CC BY
145
Научно-аналитический вестник ИЕ РАН, 2018, №4
УДК 327, 339.9 Владислав БЕЛОВ
ВНУТРИ- И ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ МИГРАЦИОННОГО КРИЗИСА В ГЕРМАНИИ
Аннотация. Министр внутренних дел ФРГ Х. Зеехофер в развитие положений коалиционного договора, посвящённых миграционным вопросам, подготовил к началу лета с. г. «Генеральный план по миграции». Федеральный канцлер А. Меркель не согласилась с одним из его пунктов, касающегося контроля на границах Германии. Возник конфликт, переросший в политический кризис. Министр предъявил руководителю правительственной коалиции ультиматум. А. Меркель, приняв его, приложила существенные усилия, чтобы обсудить с руководством стран - членов ЕС необходимость заключения двусторонних соглашений о реадмиссии мигрантов, а также другие совместные шаги по урегулированию европейского миграционного кризиса. Достигнутые на саммите в Брюсселе в конце июня с. г. решения стали основой для компромисса между ХДС и ХСС и последующего принятия правительством пакета срочных мер по борьбе с нелегальной миграцией и ужесточению немецкой миграционной политики. В материале анализируются причины и последствия конфликта, который привёл к политическому кризису в Германии, а также роль Евросоюза в его преодолении.
Ключевые слова: ФРГ, Европейский союз, Италия, Австрия, Вышеградская группа, «Генеральный план по миграции», А^ЕЯ, соглашения о реадмиссии, миграционная политика.
Коалиционный договор и «Генеральный план по миграции»
В ходе коалиционных переговоров между блоком ХДС/ХСС и СДПГ (декабрь 2017 г. -начало февраля 2018 г.) миграционной тематике было уделено особое внимание. ХСС добилась от партнёров введения количественных ограничений на нетто-приток мигрантов в течение года (от 180 до 220 тыс., включая воссоединение их семей). Было согласовано создание центров компактного размещения - «АКкЕЯ»1, Отчасти миграционный раздел коалиционного договора, подписанного 7 февраля 2018 г. и вступившего в силу 14 марта с. г., написан языком близким к идеологии «Альтернативы для Германии» - права граждан ФРГ противопоставляются правам мигрантов, они вступают в борьбу за ресурсы государства , Именно такое противопоставление характерно для правых радикалов.
ХСС в новом правительстве досталось одно из ведущих ведомств - министерство внутренних дел, которое возглавил председатель партии Х. Зеехофер, настоявший на добавлении
© Белов Владислав Борисович - кандидат экономических наук, заместитель директора по научной работе, заведующий Отделом страновых исследований, руководитель Центра германских исследований ИЕ РАН. Адрес: Россия, 125009, Россия, Москва, ул. Моховая, д. 11, стр. 3. E-mail: vladisbelov@yandex.ru. DOI: http://dx.doi.org/10.15211/vestnikieran420184955
1 Акроним от «Aufnahme-, Entscheidungs- und Rückführungseinrichtungen» - «Учреждения по приёму, принятию решений и высылке».
Ein neuer Aufbruch für Europa. Eine neue Dynamik für Deutschland. Ein neuer Zusammenhalt für unser Land. Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD. Berlin, 7. Februar 2018. S. 104-109.
в его название слова «Родина»1. С апреля месяца баварец стал активно проводить собственную политику по наполнению миграционных положений коалиционного договора конкретным содержанием. К концу мая был подготовлен «Генеральный план по миграции» («Masterplan Migration») из 63 пунктов. Презентацию назначили на начало июня, но неожиданно для всех отложили по просьбе А. Меркель. Как оказалось впоследствии, разногласия возникли по п. 27, в соответствии с которым лица, уже подавшие заявку на предоставление убежища в одной из стран ЕС при пересечении границы ФРГ (как и граждане из безопасных государств) должны немедленно высылаться. Федеральный канцлер обратила внимание министра на необходимость учёта интересов государств ЕС, принимающих основной поток нелегалов, а также на гуманитарное право мигрантов на рассмотрение их заявлений в других странах. Но Х. Зеехофер в преддверии выборов в ландтаг Баварии 14 октября с.г. очевидному компромиссу предпочёл жёсткий конфликт, который должен был показать электорату ориентированность партийного лидера на борьбу с нелегалами, вторичной миграцией и его непримиримость с «мягкой» позицией главы правительства в отношении соискателей убежища. 18 июня с.г. он поставил ультиматум А. Меркель, пригрозив вывести ХСС из блока ХДС, соответственно, из правительственной коалиции. Более того, Зеехофер позволил себе этому оскорбительные высказывания в её адрес («Я больше не могу работать с этой женщиной!»).
