CC BY
175
УДК 714.4-16 МАЗАЕВ Г В.
Влияние изменения градостроительного и смежного законодательства на развитие городов и других населенных пунктов
Статья посвящена анализу изменений в развитии городов и в градостроительном проектировании, произошедших под воздействием новой законодательной базы в градостроительстве и в смежном законодательстве. Рассмотрены вопросы изменения характера непрогнозируемых факторов развития — экономических и юридических и их воздействия на развитие планировочной структуры городов. Дана оценка законодательных актов, допускающих развитие населенных пунктов без разработки градостроительной документации.
Ключевые слова: градостроительное законодательство, градостроительное регулирование, градостроительное проектирование, градостроительная документация, факторы развития городов, планировочная структура.
MAZAEV G. V.
EFFECT OF CHANGES URBAN PLANNING AND RELATED LEGISLATION ON CITIES AND OTHER HUMAN SETTLEMENTS
Clause is devoted to the analysis of changes in development of cities and in town-planning designing, events under influence of new legislative base in town-planning and in the adjacent legislation. Questions of change of character of not predicted factors of development — economic and legal and their influences on development structures of cities are considered. The estimation of the acts supposing development of settlements without development of the town-planning documentation is given.
Keywords: urban planning law, urban management, urban design, urban planning documentation, factors of urban development, planning structure.
Мазаев
Григорий
Васильевич
академик РААСН, кандидат архитектуры, главный градостроитель института
«УралНИИпроект РААСН» e-mail: [email protected]
В последние годы после введения в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. №190-Ф3 в Российской Федерации проведены, возможно, самые крупные и самые затратные за всю историю работы по корректировке и разработке градостроительной документации. Наглядным подтверждением этого стал трехкратный перенос сроков разработки, определенный Градостроительным кодексом, за которым должны были последовать санкции вплоть до прекращения выделения земельных участков и всех операций с ними. Причина этого проста: местные органы власти не находили средств для выполнения градостроительных проектов, не хватало проектных организаций. Следствием этого стали: беспрецедентное исключение градостроительных работ из сферы саморегулирования, снятие с них категории «опасных», снятие всех категорий секретности,
допуск к градостроительному проектированию практически любого желающего без каких-либо квалификационных требований. В условиях отсутствия какого-либо методического и нормативного материала это привело к хаосу в градостроительном проектировании, резкому падению качества проектирования, а конкурсная система закона № 94-Ф3 — к демпингу цен и фактическому разрушению мастерских генерального плана, привыкших к комплексности градостроительных проектов и большому объему предпроектных исследований объектов проектирования.
В этих условиях не справлялись с задачей резкого увеличения градостроительного проектирования и органы градостроительного управления муниципальных органов власти: они не могли предоставить проектной организации полный объем исходных данных для проектирования, включая топографические
материалы. Отсутствовали муниципальные программы социально-экономического развития, которые должны были служить основой градостроительных проектов, не было таких программ и у большинства предприятий, переживающих экономический кризис, что особо сказывалось на моногородах, фактически вошедших в состояние стагнации. В результате проектировщики оказались в несвойственной им ситуации, когда на них легли задачи сбора всего объема исходных данных, проведения геодезических работ и создания картографических материалов для проектирования, что требовало значительных финансовых затрат и резко снижало долю финансирования собственно градостроительного проектирования.
Появившиеся требования к границам населенных пунктов также вызвали значительные трудности. Ранее границы (тогда — городская черта) были предметом отдельного проекта, выполнявшегося специализированными организациями после утверждения генплана. Это привело к увеличению доли землеустроителей в проектных организациях и сокращению числа собственно градостроителей.
Сложилась парадоксальная ситуация, когда при резком росте объемов градостроительного проектирования доля собственно градостроительного проектирования, понимаемого как создание планировочной структуры города, обеспечивающей его комплексное, сбалансированное, экологически обоснованное развитие в целях создания благоприятных условий жизнедеятельности населения, сокращалась.
