CC BY
73
ВИШЕГРАДСКАЯГРУППА: ОСОБЕННОСТИ РАЗВИТИЯ
УДК 32.14
Ольга ПОТЕМКИНА
ВИШЕГРАДСКАЯ ГРУППА И "ГИБКАЯ СОЛИДАРНОСТЬ"
Аннотация. Солидарность как базовая ценность Европейского Союза признана одним из главных принципов политики ЕС в сфере предоставления убежища. В период миграционного кризиса этот принцип оказался наиболее важным, но одновременно трудновыполнимым для государств-членов. Цель статьи - проанализировать суть понятия солидарности, зафиксированного в Лиссабонском договоре, а также в современных документах и позициях государств-членов и европейских институтов. Автор освещает дискуссию, инициированную Вишеградской группой и в частности Словакией в качестве страны-председателя в Совете ЕС во второй половине 2016 г., о концепции "гибкой", или "эффективной солидарности". На основе изучения документов саммитов, заседаний Совета в его различных составах, заявлений лидеров стран ЕС автор делает вывод о расхождении позиций не только между государствами, но и институтами ЕС по вопросам разного формата участия в урегулировании миграционных проблем. Последствием этих разногласий может стать усиление фрагментарности и дифференциации внутри Союза. В то же время автор выявляет противоречие в позиции вишеградцев: мечтая о ре-национализации политики убежища и вступая в конфронтацию с Комиссией ЕС, страны группы не намерены вводить и сохранять пограничный контроль внутри Шенгенского пространства.
Ключевые слова: убежище, беженцы, гибкая солидарность, эффективная солидарность, миграционный кризис, квоты, расселение, Комиссия ЕС, Лиссабонский договор, Вишеград-ская группа, пограничный контроль.
Дискуссии вокруг принципа солидарности в Европейском Союзе разгорелись в 2008-2009 гг., по мере того, как всё больше государств-членов испытывали воздействие глобального экономического кризиса. С тех пор были разработаны механизмы финансовой солидарности в рамках Экономического и валютного союза, но дебаты продолжались как в практическом и политическом русле, так и в философском и ценностном аспекте. Открытыми оставались вопросы: что вкладывается в понятие солидарности в ЕС? Каковы правовые, политические, экономические и моральные рамки европейской солидарности и насколько она легитимна? [Ка8ро1;-шк й а1, 2012: 1].
© Потемкина Ольга Юрьевна - доктор политических наук, зав. Отделом исследований европейской интеграции Института Европы РАН, профессор факультета мировой политики МГУ. Адрес: 125009, Москва, Моховая ул., 11-3. E-mail: olga_potemkina@mail.ru DOI: http://dx.doi.org/10.15211/soveurope620164352
Через двенадцать лет после вступления стран Центральной и Восточной Европы в ЕС проблема солидарности вновь вышла на первое место в политической повестке дня Европейского Союза. От стран ЦВЕ потребовалось разделить бремя миграционного кризиса, в том числе, посредством принятия квот на расселение ищущих убежище, с чем они не согласились. На обвинения в том, что "новые" страны ЕС разрушают солидарность, вишеградцы отвечают, что невозможно разрушить то, чего нет - как в прошлом, так и сегодня страны ЕС не стремятся активно помогать тем, кто в наибольшей степени вынужден нести бремя миграционного кризиса. Страны ЦВЕ, тем не менее, не отказываются от самого понятия солидарности, понимая, что нарушать один из основополагающих принципов европейской интеграции было бы совсем неразумно. Вместо этого они предлагают свое видение солидарности, которое выходит далеко за пределы установления квот на расселение, и призывает Евросоюз сконцентрироваться на путях решения проблемы, которое устраивало бы все государства-члены. Подобная постановка вопроса требует выяснения, что такое солидарность, в частности, в сфере политики убежища ЕС и каковы обязательства государств-членов в современной ситуации преодоления последствий миграционного кризиса в ЕС.