Европейский контекст конфликта
Канцлерин приняла вызов. По её просьбе глава Еврокомиссии Ж.-К. Юнкер организовал неформальную рабочую встречу ряда глав государств 24 июня с.г., в ходе которой А. Меркель поставила вопрос о солидарной ответственности на уровне двусторонних отношений за прибывающих нелегальных мигрантов. Накануне французский президент А. Макрон во время рабочего визита в Берлин высказал свою поддержку этой идее, пообещав принимать высылаемых из Германии граждан, подавших заявление на убежище во Франции. Обсуждение было продолжено на саммите ЕС в Брюсселе 28-29 июня. Половина членов Евросоюза выразила принципиальную готовность к заключению соглашений друг с другом относительно высылки и приёма нелегалов, но каких-либо конкретных обязательств/решений принято не было. Участники встречи решили создавать при содействии ООН специальные лагеря первичного размещения беженцев за пределами ЕС (Египте, Алжире, Тунисе, Марокко и Ливии), предоставить право странам-членам организовывать закрытые лагеря для нелегальных мигрантов и продолжить укреплять свои внешние границы, в т.ч. через существенное расширение полномочий и компетенций пограничной службы ЕС - Фронтекса. Страны Вышеградской группы сохранили своё особое мнение в отношении принудительных квот приёма беженцев и подтвердили нежелание принимать их на добровольной основе. Несмотря на поверхностный, на первый взгляд, характер договорённостей, этот саммит можно считать определённым про-движением Евросоюза вперёд в вопросах миграционной политики, а также явным успехом А. Меркель, которая в условиях ультиматума своего министра в принципе выполнила постав-ленную перед ней задачу. ЕС принял решение об ограничении числа прибываю-
1 Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat - Федеральное министерство внутренних дел, по вопросам строительства и Родины.
Научно-аналитический вестник ИЕ РАН, 2018, №4
щих на его территорию мигрантов и создании как в его странах-членах, так и за его пределами специаль-ных транзитных центров для отсеивания нелегалов1.
К концу июня практически все парламентские фракции (за исключением свободных демократов) заняли критическую позицию по отношению к Х. Зеехоферу, который, по их мнению, явно злоупотребил своим положением федерального министра для достижения партийных целей в рамках предвыборной компании в Баварии, поставив коалицию на грань развала. Раздражение у депутатов вызвал и факт невозможности ознакомиться с Генеральным планом. Выросло давление на председателя ХСС и со стороны товарищей по партии, в т.ч. премьер-министра Баварии М. Зёдера. Не последовало политической поддержки от федерального канцлера Австрии С. Курца, на которую рассчитывал Х. Зеехофер. Австрия с начала июля стала председателем в ЕС и её руководство сформировало далеко идущие планы по реформированию системы предоставления убежища - Вена рассчитывает на поддержку Берлина и лично Меркель.
Достижение политического компромисса
В этих условиях Зеехофер пошёл ва-банк и поздно вечером в воскресенье 1 июля во время итогового обсуждения ситуации верхушкой ХДС и ХСС неожиданно для всех заявил о готовности уйти в отставку с поста министра и руководителя партии. Но через пару часов он дезавуировал своё заявление, продолжив нападки на А. Меркель, например, утверждая, что «я не позволю быть уволенным канцлерин, которая является канцлерин только благодаря мне». Одновременно он, наконец, предоставил коллегам текст своего Генерального плана. Многих неприятно удивило, что на его титульном листе автором был обозначен председатель ХСС, а не министр внутренних дел2. Заключительные пятичасовые переговоры в штаб-квартире ХДС вечером в понедельник 2 июля закончились политически ожидаемым компромиссом.
К этому времени свою позицию по миграционной политике уточнила СДПГ. А. Меркель 5 июля встретилась в Берлине с премьер-министром Венгрии В. Орбаном, взгляды которого близки многим баварским политикам. Лидер антимигрантского фронта был вынужден формально согласиться с позицией А. Меркель о необходимости усиления солидарной ответственности стран ЕС и не исключил договорённости Венгрии с ФРГ о реадмиссии. В этот же день Х. Зеехофер в Вене провёл консультации с австрийским правительством.
К удивлению экспертов, уже к вечеру 5 июля ХДС, ХСС и СДПГ согласовали пакет срочных мер по борьбе с нелегальной миграцией и ужесточению миграционной политики. Социал-демократы согласились с идеей создания транзитных центров на австро-германской границе (до этого они были против), но настояли на их переименовании в «трансферные цен-
1 В августе 2018 г. на улучшение условий приема мигрантов ЕС выделила дополнительную финансовую помощь Греции в размере 40 млн евро.