В настоящее время основная масса градостроительных проектов выполнена и настало время анализа проведенной работы, чтобы оценить ее результаты:
♦ насколько изменились генеральные планы городов по сравнению с проектами предыдущего поколения;
♦ как повлияли на градостроительное развитие городов и других населенных пунктов принятые законы в градостроительном и смежном законодательстве;
♦ как сказались на градостроительном развитии городов изменения в экономике;
♦ как сказались требования Градостроительного кодекса на проектной градостроительной деятельности, ее методике, составе градостроительной документации. Необходимо выявить изменения в развитии городов и других населенных пунктов, произошедшие в результате изменений требований Градостроительного кодекса и смежного законодательства и зафиксированные в градостроительной документации нового поколения.
Влияние изменения законодательства по градостроительству и смежного законодательства на развитие городов и других населенных пунктов
Затраты на разработку градостроительной документации в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса по Свердловской области за период с 2006 по 2012 г. включительно составили весьма значительную цифру (Таблица 1).
Местные и областной бюджеты предусмотрели почти 1,5 млрд рублей, освоено около 1 млрд рублей, или 64 %, что вызвано неполным выделением средств и значительным снижением стоимости градостроительных проектов в результате торгов.
Из приведенных данных видно, что введение новой градостроительной документации оказалось весьма затратной мерой, существенно отягчающей местные бюджеты. Поэтому вопрос изучения фактических изменений в развитии планировочной структуры городов является сугубо практическим. Необходимо выяснить, ведут ли новые тре-
Таблица 1
Год Выделено, млн руб. Освоено, млн руб.
2006 164 97
2007 192 155
2008 205 147
2009 159 74
2010 211 121
2011 382 246
2012 162 14
Итого 1475 944(64%)
бования по разработке градостроительной документации к сколько-нибудь заметным изменениям в планируемом развитии городов; каковы эти изменения, стоят ли они тех значительных финансовых затрат, которые понесли муниципальные образования на разработку новых генпланов.
Непрогнозируемые факторы развития городов и их влияние на планировочную структуру
Планировочная структура городов относится к самому сложному типу объектов — искусственно-естественному. Объекты этого типа, будучи созданы человеком по его желанию и для его целей, при достижении некоторой степени сложности начинают развиваться по своим имманентным законам, определяемым свойствами планировочной структуры. Эти свойства и их проявления не всегда совпадают с целями и средствами их достижения, предлагаемыми проектировщиками и управленцами для развития города, в результате чего возникают отклонения в развитии города и многочисленные конфликты в реализации генерального плана. Из такой двойственности объекта — планировочной структуры города — возникает двойственность законов, которым она подчиняется, образуя дилемму законодательного аспекта развития города. Планировочная структура города подчиняется законам двух видов: установленным человеком и определяемым имманентными свойствами самого объекта. Гармоничное и сбалансированное, непротиворечивое развитие объекта может быть только при балансе этих двух типов законов: юридические законы, будучи искусственными конструкциями, не могут противоречить объективным законам и должны создаваться с их обязательным учетом.
В реальных градостроительных процессах такая «гармония» отсутствует. Одной из главных причин невозможности реализации генеральных планов городов является появление «непрогнозируемых» факторов развития, возникших в процессе реализации генплана и не учитывающихся в процессе его разработки. Как указывает крупный теоретик градостроительства М. Бранч, «...насколько бы ни был полезен первоначальный план, его эффективность быстро снижается в связи с изменяющимися условиями и событиями, существенно ослабляющими его основные аргументы». Эти «условия и события» и составляют группу «непрогнозируемых факторов», которые в период разработки генплана нельзя не только учесть, но и предугадать их появление. Вместе с тем эти факторы могут существенно повлиять на развитие планировочной структуры, иногда кардинально ее меняя. Все разнообразие «непрогнозируемых факторов» может быть сведено к двум видам:
1 Непрогнозируемые факторы экономического характера.
2 Непрогнозируемые факторы законодательного характера.
Рассмотрим первую группу факторов. Непрогнозируемые факторы экономического характера за последние 20 лет существенно изменились. Если в советский период отечественного градостроительства они были связаны с вопросами планирования и государственного финансирования, то сегодня на передний план вышел весьма серьезный фактор влияния частного бизнеса, предлагающего изменения генерального плана в своих частных интересах. Такие предложения, высказанные в период разработки генплана, могут быть учтены и увязаны с планировочной структурой и инженерной инфраструктурой, но когда они появляются после окончания проектирования, то по большей части оказываются невозможны для реализации. Поскольку эти факторы всегда конкретны и индивидуальны, приведем пример разработки генеральных планов Свердловской области за последние годы.
