CC BY
102
Геннадий КУПРЯШИН
УПРАВЛЯЕМОСТЬ И БАЛАНС ИНТЕРЕСОВ В КОНТЕКСТЕ ПОЛИТИЧЕСКОЙ МОДЕРНИЗАЦИИ
В статье рассматривается влияние политической модернизации на государственное управление. Основным критерием успеха в этом процессе может являться управляемость, обобщенно отражающая институты реализации управленческого потенциала государственных структур.
The impact of political modernization on state administration is being considered in the article. The main criterion for success in this process might be manageability reflecting the institutions of public policy implementation associated with governance capacity.
Ключевые слова:
политическая модернизация, управляемость, государственные институты, государственное управление; political modernization, manageability, state institutions, state administration.
КУПРЯШИН
Геннадий Львович — к.филос.н., доцент факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова gkupryаshin@ gmail.com
Под управляемостью в данной статье понимается способность правительства разрешать конфликты и кризисы, обеспечивая экономическое и социальное развитие в ответ на системные вызовы внешней среды. Управляемость — это не только обычная для административного руководства практика издания директив и контроль за их выполнением. Более содержательное понимание управляемости включает умение выделить приоритеты, заинтересовать ключевых акторов в политике изменений, создать обратные связи, организовать постоянную профессиональную оценку и экспертизу правительственных решений, сформировать механизмы коррекции уже принятых управленческих решений из-за возможных и даже неизбежных ошибок правительства разных уровней. В современных условиях финансовой нестабильности и кризисов актуализируются проблемы оценки качества государственного регулирования экономических и социальных процессов, эффективного политического лидерства и, в конечном итоге, управляемости социума, основанной на рациональном соотнесении целей управляющей и ресурсов управляемой систем.
Существуют разнообразные способы оценки уровня управляемости. В большинстве случаев они используются при сравнительных исследованиях качества государственного управления различных стран. Создаются индексы на базе определенной, тщательно продуманной системы показателей, фиксирующих ключевые параметры деятельности государственных органов и их взаимоотношений с бизнесом и населением. В качестве примеров приведем индекс качества государственного управления Мирового банка (Worldwide Governance Indicators — WGI), индекс восприятия коррупции (Corruption Perception Index) и индекс трансформации Бертельсманна (Bertelsmann Transformation Index).
Агрегированный индекс WGI оценивает качество государственного управления более чем в 200 странах. Индекс был разработан специалистами Мирового банка на основе нескольких сотен переменных, взятых из 25 различных источников 18 организаций, и в свою очередь состоит из 6 индексов, отражающих 6 параметров государственного управления. Эти параметры были выделены на основе общего определения, согласно которому государственное управление понимается как совокупность традиций и институциональных образований, с помощью которых правительственные
органы управляют страной. Это включает процессы выбора, контроля и замены правительства; способность правительства формулировать и проводить политику; уважение граждан и государства к институтам, руководящим социальным и экономическим взаимодействием в обществе1.
Для определения количественных показателей данные характеристики качества государственного управления конкретизируются в следующих шести индексах.
1. Право голоса и подотчетность (Voice and Accountability) — индекс включает показатели, измеряющие различные аспекты политических процессов, гражданских свобод и политических прав. Показатели этой категории измеряют степень возможности участия граждан в выборе правительства. Показатель степени независимости прессы тоже относится к данной группе.
2. Политическая стабильность и отсутствие насилия (Political Stability and Absence of Violence/Terrorism) — индекс включает группу показателей, измеряющих вероятность дестабилизации правительства и вынужденной отставки в результате применения насилия (включая терроризм и насилие внутри страны).
3. Эффективность правительства (Government Effectiveness) — индекс отражает качество государственных услуг, качество бюрократии, компетенцию госслужащих, уровень независимости госслужбы от политического давления, уровень доверия к политике, проводимой правительством.
4. Качество законодательства (Regulatory Quality). С помощью этого индекса измеряются противоречащие рыночной экономике меры, такие как контроль уровня цен, неадекватный контроль банков, чрезмерное регулирование международной торговли и развития бизнеса.
5. Верховенство закона (Rule of Law) — индекс измеряет уровень доверия граждан к законам общества и приверженность к исполнению этих законов. Он включает показатели отношения граждан к преступлениям, эффективности и предсказуемости законодательной системы, приверженности к контрактной системе.
6. Контроль коррупции (Control of Corruption) — индекс отражает восприятие коррупции в обществе (коррупция
1 http://info.worldbank.org/governance/wgi/index. asp
понимается как использование государственной власти с целью извлечения частной выгоды).
Согласно данным индексам, положение нашей страны за последние 12 лет изменилось мало. Опубликованный в 2009 г. обзор динамики всех индикаторов с 1996 по 2008 г. показывает, что по трем индексам (политическая стабильность, эффективность правительства, качество госре-гулирования) в России по сравнению с серединой 1990-х произошло некоторое улучшение, по другим (свобода слова, контроль над коррупцией и верховенство закона) ситуация ухудшилась.