2 Черновик текста, который стал предметом обсуждения, можно посмотреть на: URL: https://fragdenstaat.de/doku mente/30-sog-masterplan-csu/ (дата обращения: 07.07. 2018). По состоянию на 22 июня 2018 г. Х. Зеехофер на титульном листе документа указан только как председатель партии. Окончательный вариант документа см.: Masterplan Migration. Maßnahmen zur Ordnung, Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung. 04.07.2018. URL: https://
www.bmi.bund.de/SharedDocs/downloads/DE/veroeffentlichungen/themen/migration/masterplan-migration.pdf?_blob
=publicationFile&v=3.
Научно-аналитический вестник ИЕ РАН, 2018, №4
тры» («Transferzentern») - в них мигранты будут проверяться на предмет наличия прошения об убежище. Если таковая обнаружится, то в течение 48 часов нелегал будет отправлен в страну регистрации заявки (как правило, через аэропорт Мюнхена). Для этого Германии предстоит заключать двусторонние соглашения о реадмиссии с такими странами. Кроме того, федеральное правительство пообещало поддержку земельным властям в вопросах быстрой высылки мигрантов.
Основная нагрузка по выполнению пакета мер легла на министерство внутренних дел и лично Х. Зеехофера. В ближайшие месяцы он продолжит непростые переговоры о реадмиссии со своими коллегами из стран ЕС1.
При этом министр понимает, что с главой правительства он достиг временного перемирия. Не случайно, во время своей традиционной летней пресс-конференции перед уходом в отпуск в конце июля с.г. канцлерин особо подчеркнула, что раны, нанесённые «миграционным конфликтом» не затянулись и миграционный вопрос остаётся актуальным для коалиционного правительства. Поэтому в начале августа в интервью телеканалу ARD он предпринял небольшую атаку на своих коалиционных партнёров, упрекнув их за то, что к этому моменту ни одна федеральная земля, за исключением Баварии, не открыла упомянутые в начале статьи центры компактного размещения - «ANkER», рассматривающих прошения беженцев . Одновременно он ещё раз подчеркнул свою принципиальную позицию, что компромиссы с государствами ЕС о распределении мигрантов являются неприемлемыми. Из субъектов федерации к этому моменту потенциальный интерес к созданию «якорных» учреждений выразили только власти Саксонии и Саара.
В середине августа 2018 г. Зеехофер обозначил основные параметры будущего федерального закона об иммиграции (Einwanderungsgesetz - проект должен быть представлен осенью с.г.), который среди прочего содержит положения о трудовой миграции. Среди предлагаемых иммиграционных критериев - квалификация, возраст, знание немецкого языка, наличие предложения работы, доход от которой должен обеспечить самостоятельное существование в Германии . В немецком экспертном сообществе активизировалась дискуссия о возможности предоставлении беженцам, чьи прошения были отклонены, права менять свой статус на трудового мигранта («Spurwechsel») с целью получения работы и, соответственно, продолжения пребывания в стране на новых условиях.
Выводы
• Правительственный миграционный кризис преодолён, но оставил существенные и по-
1 В начале августа 2018 г. Мадрид и Берлин заключили двусторонний договор о возвращении беженцев, который вступил в силу 11 августа с.г. во время визита в Испанию канцлера ФРГ Ангелы Меркель. Аналогичная договорённость в середине августа была достигнута с Грецией. Как и в случае с Испанией задержанные на австрийско-германской границе мигранты будут отправляться на греческую территорию в случае, если именно там они впервые попросили политическое убежище.
2 Зеехофер призывает Меркель создать больше «якорных» центров для беженцев. 06.08. 2018 г. https://aussiedler bote.de/2018/08/zeehofer-prizyvaet-merkel-sozdat-bolshe-yakornyh-centrov-dlya-bezhencev/ (дата обращения: 10.08. 2018).
3 Seehofer legt Eckpunkte für Einwanderungsgesetz vor. 16.08.2018. URL: http://www.faz.net/aktuell/politik/inland/ seehofer-legt-eckpunkte-fuer-einwanderungsgesetz-vor-15741683.html (дата обращения: 18.08.2018).
