CC BY
71
УДК - 944.04
ВКЛАД «ЛЕВОГО ЦЕНТРА» УЧРЕДИТЕЛЬНОГО СОБРАНИЯ ФРАНЦИИ 1789 - 1791 ГОДОВ В РАЗРАБОТКУ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ
В.Ю. Салимон
В статье речь идет о вкладе политической группировки - «левый центр» в административно-территориальные преобразования Французской революции. Деятели «левого центра» сделали многое для принципиально нового административного деления страны. При этом они добивались создания исполнительной вертикали, предусматривавшей подчинение королю администраций на местах. Ключевые слова: Учредительное Собрание, «левый центр», административная реформа, муниципалитеты, департаменты, дистрикты.
Либерально настроенное большинство Учредительного Собрания включало группу депутатов «левого центра», практически не изученную. Она состояла из члена Французской Академии Г.-Ж.-Б. Тарже (1733-1806), известного нормандский юриста, прокурора-синдика провинциальной ассамблеи Ж.-Г. Туре (1746-1794), председателя парижской коллегии адвокатов Ф.-Д. Тронше (1726-1806), публициста Ж.-Н. Деменье (1751-1814). 12 сентября 1789 г. они вошли в состав главного в Ассамблее - Конституционного комитета. Разделяя принципы 1789 г., эти деятели проводили линию, отличную от курса якобинцев Барнава и одновременно от Мирабо. Это характерно и для административной реформы.
Декретами от 4 - 11 августа 1789 г. отменялись привилегии провинций, сеньорий, областей, городов и общин, «как денежные, так и всякие иные»[1, с. 30]. Ассамблее предстояло уничтожить традиционную систему деления Франции на провинции, женералите, бальяжи и учредить новые административно-территориальные единицы.
В Конституанте господствовало две точки зрения относительно территориального переустройства страны. Туре, Тарже, Деменье, Сийес, Барнав считали, что административные преобразования должны иметь рационалистическую, а не унаследованную в силу исторических традиций форму. Во главу угла ставился принцип пространственного детерминизма, благодаря которому социальная организация соответствовала бы территориальному устройству [12, с. 1210]. Пространство, как чистую страницу, предполагалось поделить на равные в административном плане территориальные единицы, относящиеся к целому и подчиняющиеся ему.
29 сентября 1789г. Туре от имени Конституционного комитета представил Собранию доклад об «Учреждении основ пропорционального представительства», согласно которому королевство делилось на 80 департаментов, каждый из которых - на 9 коммун. И каждую коммуну - на 9 кантонов [3, с. 203]. Новое административное устройство уничтожало пережитки раздробленности - внутренние таможни, обычное право, местные поборы. Преобразования способствовали завершению процесса формирования французской нации [2, с. 100]. Туре говорил: «Установить Конституцию для нас означает реконструировать и возродить Государство» [3, с. 654]. Он считал, что способы управления на местах надо упорядочить, руководство коммуной, дистриктом и департаментом должно быть единообразным [9, с. 177]. И Тарже полагал, что возрожденная Франция нуждается в новом административном порядке [3, с. 744]. Оба политика отстаивали линию Конституционного комитета, направленную на централизацию, унификацию и униформизацию страны. «Отныне счастье каждого -во всеобщем единении»[3, с. 749] - заявлял Тарже.
Вторая точка зрения была представлена Мирабо и Малуэ, которые исходили из традиционного, исторически обусловленного деления на провинции. 3 и 10 ноября 1789 г. граф говорил, что нельзя делить Францию, как кусок сукна на части, не принимая во внимание привычки, традиции, обычаи, нравы. Он не одобрял территориального равенства департаментов, предложил поделить уже имеющиеся провинции: получалось 120 административных единиц [3, с. 732 - 734]. Малуэ тоже критиковал план комитета, полагая, что невозможно полностью уничтожить провинциальное сознание. Таким образом, они предлагали компромиссный вариант перемен, не порывая совсем с прежним административным делением, обоснованно полагая, что так будет проще для населения и для местных структур.
Традиционалистские идеи Мирабо и Малуэ отражали мнения многих на местах. Идея кардинальных перемен (как и все неизведанное) пугала. Ассамблею буквально наводнили петиции, пронизанные консервативным духом. Демарш протеста отображал желание ряда провинций сохранить
иерархию Старого порядка и локальные интересы [12, с. 1204 - 1205]. Но в Собрании возобладала линия Конституционного комитета.