Индекс восприятия коррупции (ИВК) (Corruption Perception Index), составляемый международной неправительственной организацией Transparency International, представляет собой сводный индикатор, сочетающий данные, полученные из источников, охватывающих два последних года. Значение индекса отражает восприятие уровня коррупции предпринимателями и аналитиками и оценивает его по шкале от 10 (коррупция практически отсутствует) до 0 (очень высокий уровень коррупции). Так как индекс отражает восприятие коррупции, он существенно зависит от выборки респондентов. Все источники измеряют общую степень распространенности коррупции (частотность и/или объем взяток) в государственном и политическом секторах. Коррупция в данном случае понимается как злоупотребление служебным положением в целях личной выгоды (см. табл. 1)2.
В итоге по уровню восприятия коррупции Россия спустилась со 146 места в 2009 г. на 154 место в 2010 г. среди 178 стран мира. Такую же позицию в списке занимают Папуа — Новая Гвинея, Таджикистан, Конго и Гвинея-Бисау. Странами с самым низким уровнем коррупции названы Дания, Новая Зеландия и Сингапур.
Индекс трансформации Бертельсманна (ИТБ) является итогом сравнительного анализа уровня развития демократии и рыночной экономики, а также качества государственного управления в 119 странах мира3. Непосредственным результатом проекта являются два обновляемых рейтинга, сочетающие качественные
2 http://www.transparency.org/policy_research/ surveys_indices/cpi/2010/in_ detail#1
3 http://www.bertelsmann-transformation-index. de/11.0.html?&L=1
Таблица 1
Индекс восприятия коррупции в мире, 2010 г.
Рейтинг страны Страна Уровень коррупции Проведенные исследования Степень точности
1 Дания 9,3 б 9,1 - 9,5
1 Новая Зеландия 9,3 б 9,1 - 9,5
1 Сингапур 9,3 9 9,0 - 9,4
105 Казахстан 2,7 7 2,1 - 3,3
154 Лаос 2,1 5 ,5 2, ,0 2,
154 Папуа — Новая Гвинея 2,1 7 1,9 - 2,5
154 Россия 2,1 8 1,9 - 2,4
154 Таджикистан 2,1 5 1,9 - 2,4
оценки с количественными показателями развития государств, находящихся в стадии развития и трансформации. ИТБ измеряет уровень политического и экономического развития стран на этапе транзита, а также качество государственного управления в каждой из рассматриваемых стран и его динамику за последние пять лет. Полученные результаты призваны способствовать совершенствованию стратегий государственного управления трансформационными процессами.
Первый компонент общего индекса трансформации — статусный индекс (Status Index) — отражает степень продвижения 119 государств к демократии и рыночной экономике. Наилучшие показатели имеют те страны, где наиболее эффективно функционируют институты демократии и рыночной экономики. Показатель каждой страны рассчитывается как среднее арифметическое двух числовых показателей, характеризующих прогресс в области политической и экономической трансформации.
Второй компонент — индекс управления (Management Index) — оценивает качество государственного управления. Результат каждой страны для данного рейтинга рассчитывается на основе числовых показателей уровня и сложности управления. Уровень управления определяется на основе анализа таких факторов, как способность политических акторов к маневрированию и достижению консенсуса, ресурсная эффективность, взаимодействие с внешней средой. Уровень сложности управления высчитывается на основе 6 индикаторов — это структурные
условия, традиции гражданского общества, интенсивность конфликтов, уровень образования населения, экономические показатели страны и роль закона. Высокие показатели уровня сложности управления при прочих равных условиях повышают рейтинг страны, правительство которой сумело за счет умелого использования управленческого потенциала справиться с возникшими проблемами.
Анализ включаемых в данные международные индексы компонентов показывает, что для определения уровня управляемости необходимо выяснить способность правительства конкретной страны создать необходимые нормы, правила, процедуры, механизмы принятия и исполнения решений, использовать современные способы оценки и контроля деятельности организаций и индивидов, т.е. иметь хорошо работающие институты. «Правильное» государственное управление с эффективно функционирующими политико-административными институтами позволяет найти ресурсы для достижения поставленных политических целей, обладает необходимым организационным и правовым обеспечением выполнения решений правительства. Это позволяет системе управления адаптироваться к технологическим, демографическим, экономическим, социальным изменениям окружающей среды на основе господствующих ценностей, совершенствуя сложившиеся социальные практики.