Концепция солидарности в праве и политике Европейского Союза
Солидарность государств-членов, как установлено в Лиссабонским договоре в различных контекстах и направлениях политики ЕС (финансовая, социальная солидарность) - один из основных принципов действий Союза на международной арене и неотъемлемый элемент европейских ценностей. В соответствии с "клаузулой солидарности", закреплённой в статье 222 Договора о функционировании Европейского Союза (ДФЕС), Европейский Союз и его члены обязаны поддержать "государство, ставшее объектом террористической атаки или жертвой природной или техногенной катастрофы, привлекая все необходимые средства, включая и военную помощь". Страны ЕС впервые обратились к ст. 422 в 2015 г. после террористических актов во Франции [Кавешников, 2016: 429], но сам термин "солидарность" в годы кризиса употреблялся гораздо чаще любых других, касалось ли это долгового кризиса или миграционного.
Соответствующая отсылка содержится в ст. 80 ДФЕС, где речь идёт о политике Союза в сфере охраны границ, убежища и иммиграции, которая должна осуществляться на основе принципа солидарности, справедливого распределения ответственности, в том числе финансовых затрат, между государствами-членами в случае необходимости. Солидарность является обязательством не только государств-членов, но и институтов ЕС. Отсылка в Договоре к данному принципу при разработке и реализации политики в сфере охраны границ, убежища и иммиграции свидетельствует о намерении применять этот принцип не только в чрезвычайных ситуациях, как массовый наплыв беженцев, но и в повседневной жизни. Это означает, что Евросоюз и его государства-члены обязаны постоянно оказывать помощь и поддерживать друг друга, однако, ст. 80 ДФЕС не имеет прямого действия, и может быть осуществлена лишь посредством определённых правовых и политических механизмов. Однако измерить масштабы солидарности и распределения ответственности не так просто. В Договоре нет прямых указаний на точное значение термина, не обозначены также цели, ориентиры и критерии для измерения масштабов осуществления принципа солидарности на практике. В этом отношении интересы институтов ЕС и государств-членов часто расходятся. Разделение ответственности можно рассматривать как проявление солидарности по отношению к распределе-
нию между государствами-членами бремени приёма ищущих убежище, участию в охране границ ЕС, иммиграционной политике и политике убежища. Ст. 80 ДФЕС упоминает "финансовые проявления" солидарности, но не только, что подразумевает и другие формы сотрудничества стран ЕС, которые могут облегчить положение государств, испытывающих самое сильное миграционное давление. Для осуществления и поддержки солидарности и разделения ответственности в сфере миграции и убежища в Евросоюзе разработаны специальные инструменты: финансовая помощь, например, Фонд для помощи беженцам и распределение ищущих убежище по странам ЕС [Goldner Lang, 2013: 10]. Между тем, мотивация государств-членов ЕС к солидарности может быть очень разной. Страны, которые в силу своего географического положения оказались подвержены непропорционально большому наплыву ищущих убежище, активно заявляют о необходимости разделения бремени и ответственности по их приему с другими, кому посчастливилось остаться в стороне от главных путей миграции. Их мотивации, таким образом, носят финансовый, политический и социальный характер. С другой стороны, остальные государства-члены могут быть также заинтересованы в оказании помощи и разделении ответственности с наиболее затронутыми миграционным притоком странами главным образом потому, что совместные усилия могли бы обеспечить стабильность и безопасность всего Союза, а также сгладить последствия непредвиденных катаклизмов и пагубных отчаянных односторонних действий стран, принявших на себя главный удар волны беженцев. Но это только в идеале.
Европа подверглась череде бедствий: облако пепла от вулкана, пандемии, взрывы, разрушение пограничных инфраструктур, масштаб которых превосходит возможности и способности отдельных стран противостоять им. Непосредственно после террористических атак правительства государств-членов не переставали заявлять о важности сотрудничества для обеспечения безопасности граждан. Между тем, не только между государствами-членами, но и институтами ЕС нет чёткого и общего понимания принципа солидарности, хотя все согласны, что проявлять солидарность необходимо, это инструмент для усовершенствования сотрудничества государств-членов в противодействии всему спектру новых угроз безопасности. Для одних солидарность измеряется объёмом помощи стране, оказавшейся в трудной ситуации, другие считают, что главное - ответственно выполнять свои собственные обязательства, чтобы не оказаться в трудной ситуации, когда приходится просить помощи и возлагать ответственность на другие страны ЕС. Есть и те, кто уверен, что солидарности перед лицом современных вызовов эффективнее достигнуть вне правовых и политических рамок Евросоюза. Таким образом, несмотря на то, что принцип солидарности прочно зафиксирован Лиссабонским договором, методы и возможности его осуществления остаются под вопросом.
