CC BY
31
УДК 338.242.4
Н.В. Муравьев, канд. экон. наук, преподаватель, +7-727-270-42-82, nmouraviev@yahoo. com, (Казахстан, Алматы, Казахстанский институт менеджмента, экономики и прогнозирования — КИМЭП)
УПРАВЛЕНИЕ РИСКАМИ В ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНЫХ ПАРТНЕРСТВАХ
Рассмотрены подходы к управлению рисками в государственно-частных партнерствах, обсуждаются различные виды рисков, выделяются проблемы, возникающие при распределении рисков между государством и частным партнером. Особое внимание уделяется управлению риском, связанным с получением дохода частной компанией, и возможным инструментам эффективного управления этим риском.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство (ГЧП), государственные услуги, концессия, риск, управление рисками.
Введение. Партнерские отношения и риски
Государственно-частные партнерства (ГЧП) в последние годы получают все большее распространение во многих странах, в частности, в России, Казахстане и других странах с переходной экономикой. Например, в России в форме концессии с 2010 г. осуществляется строительство платной автодороги из Москвы в Санкт-Петербург, также одобрен проект «Воздушные ворота Северной столицы», предполагающий передачу эксплуатации пассажирского аэропорта в Санкт-Петербурге в руки частной компании. В Казахстане это концессии по строительству и эксплуатации железных дорог, а также проекты по дизайну, строительству и эксплуатации объектов электроэнергетики, проект по строительству пассажирского терминала международного аэропорта г. Актау и другие [7].
Распространение ГЧП связано с рядом преимуществ партнерств: возможности привлечения средств частного сектора, использования опыта, знаний и технологий частных компаний для эффективного оказания государственных услуг, лучшего распределения рисков между государством и частным партнером.
Однако преимущества ГЧП не являются таковыми автоматически: сам факт того, что некий проект будет осуществляться в рамках партнерских отношений не означает, что преимущества ГЧП будут реализованы в полной мере. Более того, преимущества ГЧП вообще могут не быть полу-
чены: даже привлечение средств частного сектора (которое представляется наиболее очевидным преимуществом) может обернуться дополнительными издержками государства в случае, например, отказа частной компании от дальнейшей работы по проекту из-за его убыточности. В этой ситуации государство может понести значительные затраты, связанные с возможной заменой оборудования, исправлением ошибок и с завершением проекта в целом.
Успех ГЧП во многом связан с тем, как распределены риски в партнерстве. Распределение рисков весьма подробно изучено в научной литературе, главным образом в зарубежных источниках в связи с тем, что ГЧП уже много лет используются в Великобритании, США, Канаде, Австралии, Нидерландах, Франции и других странах. Существуют по крайней мере две причины, из-за которых распределение рисков в партнерствах нужно включать в дискуссию о проблемах ГЧП. Эти две причины являются отражением точек зрения на распределение рисков.
Одна точка зрения делает упор на первоначальное распределение рисков и закрепление этого в заключаемом контракте на осуществление партнерского проекта. Разумеется, это необходимо, чтобы избежать неопределенности в отношении того, кто из партнеров будет отвечать в случае наступления того или иного события. Принятие на себя определенного риска и определение в контракте платы за него становятся предметом обсуждения между государством и частной компанией в процессе подготовки партнерского соглашения.
Вторая точка зрения состоит в том, что, несмотря на заключенный контракт, как именно будут распределяться риски в ходе выполнения проекта находится в значительной зависимости от взаимодействия партнеров. Некоторые риски не могут быть зафиксированы в первоначальном контракте просто потому, что они неизвестны, и соответственно при их возникновении потребуются дополнительные переговоры. Кроме того, отдельные положения контракта в процессе осуществления проекта могут трактоваться партнерами по-разному и тоже потребуют дополнительного обсуждения. Наконец, в долгосрочном периоде (а концессии обычно заключаются на срок до 30 лет) могут появиться новые обстоятельства любого рода, которые станут для партнеров новыми вызовами, возможно требующими перераспределения ответственности, ресурсов и издержек. Примерами таких вызовов для ГЧП могут служить изменения в законодательстве, политические и экономические реформы, а также воздействие международных факторов. Некоторые изменения невозможно предусмотреть, например создание или упразднение регионального международного таможенного союза, или изменения территориальных границ административного региона (например, слияние областей-субъектов федерации в России), а подобные перемены могут существенно изменить спрос на услуги ГЧП. Именно в таких ситуациях динамика партнерских взаимоотношений
определит распределение (или перераспределение) рисков, сопутствующих им ответственности и затрат, и возможные изменения в качественных характеристиках и объеме предоставляемых услуг.