Научно-аналитический вестник ИЕ РАН, 2018, №4
ка незаживающие раны на отношениях ХДС и ХСС. Политический капитал А. Меркель и Х. Зеехофера в ходе их конфликта несколько обесценился - канцлерин раскритиковали за излишнюю мягкость (согласно опросу Infratest dimap, опубликованному 5 июля, её поддержка населением по сравнению с июнем снизилась с 50 до 48%), министра - за упёртость/твердо-лобость и использование своего положения федерального министра в интересах предвыборной компании в Баварии (поддержка сократилась с 43 до 27%). Одновременно упала популярность правящей коалиции и входящих в неё партий1, которая к середине августа так и не восстановилась.
• А. Меркель в очередной раз проявила талант кризисного менеджера, способного находить возможности для разумных компромиссов - как на национальном уровне, так и на уровне ЕС. Во время саммита в Брюсселе она пошла на непростые для неё уступки Италии (в первую очередь, в отношении создания закрытых лагерей для беженцев, что противоречит её представлениям о европейских ценностях).
• В контексте неожиданной кризисной ситуации после 100 первых дней правления члены правительства и парламентские фракции правящих партий проявили явное желание сохранить правительственную коалицию.
• В ходе кризиса «зелёные» показали принципиальную готовность обсудить своё вхождение в новую коалицию с ХДС и СДПГ (без ХСС) - такого чёрно-красно-зелёного варианта на федеральном уровне ещё не было.
• Свободные либералы в лице своего лидера К. Линднера проявили явную заинтересованность в углублении кризисной ситуации, развале блока и коалиции, как следствии, досрочных выборах, по результатам которых хотели бы возвратиться к варианту ямайской коалиции (но уже без Меркель).
• Миграционная политика на федеральном и земельном уровне будет, с одной стороны, последовательно ужесточаться в отношении притока новых мигрантов и тех, у кого нет оснований на получение разрешения на пребывание в Германии, с другой, содействовать интеграции граждан, получивших такое право. По мере успехов коалиционного правительства возможно уменьшится число сторонников «Альтернативы для Германии» на федеральном уро -вне (пока у неё рекордный рейтинг). На земельном и муниципальном уровне это будет зависеть от развития ситуации с беженцами на местах. В Баварии это будет видно по итогам выборов в земельный парламент 14 октября с.г.2
• Сложившаяся ситуация активизирует работу парламентской комиссии по изучению причин притока беженцев («Kommission Fluchtursachen»), а также подготовку федерального
1 См.: Erschreckende Umfrage für Regierung - Union fällt auf Tiefstand. 05.07.2018. URL: https://www. merkur.de/pol itik/umfrage-waehrend-asylstreit-fast-80-prozent-deutschen-unzufrieden-mit-regierung-zr-10011045.html (дата обращения: 07.07.2018).
2 По состоянию на конец первой декады июля с.г. популярность «Альтернативы для Германии» в Баварии продолжала расти, а ХСС падать. Согласно опросу института Forsa, опубликованному 9 июля, земельный избирательный рейтинг ХСС в ходе конфликта с ХдС опустился до 38% - такого количества голосов избирателей недостаточно для абсолютного большинства в ландтаге. В 2013 г. баварская партия на земельных выборах получила 47,7%. «АдГ» может рассчитывать на получение 14% голосов. URL: https://de.reuters.com/article/deutschland-parteien-umfrage-idDEKBN1 JZ0MI (дата обращения: 09.07.2018).
Научно-аналитический вестник ИЕ РАН, 2018, №4
закона об иммиграции. Специальная комиссия при правительстве должна представить предложения по улучшению механизмов социально-экономической интеграции беженцев. Создание этих структур предусмотрено коалиционным соглашением.
• На уровне ЕС Берлин продолжит политику убеждения партнёров в необходимости повышения уровня солидарной ответственности. Одновременно он будет заключать двух - и трёхсторонние договорённости о реадмиссии нелегалов, которые могут послужить образцом для других стран. Здесь Германия может рассчитывать на поддержку не только Франции, Испании и Австрии, но и таких сложных для неё в нынешних условиях партнёров как Италия и Греция. ФРГ будет оказывать поддержку странам Северной Африки в модернизации их экономики и противостоять организованному криминальному сообществу, делающего бизнес на переправке их граждан в страны Евросоюза («Бороться не с мигрантами, а с причинами нелегальной миграции»). Берлин потенциально готов на дополнительное финансовое бремя.
• Не следует ожидать быстрого принятия разработанных Евросоюзом новых законов, предусматривающих ужесточение (и одновременно гармонизацию) критериев и правил приёма беженцев и условий их содержания в странах-членах. Этот процесс по-прежнему будет затяжным и сложным. Также непростым будет согласование возможных изменений в Дублинском регламенте - к его реформированию давно призывает большинство стран ЕС, в пер-вую очередь, Италия1.