Братиславский саммит: представление концепции "гибкой солидарности"
Одной из первых инициатив председательствовавшей в Совете ЕС во второй половине 2016 г. Словакии стало предложение "гибкой солидарности" в сфере приёма ищущих убежище государствами-членами, озвученное на неофициальном саммите в Братиславе 16 сентября в качестве иного пути решения миграционного кризиса, альтернативного квотам на расселение ищущих убежище. Новый принцип был органично вплетён в широкий контекст документа, в котором содержался призыв укрепить роль Совета ЕС, а значит, государств-членов и их национальных парламентов: "Миграционная политика должна быть основана на "гибкой солидарности". Данная концепция предполагает, что каждое государство ЕС должно опреде-
лить специфические формы своего вклада на основе опыта и потенциала в сфере управления миграцией. Отсюда следует, что любой механизм расселения ищущих убежище должен быть основан на добровольном участии государств-членов" [Joint Statement of the Heads..., 2016: 3]. В соответствии с предложенной альтернативой планам Комиссии, Словакия заявила о необходимости учредить "гибкий механизм солидарности", принимая во внимание, какое число ищущих убежище то или иное государство в состоянии принять. В качестве иллюстрации своего намерения был приведён пример двустороннего проекта с соседней Австрией, осуществлённый в городе Габричково, где Словакия предоставила палатки для проживания и еду для ищущих убежище, которые подали ходатайство о статусе беженца в Австрии.
На саммите в Братиславе лидеры государств-членов, председатель Европейского Совета Д. Туск, председатель Европарламента М. Шульц, были единодушны в своём признании того факта, что система квот на расселение не работает. Канцлер Германии А. Меркель пошла дальше, найдя саму инициативу вишеградцев "интересной". Пытаясь предотвратить острую конфронтацию между "старой" и "новой" Европой, Меркель разглядела "позитивный элемент" в словацком предложении. Однако, с такой постановкой вопроса не согласились ни Италия, ни другие средиземноморские страны ЕС, потребовавшие на своём мини-саммите за неделю до Братиславы справедливого распределения ответственности за приём и содержание беженцев, ни северные страны, осудившие Меркель за её поддержку Вишеградской группы. По-видимому, в данном случае "гибкость" может только усилить фрагментацию и дефицит солидарности в Евросоюзе.
В то же время и Комиссия пыталась избежать конфронтации с Вишеградской группой и заявила о своей готовности к публичным дебатам о новых предложениях относительно реформы системы приёма ищущих убежище в ЕС для того, чтобы найти компромисс с вишеградцами. Вишеградцы продолжали настаивать, что солидарность невозможно навязать государству.
"Эффективная солидарность " как средство реформы Дублинской системы приёма ищущих убежище
Предложенный Словакией новый принцип солидарности вызвал горячие дискуссии в различных форматах, которые длились вплоть до окончания срока её председательства. В ноябре 2016 г. министры внутренних дел и юстиции собрались в Брюсселе, чтобы снова обсудить солидарность, трансформированную из "гибкой" в "эффективную". Изменение формы принципа под градом жёсткой критики не внесло, впрочем, нового в его сущность. Неофициальный документ Словакии получил название "Эффективная солидарность: продвижение к реформе Дублина" [Slovakia's non-paper, 2016].
В центре дискуссий оказался предложенный Комиссией проект реформы Дублинского регламента, определяющего правила приёма ищущих убежище государствами-членами, который Комиссия представила ещё в мае. В основе реформы -всё тот же неизмененный принцип "первой страны въезда", согласно которому претендент на убежище может получить статус лишь в первой из стран ЕС, куда он прибыл. При этом предлагается и "механизм коррекции" ситуации в случае массового миграционного притока, этот механизм - не что иное, как система квот расселения, но на постоянной основе. Для стран, отказавшихся принять беженцев, предполагается штраф в 250 тыс. евро [European Commission, 2016].