Генеральный план г. Нижний Тагил, разработан в институте УралНИИпроект РААСН в 2012 г., отмечен дипломом РААСН в 2013 г.
Нижний Тагил с населением 420 тыс. человек относится к крупным городам Свердловской области и является вторым по величине (Иллюстрация 1). Город является крупнейшим промышленным центром, длительное время он развивался компактно на территориях, примыкающих к промышленным предприятиям. Генплан впервые предусмотрел рассредоточенное развитие жилых районов в южном и юго-западном направлениях с созданием районов малоэтажной застройки на экологически чистых территориях.
В северной части города для развития жилья группы предприятий существует ограниченная территория, соответствующая экологическим нормам. В период окончания работы над генпланом поступило предложение от частных предпринимателей по созданию в северной части города крупной промышленной зоны — технопарка площадью первой очереди в 200 га, с возможным ростом его территории. При этом не были сформулированы сколь-нибудь ясные данные о предполагаемом составе, объеме производства, энергетических и транспортных потребностях этой зоны. Эскизные проработки показали, что в случае размещения такой зоны становится невозможным развитие жилого района для уже существующих предприятий, ухудшится экологическая ситуация — сравнительно чистые в настоящее время территории попадут в санитарно-защитную зону от новой площадки. Само предложение не меняет экономическую ситуацию в городе: занятость населения на действующих предприятиях высока, трудовых кадров для обеспечения новой промзо-ны нет. Эти доводы были доведены до сведения администрации города, и потребовались длительные дискуссии о возможности размещения промзоны. В окончательном варианте было принято решение об отказе от ее размещения. Проектировщиками предложены новые решения для развития производственной базы города:
♦ проведенный анализ использования существующих промышленных площадок выявил наличие на них более 100 га свободных территорий;
♦ для размещения новых производств рекомендованы рекультивируемые территории отработанных карьеров и отвалов. Эти меры позволят разместить новые производства без увеличения производственных территорий в целом по городу;
♦ генпланом предусмотрены новые промтерритории для инновационных производств, для развития торговли, логистики, обслуживания транзитного транспорта, т. е. новых сфер деятельности, слабо развитых в настоящее время и меняющих структуру занятости населения.
Иллюстрация 1. Генеральный план г. Нижний Тагил. Основной чертеж. 2012 г УралНИИпроект РААСН. Авторы: М. А. Шестакова, А. А. Редько, Г В. Мазаев, Н. Н. Титова, Н. В. Доронина, В. А. Грядов
Иллюстрация 2. Генеральный план г. Дегтярск. 1989 г. Мастерская генерального плана института «УралГражданпро-ект». Автор В. А. Путилов
Указанные тенденции прослеживаются не только в отношении крупных, но и малых городов. Примером могут служить г. Дегтярск и территория его городского округа. Дегтярск — малый город, расположенный в ближнем поясе Екатеринбурга, в экологически чистом районе, богатом лесами и рекреационными объектами. Близость к Екатеринбургу делает его весьма привлекательным для инвестиций. Сам город в советский период неодно-
Иллюстрация 3. Генеральный план городского округа Дегтярск. 2012 г. УралНИИпроект РААСН. Авторы: Г С. Родионова, А. В. Дроган, Л. Ю. Титкова
Иллюстрация 4. Генеральный план п. Чусовая в г. Дегтярск. 2012 г. УралНИИпроект РААСН. Авторы: Г. С. Родионова, А. В. Дроган, Л. Ю. Титкова
кратно рассматривался как объект промышленного развития — в нем предполагалось строительство предприятий — спутников заводов Екатеринбурга: крупное литейное производство для завода Уралхиммаш, строительство завода по ремонту промышленных роботов. Эти объекты существенно влияли на планировочную структуру города — в его северной части проектировался крупный промышленный узел и жилой микрорайон для предприятий. От стадии генерального плана работы были доведены до стадии проекта на промышленную площадку, но прекращены ввиду отсутствия финансирования и в дальнейшем не возобновлялись. Здесь четко проявился фактор нестабильности экономического прогноза развития города даже в условиях планового хозяйства СССР (Иллюстрация 2).
