д.О. Тенденции правового регулирования в водохозяйственной деятельности: Монография. М.: Юриспруденция, 2012.
REFERENCE
1. Golichenkov A.K. Ekologicheskoye pravo Rossii: slovar' yuridicheskikh terminov. Uchebnoye posobiye dlya vuzov. Gorodets, 2008, ss. 69.
2. Kolbasov O.S. Teoreticheskiye osnovy pravopol'zovaniya vodami v SSSR. M.: Nauka, M.,1972.
3. Koshanovskaya V.S. Pravovyye problemy okhrany okruzhayushchey sredy pri razmeshchenii, proyektirovanii, stroitel'stve i vvode v ekspluatatsiyu // Ekologicheskoye pravo 2014. №4.
4. Romanova O.A. Organizatsionno-pravovoy mekhanizm okhrany poverkhnostnykh vod ot zagryazneniya v Rossiyskoy Federatsii. Teoreticheskiye i prakticheskiye problemy pravovogo regulirovaniya: Monografiya / Otv.red. d.yu.n. prof. N.G. Zhavoronkova. M.: Prospekt, 2015.
5. Sivakov D.O. Dogovornyye otnosheniya v oblasti vodopol'zovaniya. Opyt, trudnosti, tendentsii, perspektivy // Pravo i ekonomika. 2005. № 6.
6. Sivakov D.O. Tendentsii pravovogo regulirovaniya v vodokhozyaystvennoy deyatel'nosti: Monografiya. M.: Yurisprudentsiya, 2012.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
ТЮЛЬПАНОВ Фарид Муллагалиевич, кандидат юридических наук, доцент, Челябинский филиал Балтийского института экологии, политики и права, г. Челябинск.
E-mail: fg.tulpanow@mail.ru
Рецензент:
кандидат юридических наук, доцент
Фаткуллин С.Т.
E-mail: safar53@mail.ru