Председательствующая Словакия совершенно справедливо указала, что действующая дублинская система распределения ищущих убежище по государствам-членам оказалась неэффективной в условиях современного миграционного кризиса. Каким же образом следует её модифицировать? По мнению авторов концепции, необходимо "расширить консенсус по долгосрочной миграционной политике", в том числе "достигнуть общего понимания того, что вкладывается в понятия "солидарность и ответственность". В случае непредвиденных и неконтролируемых миграционных потоков, требующих коллективных действий государств-членов, предлагается ввести в действие механизм "эффективной солидарности", который обеспечил бы функционирование устойчивой системы с участием 28 стран ЕС для быстрого и своевременного реагирования на непредвиденные и плохо поддающиеся контролю события. Эти пункты предложения Словакии не вызвали возражений, однако следующий тезис оказывается гораздо менее приемлемым для большинства участников встречи. Отправной его точкой стало утверждение, что каждое государство-член должно иметь возможность участвовать в решении общей проблемы беженцев в "предсказуемом" формате, различными способами - от финансовой поддержки, помощи в охране границы, операциях по высылке тех, кому отказано в статусе беженцев, что сделало бы данный формат справедливым. "Эффективная солидарность" предусматривает три сценария развертывания событий, соответственно масштабам миграционного притока [Effective Solidarity, 2016].
1. Обновление существующей системы приёма ищущих убежище в нормальных условиях, когда число прибывающих можно считать умеренным. В этом случае основным критерием ответственности должна считаться способность государства-члена охранять собственный участок границы ЕС. Одновременно все страны ЕС должны работать над исправлением недостатков действующей системы предоставления убежища: повышать её эффективность, укреплять стабильность, не допускать вторичных передвижений ищущих убежище в пределах Евросоюза.
2. Специальный механизм солидарности, который следует запускать в условиях ухудшения ситуации с миграционными потоками, когда национальные системы приёма ищущих убежище испытывают сильное давление. В этом случае следует учредить систему предсказуемых, справедливых и объективных целей и задач, прежде всего, перераспределение в установленных пропорциях подавших заявление об убежище из страны, попавшей под особое миграционное давление, в другие государства-члены.
В этой части сценарий начинает значительно отличаться от принципов реформы дублинской системы, предложенной Комиссией. Солидарность, подчеркивается в документе, может принимать самые различные формы - от финансовой помощи странам, находящимся на "фронтовой линии", расширение участия в работе Европейского бюро поддержки в сфере убежища и Европейской пограничной службы до помощи в операциях по высылке неудавшихся беженцев. Те же меры предлагает и Комиссия, однако не вместо расселения ищущих убежище в соответствии с квотами, а лишь в дополнение к ним.
3. Механизм для исключительных кризисных ситуаций и тяжёлых условий, когда дублинская система в тяжёлых условиях не справляется со слишком большим притоком ищущих убежище, что вызывает негативные последствия - эффект домино в связанных с предоставлением политики убежища сферах и требует коллективного ответа. В документе не уточняются детали участия, лишь подчёркнуто, что каждое государство-член внесёт вклад в решении проблемы под руководством Ев-
ропейского совета, который определит дополнительные меры поддержки на добровольной основе.
Что касается последнего сценария, то важно отметить отсутствие какого-либо упоминания о роли Комиссии, которая в настоящее время проводит мониторинг расселения по квотам и играет ведущую роль в урегулировании миграционного кризиса. Между тем, Комиссия заявила, что осуществление отвергнутого Венгрией плана расселения 106 тысяч ищущих убежище должно завершиться к сентябрю 2017 г., т.е. через два года после принятия соответствующего решения Советом. Только по истечении данного срока у Комиссии появятся полномочия начать штрафные процедуры против Венгрии или другой страны, игнорирующей решение. В ноябре 2016 г., немногим больше месяца спустя референдума в Венгрии об отношении к расселению ищущих убежище соответственно квотам, венгерский парламент отверг предложенные премьер-министром поправки к национальной Конституции, которые ввели бы запрет на осуществление программы расселения в стране.