В инструкциях Европейской комиссии риск определяется как «любой фактор, событие или влияние, которые ставят под угрозу успешное завершение проекта в отношении сроков, издержек или качества» [3]. В другом, похожем определении риск описывается как «... неопределенность и возможность наступления неблагоприятных событий, результатом которых могут стать возросшие издержки или несоблюдение сроков» [6]. Таким образом, риск может иметь прямое воздействие на затраты по проекту, а также косвенное влияние, в частности, на качество и/или объем услуг.
Виды риска в ГЧП
ГЧП могут подвергаться многим видам риска. В инструкциях Европейской комиссии дается перечень следующих одиннадцати типов риска [3], который приводится ниже с небольшими комментариями и оригинальной терминологией по-английски:
1) риск, связанный с получением дохода (его также часто называют риском спроса) — revenue risk;
2) строительный риск — construction risk;
3) риск обменного курса местной валюты по отношению к доллару США и/или евро или иным валютам — foreign exchange risk;
4) риск изменения положений, регулирующих деятельность партнеров и ГЧП в целом — regulatory (contractual) risk;
5) политический риск — political risk;
6) риск, связанный с изменениями в окружающей среде — environmental risk;
7) риск скрытых дефектов — latent defect risk;
8) риск, связанный с принятием (одобрением) населением проекта ГЧП и предоставляемых услуг — public acceptance risk;
9) риск сохранения и продолжения проекта (т. е. продолжения предоставления услуг, для которых создавался проект ГЧП) — sustainability risk;
10) риск скрытого протекционизма (т. е. партнерство может создать монополию на предоставление определенных услуг и таким образом ограничить конкуренцию) — hidden protectionism risk;
11) риск, связанный с выбором частного партнера (т. е. существует опасность выбрать нелучшего частного партнера из кандидатов, подавших заявки на участие в проекте) — choice of private sector risk.
Другие ученые [5] приводят список девяти различных видов риска, а именно: риск технологических проблем (technical risk); строительный риск (construction risk); риск, связанный с текущими операциями (operating risk); риск, связанный с получением дохода (revenue risk); финансовый риск,
включающий все виды финансовых проблем (financial risk); риск форс-мажорных обстоятельств (force majeure risk); риск изменения положений, регулирующих деятельность партнеров и ГЧП, и политический риск (regulatory/political risk); риск, связанный с изменениями в окружающей среде (environmental risk); невыполнение партнерством обязательств по предоставлению услуг, ради которых создавался проект ГЧП (project default). Разница в терминологии по сравнению с инструкциями Европейской комиссии представляется несущественной, и более длинный перечень рисков ГЧП отражает более детальный подход к выявлению рисков по сравнению с объединением некоторых рисков в обобщенные категории. Принципиальных различий в подходах к категоризации рисков не наблюдается, эти подходы можно рассматривать как дополняющие друг друга.
В качестве иллюстрации рассмотрим наиболее часто встречающийся риск, который связан с получением дохода (риск спроса). Разумеется, точный прогноз того, какой доход принесет партнерский проект, невозможен. Доход зависит от тарифов, уровня использования услуг, ценовой эластичности спроса (т. е. насколько значительно может понизиться количественный спрос при повышении цены) и многих других факторов.
Обычно при прогнозировании спроса на услуги опираются на исторические данные. Однако, как отмечается в докладе Европейской комиссии, исторические данные могут дать надежную основу для прогноза уровня спроса в одних случаях, а в других прогноз может стать ошибочным. В частности, если издержки по проекту (и в конечном счете услуги) ранее были субсидированы государством, то прогнозирование того, как потребители будут реагировать на несубсидированные цены, неизбежно становится трудной задачей. Эта проблема относится к проектам в области транспортных услуг (железные дороги и автомобильные дороги), проектам по водоснабжению, энергоснабжению, оказанию образовательных услуг.