Ассамблея постановила, что количество департаментов будет от 75 до 85. Следующее подразделение получило новое название - дистрикт. Их количество осталось прежним - 9. Организация административных ассамблей по плану, предложенному комитетом, а точнее в редакции Туре, была утверждена с незначительными изменениями. Туре различал четыре вида власти: исполнительную, муниципальную, законодательную и судебную. Он полагал, что «муниципальная власть» имеет особую природу и особые задачи. Ее нельзя смешивать с остальными. Национальные власти учреждены в интересах нации в целом, муниципальная власть
- в интересах отдельных общин. Сами по себе муниципальные органы не имеют никаких полномочий, касающихся общих интересов управления, но центральная власть может возложить на них, например, распределение податей, контроль над общественными работами и т.д. [3, с. 723
- 728].
11 ноября 1789 г. Тарже полностью поддержал Туре, заявив, что тот прав, считая муниципальные органы власти чем-то особым, отличным от общей администрации королевства. Депутат сравнил органы власти на местах с семьей, которая, проживая в государстве, подчиняясь конституции, вместе с тем, образует особое сообщество, решающее свои проблемы. Домашняя администрация принадлежит отцу семейства. То же самое можно сказать о муниципальных органах власти. В их ведении находится все то, что касается частных интересов городов, бургов, деревень: имущество общины, дороги, общественные работы, больницы, приюты, дома милосердия. Во всех остальных сферах члены муниципальных органов власти - это агенты правительства [3, с. 744 - 749].
Вырисовываются похожие воззрения Туре и Тарже относительно местных органов власти. Оба депутата указывают на их особую природу и задачи. Ряд функций представляет частный интерес общины, в этой связи каких-то особых распоряжений со стороны короля не требуется. Другие дела члены местной администрации решают как агенты правительства, не вмешиваясь при этом в законодательную, судебную, военную сферы.
Деменье, судя по его дальнейшим выступлениям, одобрил предложение Туре «отличать власть муниципальную от властей национальных» [3, с. 758]. 14 марта 1791 г. он говорил Дюпору: «Муниципальная власть находится вне административной сферы (общей администрации королевства - B.C.) и судопроизводства» [6, с. 76]. 26 мая 1791 г. Деменье, как и Тарже, сравнивал муниципалитеты королевства с маленькими семьями, руководящими домашними делами: распределением налогов, поддержанием чистоты. Он делал вывод: «Надо учредить муниципальную власть» [7, с. 473].
Мы видим, что взгляды Туре, Тарже и Деменье явно перекликались. Они выделяли муниципальную власть, осмысливая ее назначение во властной структуре страны. Это способствовало более полному соблюдению принципа разделения властей и укреплению исполнительной власти. Выступая единодушно от имени Комитета, депутаты, фактически, составляли цельную группу - «левый центр». Такое же единение они демонстрировали и по другим принципиальным вопросам.
По замыслу Туре административные ассамблеи являлись уполномоченными исполнительной власти, они не имели представительного характера и не могли принимать никакого участия в законодательной и судебной сфере, подчинялись непосредственно королю как высшему администратору: «Иначе не будет единообразия в исполнительной власти, и монархическое правительство, которое нация собиралась укрепить, дегенерирует в демократию во внутренних частях провинций» [3, с. 206]. Тарже тоже считал необходимым прямое непосредственное подчинение административных ассамблей монарху. Если же произойдет замена короля на законодательное собрание, говорил депутат, то местная администрация станет зависимой от народного представительства. Это будет нежелательное соединение законодательной и исполнительной ветвей власти в руках парламента [4, с. 227]. Тарже и Туре, придерживаясь принципа разделения властей, не могли этого допустить. Они оставляли за властью законодательной только правила и порядок осуществления обязанностей органов местного управления.
В рамках разделения властей судебной власти запрещалось препятствовать местным органам в отправлении своих полномочий. 2 декабря 1789 г. Тарже предложил, чтобы жалобы на муниципальные органы в случае должностных преступлений поступали не напрямую в суды, а сначала на рассмотрение департаментских директорий. Напрасно Мирабо заявлял, что в мире нет власти, способной отнять у гражданина право обжалования нелицеприятных действий чиновников,
Собрание постановило принять предложение комитета, решив, что от департаментских директорий будет зависеть передать жалобу на разбирательство в суд или оставить ее без последствий [4, с. 335]. Более того, придерживаясь принципа разделения властей, о котором говорили наши герои, Ассамблея потребовала полного невмешательства суда в действия избираемых органов муниципального и департаментского управления.