Однако возможен и обратный процесс, когда повышение уровня управляемости тормозится слабыми, находящимися под
влиянием заинтересованных групп политико-административными институтами. Если в официальных выступлениях и документах государство выступает как носитель общенациональной субъект-ности, решающей задачи модернизации и инноваций, то на практике эти претензии могут не подкрепляться системой работающих институтов. Функциональная сла бость политико-административных институтов проявляется в распространении неформальных практик и правил как в рамках формальных институтов государственного управления, так и вне них. Современные исследователи отмечают, что еще до начала российской административной реформы в структурах государственного аппарата сформировались многочисленные группы интересов и их разнообразные коалиции, использовавшие слабость государства и отсутствие четких норм государственного контроля1. В результате российские государственные институты подвержены воздействию различных групп влияния, что не позволяет им быть гарантом автономной и активной государственной политики. Слабость государства ведет к распространению рентоориентированного поведения и формированию политических клиентел, включающих чиновников и отдельных бизнесменов. Обладание административной властью предоставляет широкие возможности для злоупотребления ею в форме протекционизма, приобретения различного рода материальных благ и привилегий. Это вытекает из самой сущности административной власти, характеризующейся анонимностью, существенным влиянием практически во всех областях общественной жизни, обладанием конфиденциальной информацией, арсеналом принудительных средств. Преследуя частные интересы, чиновники рассматривают соответствующие институты и процедуры как источник своего существования и обогащения.
Данная система затрудняет формирование привычных для демократической системы механизмов согласования интересов различных групп элиты. Их отсутствие компенсируется фаворитизмом, доминированием аппаратно-бюрократических методов в процессе выработки
1 Дерябина М. Институциональные аспекты постсоциалистического переходного периода // Вопросы экономики, 2001, № 2, с. 108-124.
и принятия политических решений. Тем самым создается система сдержек и противовесов внутри института Президента путем учреждения многочисленных параллельных служб, управлений, комиссий и т.д. Это позволяет Президенту оставаться центром принятия политических решений, но отнюдь не органом, способным проконтролировать их реализацию. Если решение затрагивает корпоративный интерес какой-либо элитной группировки, его осуществление на практике неизбежно будет заблокировано другими фракциями истеблишмента. Если же необходимы серьезные изменения в политике и нужны неординарные решения, такая структура властных отношений оказывается абсолютно неэффективной. Она в большей степени ориентирована на обеспечение режима личной власти главы государства, чем на политическую консолидацию властвующей элиты.
Функционирование внутри института верховной власти множества дублирующих друг друга структур, не подотчетных никому, кроме верховного сюзерена, может быть эффективным лишь в условиях мобилизационного развития. Данная система власти характерна в основном для авторитарных режимов, находящихся в состоянии жесткой конфронтации с внешней средой и определенными политическими силами внутри страны (режим государственной власти в КНДР и в Иране). В России различные группировки внутри властвующей верхушки, институционально закрепившись в каких-то околопрезидентских и око-лоправительственных структурах, в силу отсутствия мобилизационных ограничителей ставят свои корпоративные интересы выше общегосударственных.
Как подчеркивают российские авторы, сложившийся неконкурентный, безальтернативный стиль принятия политических решений является неэффективным. В структуре исполнительной власти формируются своеобразные политико-административные группы, никак не связанные с общественными интересами: «Потому и плюралистичность государственного управления связана не столько с конкуренцией позиций социальных групп или посреднических институтов, а с внутри-правительственной полемикой блоков и корпоративных образований, различных “партий” и союзов внутри правящих кру-
гов. Данный формат конкуренции повышает риски политических последствий порой даже незначительных разногласий на верхних этажах государственной власти»1. Кроме того, в слабо институционализированных зонах государственного управления господствуют договорные практики. В результате происходит подмена общесоциальных ориентиров органов власти групповыми и корпоративными интересами различных объединений бюрократов, бизнесменов и политиков. В итоге создается баланс интересов, основанный на договоренностях по рассеиванию политической ренты.
В начале XXI в. низкий уровень управляемости побудил высшее политическое руководство страны провозгласить курс на радикальную реформу государственного управления в русле идей государственного менеджмента. Однако выявилось достаточно много препятствий на пути внедрения принципов менеджмента в государственный сектор: традиционная бюрократическая ментальность, недостаточное знание основ менеджмента и рыночной экономики, неразвитость принципов демократии.
1 Гаман-Голутвина О.В, Сморгунов Л.В., Соловьев А.И., Туровский Р.Ф. Эффективность государственного управления в Российской Федерации в 2008 году // http://www.inop.ru/files/ Chapter2.pdf. Загл. с экрана, с. 16-17.
Кроме того, стало ясно, что приватизация государственных функций и услуг не ведет автоматически к повышению их качества. Опыт либерализации показывает, что базовые факторы успеха — не форма и статус собственника, а управленческая креативность организации, ее подотчетность, компетентность и добросовестность персонала. Сама по себе либерализация не влияет на стоимость и качество услуг. К эффективности приводят организационные факторы: налаживание учета, стратегическое планирование, мониторинг и прозрачность затрат. Только пошаговая рационализация государственного управления постепенно может сформировать новое осознание эффективности как главной цели государственного управления и снизить значение перераспределительной политики.
Факторами изменения отношения к эффективности могут стать не только объективные социальные и экономические процессы, но и снижение влияния политики, ориентированной на группы интересов. Большее практическое значение должны приобрести аналитические работы экспертов, академического сообщества в целом, а также обратные связи между правительством и общественными организациями, представляющими ключевые слои населения.