Также объем спроса зависит от дохода потребителей и других факторов, важных для конкретного проекта. Например, использование платной автодороги будет зависеть от того, сколько людей являются владельцами автомобилей в регионах, находящихся вблизи автодороги. Кроме того, в России и Казахстане, где уровень дохода ниже по сравнению с Западной Европой или США, люди могут предпочесть более медленные, но бесплатные дороги, чем использовать платные дороги [11]. В то же время, несмотря на относительно низкие доходы населения в России и Казахстане, процент людей, владеющих автомобилями, достаточно высок, частично из-за использования значительного количества старых автомобилей. Проекты ГЧП по строительству и эксплуатации платных автодорог в странах с переходной экономикой могут, таким образом, столкнуться с непредсказуемой реакцией автовладельцев в отношении тарифов. Это, несомненно, повышает риск частной компании, связанный с получением дохода от партнерского проекта.
Из-за невозможности точного прогноза как доходов, так и издержек проекта ГЧП чистая прибыль или польза (net benefit) проекта может быть недооценена либо переоценена. Практически всегда существует разница между плановыми и фактическими доходами и издержками [2; 9]. В частности, исследование показывает, что обычно затраты недооцениваются, а доходы переоцениваются [9]. В том же исследовании автор утверждает, что в отношении доходов и расходов ГЧП «ошибки на 50 процентов или более следует признать нормой, а не исключением» [9; 2]. Эти ошибки следует признать одновременно индикатором и сутью рисков, связанных с получением доходов партнерством.
Распределение рисков: подходы, проблемы и решения
Один из главных аспектов и потенциальных преимуществ ГЧП — это разделение риска, особенно в проектах по сооружению объектов инфраструктуры из-за высоких капитальных затрат. Идея о том, что риски должны быть разделены между государством и частными партнерами, содержится во многих исследованиях [1; 4; 8]. Наиболее часто эта идея формулируется следующим образом: «риск должен быть передан той стороне, которая в состоянии управлять им наиболее эффективно с точки зрения издержек» [3]. Однако в ходе выполнения проекта одна из сторон может пытаться переложить некоторые непредвиденные риски на другую сторону, что часто вызывает непреодолимые разногласия. Это одна из главных причин провала проектов ГЧП по данным ООН [12].
Напротив, если разделение таково, что риск несет сторона, у которой при его наступлении будут наименьшие издержки, совокупные расходы по проекту ГЧП будут меньше и вероятность успешного завершения проекта повышается. В инструкциях Европейской комиссии указывается, что при распределении рисков по крайней мере некоторые из них должны быть перенесены на частный сектор для того, чтобы создать стимулы исполнителю для постоянного совершенствования менеджмента и достижения лучших результатов по проекту [3]. Отметается, что «по большинству проектов ГЧП полные платежи частной компании-исполнителю будут произве-дены только в случае постоянного, бесперебойного соблюдения требуемых стандартов предоставления услуг» [3].
В управлении рисками большую роль может сыграть государство. Например, во многих проектах ГЧП в промышленно-развитых странах государство предоставляет гарантию частному партнеру, что в случае превышения фактических издержек над плановыми или при уровне дохода ниже планового соответствующая сумма будет компенсирована государством [10, с. 8].
Следует отметить, что частный партнер может иметь инструменты для стимулирования спроса и увеличения дохода. Например, в случае с платной автомобильной дорогой частный партнер может провести обшир-
ную рекламную кампанию, обеспечить чистые и комфортные зоны отдыха вдоль дороги, создать услуги по оказанию быстрого ремонта автомобилей и технической помощи. Если же спрос на автодорогу высокоэластичен, то частная компания может установить плату за пользование дорогой ниже максимального уровня, предусмотренного концессионным соглашением, и увеличить доход [10, с. 13].