Муниципалитеты, созданные в каждом бурге, городе, приходе и коммуне, обладали двойной сущностью. В административно-национальном плане они представляли последнюю ступень иерархической пирамиды, обладали атрибутами управления, осуществляемого под контролем департаментов при посредничестве дистриктов. Вместе с тем, располагая широкими полномочиями в плане местной администрации, они являлись автономной сущностью. Причем, эта амбивалентность постоянно присутствовала в политической и административной практике провинций во время революции: коммуна поднимала свои частные интересы и демонстрировала волю маленькой части нации, которую она представляла, как семья, как ассоциация. Вместе с тем, являясь структурным элементом, основой нации, она была вынуждена управлять коллективными делами в государственных масштабах (dans un espace publique) [11, с. 56]. Конституционалисты не считали муниципалитеты, реализовывавшие локальные интересы общины, частью государственного порядка. Департаменты и дистрикты, напротив, принадлежали исключительно государственной организации. Это мешало связи между центральной и местной администрациями, так как верховная власть контролировала только одни органы управления, а другим позволяла действовать самостоятельно [10, с. 296]. И действительно, государство осуществляло вертикальный контроль: исполнительная власть в лице короля и его агентов над департаментами, департаменты над дистриктами, дистрикты над муниципалитетами. Причем, каждая вышестоящая власть обладала правом, как одобрить, так и аннулировать решения нижестоящих органов. Но, справедливости ради, стоит сказать, что двойственность присутствовала и в отношениях между высшей административной властью и советами и директориями департаментов. Последние наделялись правом, кстати, отнятым у короля, контролировать фискальные сборы, а также решать дискуссионные вопросы, касающиеся выборов. Наконец, за ними оставалось последнее слово при решении споров на местном уровне. Одновременно эти полномочия принадлежали и законодательному корпусу. Это не только ослабляло королевскую власть, но и нарушало принцип разделения властей.
Закладывая основы конституционной монархии, взяв за основу принцип выборности вместо назначения, а также, следуя теории разделения властей, Туре и Тарже пытались покончить со старой системой управления. Отсюда их требования замены единоличного правления интенданта на коллективное управление местной администрации, прямого назначения чиновников королем на народные выборы. Но исчезновение интендантов и их подчиненных лишило исполнительную власть самого действенного и эффективного средства контроля за местной администрацией. Прокуроры, прокуроры-синдики и генеральные прокуроры, которых Туре поместил рядом с членами местных органов управления, чтобы защищать интересы коммун и следить за исполнением законов, не могли претендовать на то, чтобы представлять исполнительную власть. В реальности сущность интендантства переместилась к выборным администраторам и правлению департаментов. Согласно постановлению от 20 августа 1790 г., они согласовывались с министерством и становились посредниками между исполнительной властью, дистриктами и муниципалитетами. Лишенные прямого и непосредственного контроля, члены департаментского правления являлись обязательными партнерами центральной власти и единственной высшей властью над дистриктами и муниципалитетами, что, впрочем, не мешало последним превышать свои полномочия. В 1790 г. в «Систематической Энциклопедии» сообщалось, что новые муниципалитеты обладают гораздо большей властью, чем предыдущие, и допускают огромное количество злоупотреблений. Под предлогом устава для полиции они делают законы. И, что совсем не допустимо, «каждый муниципалитет считает себя Нацией» [13, с. 136].
Отношения между исполнительной властью и местными администрациями обострились, когда конституционалисты решили доверить монарху право самому назначать королевских комиссаров в департаменты с тем, чтоб те организовывали и контролировали учреждение выборных и административных ассамблей. Многие департаменты и муниципалитеты отказывались от контроля центральной власти над выборами. Игнорируя короля и его агентов, местные администрации зачастую связывались напрямую с Собранием, чтобы достать декреты и инструкции, пожаловаться на министров [10, с. 298]. Это подрывало исполнительную вертикаль.
2 марта 1791 г. Деменье, характеризуя ситуацию в стране, особо подчеркнул, что многие муниципалитеты и администрации дистриктов превышают свои полномочия, оказывают сопротивление высшей власти. Письмами, постановлениями и размышлениями они провоцируют необоснованные выпады в адрес центральной власти: «Это нарушает принципы представительного правительства и ведет прямо к анархии» [5, с. 631]. Деменье предложил вынести постановление о предоставлении королю и министрам права приостанавливать полномочия административных ассамблей [8, с. 441] и о том, что «законодательный корпус никоим образом не должен вмешиваться в борьбу, которая может возникнуть между директориями и министрами» [8, с. 442]. Мы видим, что он выступал за укрепление королевской власти, за реальное существование и роль исполнительной власти и исполнительной вертикали. Чего нельзя сказать о Барнаве. 4 марта 1791 г. лидер парламентской «левой» утверждал: «Огромная опасность, которая угрожает Конституции - допустить какую бы то ни было согласованность, слаженность, договоренность исполнительной власти с директориями или с советами департаментов» [5, с. 665].Предложения и действия Барнава лишали королевскую власть важнейших рычагов управления; ставили под удар режим конституционной монархии.