Новое обращение к Дегтярску инвесторов наблюдается в середине 2000-х гг., когда крупный Екатеринбургский завод пластмасс предпринял попытку переноса промплощадки в Дегтярск. При этом инвестор действовал вопреки утвержденному на тот период генплану — логично было бы выбрать северную промплощадку, не освоенную по первоначальному проекту.
Инвестором была выбрана площадка на существующей промышленной территории. Проблема в том, что эта промтерритория — подработ-ные шахтные территории закрытого медного рудника. Выбранная площадка находилась в зоне сдвижения
горных пород. Она также осталась неосвоенной. Здесь мы встречаем классический пример, когда отмена профессиональной разработки ТЭО размещения объекта и возложение этой функции на плохо подготовленного инвестора привели к заведомому провалу всего инвестиционного замысла.
В 2010-2011 гг. институтом УралНИИпроект разработан генеральный план городского округа Дегтярск, в котором вновь проявились высокие запросы инвесторов. Ими был запрошен значительный участок для размещения комплекса туристических отелей и баз отдыха и участок для размещения аэродрома малой авиации. Все объекты запрашивались без какого-либо технико-экономического обоснования и подтверждения объема инвестиций, а аэродром — без согласования с Росавианавигацией (площадка находится в полосе глиссады аэропорта Кольцово г. Екатеринбурга). Инвесторы предъявили требование к конкретным участкам, причем их выбор был произволен и не соответствовал условиям площадок: исследовательский центр (неопределенного назначения) предполагался на площадке, приближенной к реке и покрытой сосновым лесом (Иллюстрация 3), туристический комплекс — на северных площадках Дегтярска, ранее планируемых как промрайон. Институтом предложен вариант с взаимным изменением площадок, что соответствует их характеру (Иллюстрация 4).
Таким образом, площадки в Дег-тярске трижды меняли свое назначение за последние 20 лет, каждый раз в связи с требованиями инвесторов. При этом ни один вариант не реализован полностью или частично вне зависимости от состояния экономической системы страны. Этот пример наглядно показывает зависимость проектирования планировочной структуры города от непрогнозиро-ванности экономической ситуации. «Желания» инвесторов в основном направлены на получение крупных земельных участков для последующих земельных спекуляций.
Имеются примеры, когда крупный инвестиционный проект возникает после разработки и утверждения градостроительной документации. В этом случае необходима корректировка сроков исчерпания действенности принятых решений, при этом объем корректировок может быть весьма значительный.
Эти примеры наглядно показывают, сколь велики могут быть изменения, вызванные неустойчивостью экономических гипотез развития. Возникает желание учета этого непрогнозируемого фактора, делающего его проявление не столь радикальным для системы расселения.
Для этого необходимо выявить группы городов, имеющих потенциальные условия для такого «незапланированного» роста при возникновении крупных инвестиционных проектов. Эти группы могут быть определены на основании предложенной Е. М. Марковым и В. С. Ря-
зановым [4, п. 2.5] классификации городов по динамическому типу. Ими предлагается три типа динамического развития города:
♦ качественный тип развития — город не претерпевает функциональных изменений, численность населения стабильна;
♦ качественно-количественный тип развития — с появлением функциональных изменений, ведущих к росту населения города в пределах его категории, без перехода в более высокую категорию;
♦ количественно-качественный тип развития — быстрорастущие города с развивающейся градообразующей базой, переходящие в более высокие категории.
По предложению Е. М. Маркова и В. С. Рязанова, для городов второго типа желательно, а для городов третьего типа необходимо предусматривать появление незапланированных экономических факторов, их планировочная структура должна быть «открытой». Однако само определение динамического типа представляется нам достаточно сложной и неоднозначной задачей: город может длительное время сохранять достаточно стабильную численность населения, а затем — получить резкий толчок развития. Такова ситуация с Верхней Салдой, где возникла свободная экономическая зона «Титановая долина».