Другая гарантия, которую может дать государство для сокращения риска, связанного с получением дохода, это предоставление фиксированной суммы дохода. Однако при этом может возникнуть ситуация, когда у концессионера исчезают стимулы к увеличению числа пользователей, а эти стимулы важны для обеспечения эффективности оказания услуг. Возможное решение состоит в том, чтобы определенный уровень спроса партнеры в ГЧП приняли в качестве базового. Если фактический спрос оказывается ниже базового, то государство платит частному партнеру определенный процент недостающего дохода. Если фактический спрос превышает базовый уровень, то частный партнер платит государству определенный процент внепланового дохода.
Однако государственные гарантии в отношении рисков должны предоставляться с большой осторожностью, поскольку поддержка со стороны государства создает «культуру гарантий», негативно влияющую на частный сектор в плане принятия на себя рисков [12]. В докладе Европейской комиссии подчеркивается, что финансирование с помощью государственных грантов само по себе несет определенный риск: польза для населения понижается из-за расходования государственных средств на обеспечение дохода частной компании [3].
Заключение
Как именно будут распределяться риски в ходе выполнения проекта ГЧП зависит в значительной мере от взаимодействия партнеров. Неспособность прийти к соглашению о перераспределении рисков после заключения контракта — это одна из главных причин того, что многие проекты ГЧП заканчиваются неудачей. Существует много разных видов риска, наиболее часто встречающийся из которых это риск, связанный с получением дохода частным партнером. Этим риском можно управлять, используя такие инструменты, как государственные гарантии определенной части дохода частного партнера, создание государством стимулов для частной компании для повышения ее эффективности и воздействия на уровень спроса, разделение дополнительного дохода между партнерами при росте спроса выше запланированного уровня и др. Важно при этом не сформировать в частном секторе обширных ожиданий государственных гарантий, а, наоборот, стимулировать компании принимать на себя риск, которым они смогут эффективно управлять.
Библиографический список
1. Bajari, P., & Tadelis, S. (2001). Incentives versus Transaction Costs: A Theory of Procurement Contracts. The Rand Journal of Economics, 32 (3): 387407.
2. DeCorla-Souza, P. (2006). A Self-Financing, Multimodal, Public-Private Partnership Approach to Restore Metropolitan Mobility. Public Works Management Policy, 10 (3): 235-241.
3. European commission. (2003). Guidelines for successful public - private partnerships. Retrieved from. URL: http://ec.europa.eu/regional policy/sources/docgener/guides/ppp en.pdf.
4. Greve, C., & Hodge, G. (2005). Public-Private Partnerships: A Policy for All Seasons. The Challenge of Public-Private Partnership, pp. 332-49. Cheltenham: Edward Elgar.
5. Grimsey, D., & Lewis, M. (2002). Evaluating the Risks of Public Private Partnerships for Infrastructure Projects. International Journal of Project Management, 20(2): 107-118.
6. Hardcastle, C., & Boothroyd, K. (2003). Risks Overview in Public-Private Partnership, pp. 31-57. Oxford: Blackwell.
7. Казахстанский Центр государственно-частного партнерства. 2010. Проекты. Режим доступа: http://www.ppp-center.kz/rus/activity/projekt.
8. Klijn, E.-H. and Teisman, G. (2003). Institutional and strategic barriers to public-private partnerships: An analysis of Dutch cases. Public Money & Management, 23: 137-146.
9. Prud'homme, R. (2004). Infrastructure and Development. Paper prepared for the Annual World Bank Conference on Development Economics, Washington.
10. Sadka, E. (2006). Public-Private Partnerships: A Public Economics Perspective. IMF Working Paper.
11. Timar, A. (1998). Road Projects in Transition Europe. Transportation Equipment and Infrastructure Review, pp. 19-23. UK: Euromoney Publications, Essex.
12. United Nations. (2008). Guidebook on promoting good governance in public-private partnerships. Retrieved from. URL: http://www.unece.org/ceci/publications/ppp.pdf
N.V. Mouraviev
Risk management in public-private partnerships
The article focuses on theoretical approaches to risk allocation in public-private partnerships, discusses various kinds of risk, and identifies issues that arise in risk allocation between public and private partners. Special attention is paid to mitigation of revenue risk to which a private company is exposed and to available tools for effective risk management.
Key words: public-private partnership (PPP), public services, concession, risk, risk management.