• В Германии и других государствах Евросоюза продолжится рост популистских настроений среди граждан, соответственно, желаний партий завоевывать благосклонность электората за счёт игры на праворадикальном поле. Не случайно, оппозиционная «Альтернатива для Германии» особенно активно выступала против жёсткой позиции Х. Зеехофера в споре с А. Меркель, понимая, что его политика способна существенно уменьшить число её сторонников.
^исок литературы
Зеехофер призывает Меркель создать больше «якорных» центров для беженцев. 06.08. 2018. URL: https://aussiedlerbote.de/2018/08/zeehofer-prizyvaet-merkel-sozdat-bolshe-yakornyh-centrov-dlya-bezhencev/ (дата обращения: 10.08.2018).
Потемкина О.Ю. Разногласия по проблемам миграции сохраняются. Европейский Союз: факты и комментарии. Выпуск 92, март-май 2018 г. С. 5-8.
References
Zeyekhofer prizyvayet Merkel' sozdat' bol'she «yakornykh» tsentrov dlya. 06.08.2018 g. URL: https://aussiedlerbote.de/2018/08/zeehofer-prizyvaet-merkel-sozdat-bolshe-yakornyh-centrov-dlya-bezhencev/ (accessed at 10.08.2018).
Potemkina O.Yu. Raznoglasiya po problemam migratsii sokhranyayutsya. Yevropeyskiy Soyuz: fakty i kommentarii. Vypusk 92, mart-may 2018 g. S. 5-8.
1 См. также: Потемкина О.Ю. Разногласия по проблемам миграции сохраняются. Европейский Союз: факты и комментарии. Выпуск 92, март-май 2018 г. С. 5-8.
Научно-аналитический вестник ИЕ РАН, 2018, №4
Ein neuer Aufbruch für Europa. Eine neue Dynamik für Deutschland. Ein neuer Zusammenhalt für unser Land. Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD. Berlin, 7. Februar 2018. S. 104109.
Erschreckende Umfrage für Regierung - Union fällt auf Tiefstand. 05.07.2018 URL: https:// www.merkur.de/politik/umfrage-waehrend-asylstreit-fast-80-prozent-deutschen-unzufrieden-mit-re gierung-zr-10011045.html (accessed at 07.07.2018).
Seehofer legt Eckpunkte für Einwanderungsgesetz vor. 16.08.2018 URL: http://www.faz.net/ak tuell/politik/inland/seehofer-legt-eckpunkte-fuer-einwanderungsgesetz-vor- 15741683.html (accessed at 18.08.2018).
Ein neuer Aufbruch für Europa. Eine neue Dynamik für Deutschland. Ein neuer Zusammenhalt für unser Land. Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD. Berlin, 7. Februar 2018. S. 104109.
Masterplan Migration. Maßnahmen zur Ordnung, Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung. 04.07.2018. URL: https://www.bmi.bund.de/SharedDocs/downloads/DE/veroeffentlichungen/the men/migration/masterplan-migration.pdf?_blob=publicationFile&v=3 (accessed at 28.07.2018).
The internal and external aspects of the migration crisis in Germany
Author. Belov Vladislav, PhD (Economics), Deputy Director of IE RAS, Head of Department for Countries Researches, Head of Center for German Studies, Institute of Europe, Russian Academy of Sciences. Address: 11-3, Mohovaja str., Russia, Moscow, 125009. E-mail: vladisb elov@yandex.
Abstract. The Minister of Internal Affairs of Germany H. Seehofer prepared in early June 2018 the «Migration Masterplan», with provisions for coalition agreement on migration. Federal Chancellor A. Merkel disagreed with one of his points on border controls in Germany. The conflict developed into a political crisis. The Minister voiced an ultimatum to the head of coalition. A. Merkel, having accepted it, made significant efforts to discuss a number of issues with leaders of the EU member-states. Among them: conclusion of bilateral agreements on readmission of migrants and joint steps for resolution of European migration crisis. The agreements reached at the summit in Brussels in late June formed the basis for compromise between CDU and CSU. The government has adopted a set of urgent measures to combat illegal migration and tighten German migration policy. The paper analyzes the causes and consequences of the conflict, which led to the political crisis in Germany, as well as the role of the EU in overcoming it.
Key words: Germany, European Union, Italy, Austria, Visegrad group, «Migration Masterplan», ANkER, readmission agreements, migration policy.
DOI: http://dx.doi.org/10.15211/vestnikieran420184955
Научно-аналитический вестник ИЕ РАН, 2018, №4