Данные на конец 2016 г. показывают, что не только страны Вишеградской группы (исключая Чехию) и Австрия, не принявшие ни одного ищущего убежище, но и остальные государства-члены не демонстрируют энтузиазма в проявлении солидарности с Грецией и Италией. Австрия и Германия остаются единственными странами, не принявшими ни одного соискателя убежища. С апреля Польша, а с августа и Чешская республика также приостановили своё участие в расселении [Communication from the Commission..., 2016: 7].
В контексте мониторинга имплементации решения Совета о распределении ищущих убежище Комиссия высказала пока лишь обеспокоенность поведением ряда государств-членов, которые отстают от запланированных сроков. Комиссия разослала письма странам ЕС, напоминая им об их обязанностях по выполнению решения Совета. Если в ближайшие месяцы прогресса не наметится, Комиссия намеревается без колебаний применить свои полномочия, как они обозначены в договоре. По-видимому, Комиссии придётся принимать штрафные санкции ко всем странам.
Тем временем министры внутренних дел и юстиции, встретившись в декабре, в последний раз под председательством Словакии не смогли прийти к согласию относительно содержания концепции "эффективной солидарности". Все государства-члены согласны, что расселение ищущих убежище и беженцев в соответствии с квотами не может быть единственным решением миграционного кризиса. Министры даже допустили возможность некоторой "гибкости" в этом вопросе, например, относительно объёма помощи, которую та или иная страна ЕС может предоставить в случае такого же обострения миграционной ситуации, как это случилось в 2015 году. Однако идея выборочного принципа участия государства-члена в выполнении общих решений и программ (pick and chose) не могла найти поддержки у Совета.
К примеру, министры подтвердили, что ни одно из государств-членов не может быть освобождено от приёма ищущих убежище, когда они распределены по всему Евросоюзу: квоты на расселение - это всего лишь часть мер управления кризисной ситуацией, как и общий вклад в охрану внешней границы ЕС, а также и финансовая помощь. В своём заключении Совет однозначно заявил, что, хотя конкретный вклад членов ЕС окончательно не определён, каждая страна должна обязательно участвовать во всех запланированных мероприятиях, а принцип справедливого
распределения ответственности между государствами-членами остаётся непоколебимым [Bulletin Quotidienne(a), 2016].
Ожесточённые дискуссии происходили и в формате декабрьского заседания Совета по общим вопросам, и с тем же результатом. Италия, Германия и Швеция напомнили участникам об их ответственности в рамках Евросоюза. Вопреки предложенному Советом заключению о "сферах соприкосновения" позиций государств-членов, на самом деле никакого сближении не наблюдается, а некоторые страны по-прежнему находятся в самом невыгодном положении из-за своего географического положения. Италия продолжает настаивать, что солидарность в вопросах миграции и убежища не возможность выбора, а обязательство государства-члена, и в конкретном случае этот принцип должен воплотиться в расселение ищущих убежище соответственно принятому решению. Естественно, Италию полностью поддерживает Греция, а также и Германия, куда в декабре 2016 г. продолжает ежедневно пребывать по 600 человек [Bulletin Quotidienne (b) 2016]. Как и Германия, Швеция поддерживает реформу действующей дублинской системы в направлении более справедливого распределения ищущих убежище по странам ЕС.
Таким образом, заседания Совета в его различных форматах закрепили статус-кво принципа солидарности в Европейском Союзе: большинство государств-членов заявили о готовности разделения ответственности, что означает "солидарность всех при приеме и расселении беженцев". Это означает, что председательствовавшей в Совете Словакии не удалось продвинуть принцип "эффективной солидарности". Занявшая председательский пост в Совете в начале 2017 г. Мальта сразу объявила проблему солидарности одной из главных в своей программе на полгода, хотя объективно она должна быть на стороне южных стран ЕС, отчаянно нуждающихся в помощи соратников по Союзу. Тем не менее, заключения декабрьского саммита Европейского совета оставили лазейку для несогласных и отказывающихся подчиниться стран. Заявив о намерении добиться консенсуса по вопросам политики убежища ЕС, саммит призвал государства-члены "интенсифицировать усилия по расселению ищущих убежище", однако "без ущерба позиции Венгрии и Словакии" в соответствии с поданными ими исками против решения Совета о квотах на расселение 15 сентября 2016 г., а также и поддержавшей их Польши [European Council Conclusions..., 2016:3]. Своими действиями лидеры государств и правительств продемонстрировали гораздо более мягкое отношение к нарушителям, чем Комиссия.