Для установления возможности определения динамического типа города нами проведен анализ изменения численности населения городов Свердловской области по проектам их генеральных планов и фактическому состоянию [5, иллюстрация 3].
Анализ показал, что фактическая численность городов области развивалась со значительными отклонениями от расчетной проектной величины. Количественный тип города имеет высокую устойчивость: из намеченных генпланами второго поколения 19 «переходов» городов в более высокие категории — из малых в категории средних и больших — не осуществилось ни одного. Для трех городов — Верхняя Салда, Качканар, Невьянск — предполагался переход через две категории, из малых в большие, — не осуществлено ни одного.
Для оценки динамичности введено понятие коэффициента динамичности города (Кд), выраженного отношением проектной численности населения по генеральному плану к исходной численности [5, 15]:
^ проектная численность населения исходная численность населения
Коэффициент динамичности только пяти городов находится в пределах значений прироста населения (Волчанск, Верхний Тагил, Кушва, Красноуральск. Среднеуральск), для остальных планировался механический прирост. Ясно, что осуществить его одновременно для всех городов невозможно, эта стратегия развития ведет к полному разрушению сельской системы расселения. Необходимо было перейти к стратегии развития города на основе собственных ресурсов.
Неопределенность факторов экономического развития может происходить от различных неопределенностей инвестора:
♦ неопределенность выбора сферы инвестирования. Как ни парадоксально, но инвестор часто не может ясно сформулировать сферу деятельности, которую он хочет инвестировать. Эксперты по инвестициям дают рекомендации, основываясь, как правило, на итогах инвестиционной деятельности за прошедший период, т. е. рекомендуют уже развивающиеся или развитые сферы деятельности. В этом случае планировщики не должны учитывать никакие пожелания инвестора;
♦ неопределенность параметров сферы инвестирования — в этом случае, когда известна сфера деятельности, но ее параметры четко не определены, планировщики могут определить параметры территориальной зоны, что поможет установить возможные параметры сферы инвестирования.
В связи с неопределенностью факторов экономического развития градостроителям приходится решать задачи планировочного развития территории с большим числом неизвестных. Это возможно при отказе от «предписывающих» однозначных решений и переход к «решениям выбора», позволяющим принимать вариантные решения в связи с изменяющимися инвестиционными запросами.
Заключение
1 Неопределенность факторов экономического развития играла и продолжает играть существенную роль в нестабильности планировочных решений генплана населенного пункта и городского округа. В результате этих неопределенностей меняются состав и размер функциональных зон, их параметры, размер планируемых санитарно-защитных зон и потребности в обеспечении инженерной инфраструктурой.
2 Неопределенность факторов экономического развития территорий не зависит от экономической системы государства и проявляется в условиях как плановой, так и рыночной экономики, причем в последней неопределенность возрастает.
3 В условиях неопределенности факторов экономического развития исключение из состава генеральных планов экономических разделов с расчетами по развитию градообразующих предприятий и структуры занятости населения по отраслям является оправданным, освобождающим градостроителей от несвойственной им функции планирования и подмены ими экономических органов управления.
4 Неопределенность факторов экономического развития не может быть полностью учтена в генеральных планах городов, имеющиеся методики не позволяют сделать это. Возможно лишь смягчение воздействия этих факторов за счет создания открытых планировочных структур с планировочным «решением выбора» без жесткого предписания режима и параметров использования промышленных функциональных зон.
5 Изменения в законодательстве не смогли снять неопределенность факторов экономического развития городов.
Список использованной литературы
1 Градостроительный Кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-Ф3 с изменениями и дополнениями на 2012 год (41 поправка). М., 2012.
2 Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 26 мая 2011 г. № 244 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов».
3 Методические рекомендации по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов / Минстрой РФ. М., 2008.
4 Планировка и застройка малых городов : пособие по проектированию / под общ. ред. Е. М. Маркова и В. С. Рязанова. М., 1975.
5 Мазаев Г. В. Взаимосвязь реализации генерального плана города и градостроительного проектирования : дис. канд. архитектуры. М., 1990.