Итак, Деменье, разделял взгляды Туре и Тарже о беспрекословном подчинении ассамблей центральной власти. Его желание укрепить исполнительную вертикаль демократическая пресса приняла в штыки. Так в «Парижских революциях» сообщалось: «По мнению Деменье, получается, что 40 тыс. муниципалитетов, 5 - 6 сотен дистриктов, 83 департамента формируют массу врагов общественного блага, коалицию деспотов, и, напротив, министры и их приближенные являются безупречными патриотами, друзьями свободы, справедливыми и добропорядочными администраторами» [8, с. 439]. На наш взгляд, выпады популярной газеты не были обоснованными. Своенравность независимых муниципалитетов задевала принципы представительного правительства, и единообразия в исполнительной власти уже не наблюдалось. Местные администрации не доверяли королю и министрам, предпочитая решать вопросы с Национальной Ассамблеей. А это - уже нарушение принципа разделения властей. Случилось то, о чем предупреждали Тарже и Туре - местная администрация стала зависимой от народного представительства, произошло соединение законодательной и исполнительной ветвей власти в руках парламента. «Только равновесие властей - короля и законодательного корпуса, говорил Деменье в марте 1791 г., - обеспечит права граждан и свободу» [5, с. 635]. «Левый центр» выступал за разделение властей, депутатам оставалось теперь укреплять слабую исполнительную власть, чтобы демократия на местах не переросла в анархию. Барнав задумается об этом только после бегства короля в Варенн.
Итак, Туре, Тарже и Деменье приняли главное участие в политико-административной реорганизации Франции. Они обнаруживали схожие мнения, оказывали друг другу взаимную поддержку во время дебатов. Так, они выступили за коренные преобразования в области административно-территориального устройства, за передел «по-новому», за унификацию, противопоставили общенациональный этатизм (единение в масштабах государства) локальному партикуляризму (местным правам, особенностям, интересам). В этой связи адвокаты полемизировали с приверженцем «провинциального духа» Мирабо. Стремясь более полно реализовать принцип разделения властей, наши герои говорили о существовании особой «муниципальной власти», представляющей частные интересы общины. Они настаивали на беспрекословном подчинении промежуточных ассамблей исполнительной власти в лице короля и на необходимости укреплять эту власть.
The article deals with the contribution of the political group «the left centre» into administrative and territorial transformation of the French revolution. The members of «the left centre» have done a lot for the principally new administrative division of the country. In doing so, they tried to create the executive vertical line providing the submission to the king by the local administrations.
The key worlds: National Constituent Assembly, «the left centre», administrative reform, municipalities, departments, districts.
Список литературы.
1. Документы по истории Великой Французской революции. T.I. - М.,1990. - С.528.
2. Манфред А.З. Великая Французская революция XVIII века. - М., 1956. - С.285.
3. Archives parlementaires de 1787 à 1860. Sèr.1. - P., 1877. - T.IX. - P.796.
4. Archives parlementaires de 1787 à 1860. Sèr.1. - P., 1878. - T.X. - P.812.
5. Archives parlementaires de 1787 à 1860. Sèr.1. - P., 1886. - T.XXIII. - P.796.
6. Archives parlementaires de 1787 à 1860. Sèr.1. - P., 1886. - T.XXIV. - P.769.
7. Archives parlementaires de 1787 à 1860. Sèr.1. - P., 1886. - T.XXVI. - P.796.
8. Révolutions de Paris. №87. Du 5 au 12 mars 1791. - P.56.
9. Le barreau moderne, français et étranger. - P., 1882. - P.529.
10.Gauthier B. Les relations entre le pouvoir central et les administrations locales sous la monarchie constitutionnelle (1789-1792) // L'administration territoriale de la France (1750 - 1940). Actes du colloque d'Orléans (30 septembre, 1 et 2 octobre 1993). - Orléans, 1998. - P.671.
11.Mazauric C., Dupuy P. Espace communal, espace politique, espace publique â Rouen: 1789 -An IV // L'administration territoriale de la France (1750 - 1940). Actes du colloque d'Orléans (30 septembre, 1 et 2 octobre 1993). - Orléans, 1998. - P.671.
12.Ozouf-Marignier M.-V. De l'universalisme constituent aux interest locaux: le débat sur la formation des departments en France (1789-1790) //Annales Economies, Sociétés, Civilisations. 1986. №6. - P.250.
13. Vié J.-L. L'administration locale de la Françe // L'administration territoriale de la France (1750 - 1940). Actes du colloque d'Orléans (30 septembre, 1 et 2 octobre 1993). - Orléans, 1998. -P.671.
Об авторе
Салимон В.Ю. - аспирант Брянского государственного университета имени академика И.Г. Петровского, [email protected]