Вишеградская группа и Шенген
Выступая против политики ЕС в сфере убежища и требуя, по существу, её ренационализации, страны Вишеградской группы занимают совершенно противоположную позицию относительно пограничного контроля внутри шенгенского пространства.
В соответствии с предложением Комиссии ЕС и решением Совета в мае 2016 г. в связи с чрезвычайной ситуацией на границе Греции и Македонии страны, которые ранее ввели пограничный контроль - Германия, Австрия, Швеция, Дания, и входящая в Шенген Норвегия получили право сохранить его на полгода, чтобы противодействовать рискам наплыва нелегальных мигрантов из Греции [Паукова, Потемкина, 2016: 9]. В соответствии с Шенгенским кодексом, контроль может быть продлён позже ещё несколько раз, вплоть до мая 2018 г.
Из "новых" стран ЕС лишь Словения восстановила контроль на короткий период с Австрией. Хотя Австрия закрыла границу со Словакией и Венгрией, они не
предприняли ответных мер. Особый интерес представляет позиция Венгрии относительно судьбы шенгенского пространства, правительство которой подверглось суровой критике за недоброжелательное отношение к ищущим убежище, использовавших страну для транзита вглубь Евросоюза. Премьер-министр Венгрии Виктор Орбан объявил о гибели дублинской системы приёма ищущих убежище, но при этом настаивал на том, что шенгенское пространство без пограничного контроля вполне живо. Решение венгерских властей построить забор на границе для защиты от беженцев было воспринято Комиссией весьма критично. Однако, эти заграждения были выстроены не с шенгенскими странами, а по внешней границе Шенген-ской зоны - с Хорватией, Сербией, Македонией и Румынией. Было лишь одно исключение: Венгрия грозилась выстроить заграждение и внутри Шенгена - на границе со Словенией, но вскоре официально было объявлено, что это всего лишь земляные работы. Таким образом, даже венгерские власти, известные своей жёсткой оппозицией миграционной политике ЕС, не решились на открытое нарушение Шенгенского кодекса и принципа свободы передвижения [Guild et all, 2015: 12].
Страны ЦВЕ добивались снятия пограничного контроля с шенгенскими странами долго и трудно, поэтому нельзя недооценивать важность и символизм Шенгена для них. Они дорожили отсутствием пограничного контроля и опасались долговременных последствий дестабилизации шенгенской системы. Это обстоятельство хорошо продемонстрировало Совместное заявление Вишеградской группы 3 декабря 2015 г. Премьер-министры Чешской Республики, Венгрии, Польши и Словакии подтвердили, что считают Шенген ключевым достижением европейской интеграции и ее символом. Они высказали решимость сохранить систему, чтобы граждане ЕС и европейский бизнес могли пользоваться ее преимуществами. "Мы подчёркиваем необходимость уважать шенгенские правила и заявляем о своей открытости обсуждать, как можно их усовершенствовать. Функционирование Шенгена и сохранение свободы передвижения не являются предметом разногласий и должны оставаться ключевой целью всех государств-членов, как и институтов ЕС" [Joint Statement of the Visegrad..., 2015]. Вишеградцы предложили даже создать группу "друзей Шенгена" как платформу для открытых и продуктивных дискуссий.
В ноябре 2016 г. Совет ЕС поддержал предложение Комиссии продлить еще на три месяца контроль на внутренних границах шенгенского пространства пяти странам, исходя из того, что ситуация на западно-балканском миграционном маршруте оставалась напряженной. Это решение вызвало сильную обеспокоенность Венгрии, которая испытывает серьезные неудобства из-за восстановления контроля на границе с Австрией. Венгрия заявила о своем несогласии с мнением Комиссии, которая не представила весомых доказательств необходимости продлевать контроль.
Парадокс ситуации заключается в том, что отказ от общей политики в сфере миграции и убежища и сохранение шенгенского режима без контроля на внутренних границах ЕС несовместимы. Отмена пограничного контроля обязательно должна быть компенсирована формированием общих правил предоставления убежища, регулирования миграционных потоков и охраны границы на основе солидарности государств-членов. При отсутствии какой-либо из этих составляющих не будет функционировать надлежащим образом и вся система. Альтернативой может быть полное восстановление контроля на границах, ренационализация миграционной политики и предоставления убежища, т.е. возврат к предыдущему уровню интеграции 1980-х гг. (spill back).
* * *
Солидарность как один их основных принципов взаимодействия государств-членов в составе Европейского Союза, зафиксированный Лиссабонским договором, не был в дальнейшем конкретизирован в смысле своего содержания и методов осуществления. Подобная правовая неопределённость даёт основания для дискуссий о его наполнении и уточнении накануне предстоящей реформы дублинской системы предоставления убежища в ЕС. Страны Вишеградской группы, выступившие инициаторами дискуссии, не добились искомого результата, не сумев продвинуть свои идеи. Предложенная концепция "гибкой/эффективной солидарности" встретила предсказуемое сопротивление государств-членов ЕС, каждое из которых, особенно Италия и Греция, предпочли бы ограничиться минимальным вкладом в решение миграционного кризиса. Тем не менее, данные о расселении ищущих убежище демонстрируют, что страны ЕС не спешат выполнять решение Совета, за которое они проголосовали в сентябре 2015 г. При этом следует разграничить солидарность как моральный принцип и обязательство государств-членов исполнять решения. Через полтора года после начала миграционного кризиса вишеград-цы и Комиссия остаются бескомпромиссными оппонентами в деле распределения ответственности за прием ищущих убежище. Сомнительно, чтобы государства -основные вкладчики в бюджет ЕС решились воспользоваться "эффективной солидарностью" при распределении субсидий для стран ЦВЕ, хотя подобные намеки слышны всё чаще. Однако в сентябре 2017 г. Комиссия окажется в трудном положении, поскольку вынуждена будет усилить конфронтацию с вишеградцами, коль скоро заявила о имеющихся у неё полномочиях в данной сфере. Позиция Вишеградской группы демонстрирует кризис самого принципа солидарности в ЕС и путей его осуществления. Остальные страны ЕС, не возражая открыто против планов Комиссии, в то же время не демонстрируют солидарности по отношению к Италии и Греции, их главной мотивацией в период кризиса остаётся ориентация скорее на запросы и настроения национальных избирателей, чем на укрепление общих принципов.
Такая позиция, вполне обоснованная обстоятельствами, объективно противоречит необходимости противостояния общим угрозам безопасности, включая терроризм, желанию сохранить свободу передвижения внутри Шенгена. Таким образом, вопрос остаётся скорее не в том, смогут ли государства-члены справедливо разделить ответственность и соответствовать принципу солидарности, а в том, удастся ли им уклониться от выполнения своих обязательств перед лицом кризиса.
Список литературы
Кавешников Н.Ю. (2016) Общая внешняя политика, политика безопасности и обороны/ Европейская интеграция. 2-е изд. Под ред. О.В. Буториной, Н.Ю. Кавешникова. М.: Аспект Пресс.
Кондратьева Н.Б. (отв. редактор), Потемкина О.Ю. (2015) Миграционные проблемы в Европе и пути их решения. М.: Доклады Института Европы. № 315.
Паукова Ю.В., Потемкина О.Ю. (2016) Шенген скорее жив, чем мертв? Доклады международного дискуссионного клуба Валдай. М. URL: http://ru.valdaiclub.com/a/reports/shengen-skoree-zhiv-chem-myertv/
Шишелина Л.Н. (2007) Вышеградская четвёрка и Европейский Союз // Современная Европа, №4 (32) октябрь-декабрь, с. 56-69.
References
Kaveshnikov N.Ju. (2016) Obshhaja vneshnjaja politika, politika bezopasnosti i oborony/ Evropejskaja integracija. 2-e izd. Pod red. O.V. Butorinoj, N.Ju. Kaveshnikova. M.:Aspekt Press. S. 414-441.
Kondrat'eva N.B. (otv. redaktor), Potemkina O.Ju. (2015) Migracionnye problemy v Evrope i puti ih reshenija. M.: Doklady Instituía Evropy. № 315.
Paukova Ju.V., Potemkina O.Ju. (2016) Shengen skoree zhiv, chem mertv? Doklady mezhdunarodnogo diskussionnogo kluba Valdaj. M. URL: http://ru.valdaiclub.eom/a/reports/shengen-skoree-zhiv-chem-myertv/
Shishelina L.N. (2007) Vyshegradskaja chetvjorka i Evropejskij Sojuz // Sovremennaja Evropa, №4 (32) oktjabr'-dekabr'. s. 56-69.
Bulletin Quotidienne NN 11686 (a) 12.12.16; 11688 (b) 14.12.16.
Communication from the Commission to the European Parliament, the European Council and the Council. Brussels, 8.12.2016 COM(2016) 791 final. 17 p.
European Commission - Press release. Towards a sustainable and fair Common European Asylum System. Brussels, 4 May 2016. URL http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-1620_en.htm (дата обращения 20.12.2016).
European Council Conclusions on Migration and Cyprus (15 December 2016) Brussels, 15 December 2016. P.3. URL: http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2016/12/15-euco-conclusions-intermediate/ (дата обращения 20.12.2016).
Goldner Lang I. Is There Solidarity on Asylum and Migration in the EU? Croatian Yearbook of European Law and Policy. V.9 (2013). P. 1-14.
Guild E., Brouwer E., Kees Groenendijk K., Carrera S. What is happening to the Schengen borders? // CEPS Paper in Liberty and Security. No. 86/December 2015. 26 p.
Joint Statement of the Visegrad Group Countries. URL
http://www.visegradgroup.eu/calendar/2015/joint-statement-of-the-151204 (дата обращения 20.12.2016).
Joint Statement of the Heads of Governments of the V4 Countries Bratislava, 16 September 2016. URL: http://www.visegradgroup.eu/calendar/2016/joint-statement-of-the-160919 (дата обращения 20.12.2016).
Myrdal S., Rhinard M. (2010) The European Union's Solidarity Clause: Empty Letter or Effective Tool? An Analysis of Article 222 of the Treaty on the Functioning of the European Union // Swedish National Defence College. Swedish Institute of International Affairs. UI Occasional Papers, N2. P. 1-23.
Raspotnik A., Jacobe M., Ventura L. (2012) The issue of solidarity in the European Union. TEPSA BRIEF. 18 August 2012. P. 1-6.
Slovakia's non-paper. Effective Solidarity: a way_forward on Dublin revision. 17 November 2016. URL: http://www.statewatch.org/news/2016/nov/eu-council-slovak-pres-non-paper-dublin-effective-solidarity-11-16.pdf (дата обращения 20.12.2016).
Visegrad Group and "Flexible Solidarity"
Author. Potemkina O., Doctor of Political Sciences, Professor of the Faculty of World Politics (Moscow State University) Head of Department of European Union Studies, Institute of Europe, Russian Academy of Sciences. Address: 11-3, Mokhovaya st., Moscow, Russian Federation, 125009. E-mail: ol-ga_potemkina@mail.ru
Abstract. Solidarity as one of the main values of the European Union has been recognized among the guiding principles of the EU asylum policy. During the migration crisis, this principle has become the most important for the EU Member States but very difficult to follow. The purpose of this article is to analyze the concept of solidarity, as enshrined in the Lisbon Treaty, as well as in the positions of the Member States and the EU institutions. The article highlights the current debate, initiated by the Visegrad group under the Slo-vakian Presidency in the Council, around the proposed "flexible" or "effective solidarity" in asylum policy. Looking into the summits' conclusions, Council meetings, the EU leaders' statements, the author shows divergence in the approaches of Member States and EU institutions to managing migration and asylum. These disagreements can entail further fragmentation and differentiation within the Union. At the same time, the author shows contradiction in the Visegrad countries' position: while dreaming about re-nationalization of asylum and engaging in confrontation with the Commission, the CEE countries by no means intend to introduce and maintain border control within the Schengen area.
Key words: asylum, refugees, flexible solidarity, effective solidarity, migration crisis, quotas, relocation, EU Commission, Lisbon Treaty, Visegrad group, border control.
DOI: http://dx.doi.org/10.15211/soveurope620164352
