CC BY
9
Выпуск 3 - 2013
(499) 755 50 99 http://mir-nauki.com
Мир Науки
научный интернет-журнал
УДК 33
Савельев Дмитрий Владимирович
Россия, Москва Кандидат юридических наук
Управление регионами и муниципальными образованиями по критерию качества жизни населения -актуальная задача современности
Аннотация. В статье отмечается, что важной задачей в сфере эффективности региональной политики всегда являлось сокращение межрегиональной дифференциации, ибо при ее наличии сравнивать эффективность управления различными регионами и муниципалитетами представляется крайне затруднительным.
Ключевые слова: качество жизни; управление регионами; муниципальные
образования.
1
07MN313
Выпуск 3 - 2013
(499) 755 50 99 http://mir-nauki.com
Мир Науки
научный интернет-журнал
Одним из основных вызовов современности является расширяющийся дисбаланс не только между возможностями природы нашей планеты и растущими потребностями численно все большего человечества, но и между производством, с одной стороны, и распределением и потреблением - с другой. Мировой финансово-экономический кризис доказал, что рыночные отношения как регулятор социально-экономических процессов проявляют себя ограниченно и, естественно, не решают острых вопросов реальной жизни. Не срабатывает должным образом и государство, причем не в аспекте государственного аппарата, а именно как совокупности территории, населения и власти. В такой ситуации реальностей многие мыслящие люди обратились к переосмыслению явления эффективности управления.
Все большее число политиков и управленцев сегодня едины во мнении, что конечным и обобщенным критерием эффективности управления должно стать качество жизни населения территорий и страны в целом. На сегодняшний день одной из наиболее актуальных проблем является вопрос управления качеством жизни как ответ на социальный запрос общества на модернизацию управления российским государством и регионами.
Среди основных задач можно выделить:
• уточнение для эмпирической интерпретации базового понятия «качество жизни» и «эффективность управления»;
• определение системы основных критериев и показателей качества жизни населения в различных регионах и их сравнение между собой в муниципальном, региональном и федеральном масштабе;
• определение системы показателей оценивающих эффективность управления регионами по критерию качества жизни населения.
Центр социально-консервативной политики в Центральном федеральном округе РФ вносит свой вклад в выполнение данных задач. Во-первых, раз в два года проводится форум: «Качество жизни: содружество науки, власти, бизнеса и общества», объединяющий многих исследователей данного феномена. Во-вторых, четвертый год в ЦФО проводится мониторинговое исследование «Оценка эффективности управления по критерию качества жизни». В-третьих, осуществляется рассылка результатов исследования и организуется их обсуждение в регионах. В настоящий момент, полученные результаты деятельности можно оценить следующим образом: качество жизни введено в политическую, научную,
экспертную и общественную повестку дня, теперь стоит другая задача - введение качества жизни как критерия эффективности управления в систему государственного и муниципального управления.
В соответствии с Указами Президента России «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ» от 28 июня 2007 г. № 825 и «Об оценке эффективности деятельности органов муниципального самоуправления городских округов и муниципальных районов» от 28 апреля 2008 г. № 607 в стране разработана система показателей для оценки эффективности деятельности органов региональной власти. Данная система включает в себя показатели по основным сферам, характеризующим уровень социально-экономического развития региона. К основным сферам относятся: экономический рост, доходы населения, безопасность условий жизни, здоровье, образование, культура, физическая культура и спорт, ЖКХ, доступность и качество жилья, государственное и муниципальное управление.
Это, безусловно, является серьезным шагом в формировании целостной системы оценки уровня развития регионов и муниципальных образований, эффективности управления и повышения ответственности государственных и муниципальных служащих за возложенные
2
07MN313
Выпуск 3 - 2013
(499) 755 50 99 http://mir-nauki.com
Мир Науки
научный интернет-журнал
на них обязанности. В то же время, как показывает анализ, проведенный Счетной палатой РФ1:
1. система показателей, существующая на региональном уровне, слабо структурирована, ряд показателей носит случайный характер, недостаточно обоснована планируемая динамика их целевых значений.
2. Серьезную проблему, непосредственно связанную с оценкой степени достижения поставленных целей, представляет качество определения прогнозных значений.
3. Отсутствует сбалансированная система показателей на федеральном
региональном и муниципальном уровнях, отражающих достижение конечных, общественно значимых результатов в соответствии с поставленными целями, а также эффективность использования ресурсов.
4. По мнению экспертов Счетной палаты РФ, в перечне отсутствует ряд важных показателей, характеризующих развитие промышленного потенциала региона, выполнение приоритетных национальных проектов, предоставление услуг населению; развитие сельскохозяйственного и внешнеэкономического комплекса, эффективность управления финансами.
5. Не обеспечена полнота и достоверность представляемой информации, так как отсутствует необходимая корреляция между показателями в докладах и официальной информацией, предоставляемой Федеральной службой государственной статистики.
6. Отсутствует единое информационное пространство, обеспечивающее доступ у информации, в т.ч., об оказываемых государственных и муниципальных услуг: коммунальных услугах, претензиях к их качеству, учету потребителей услуг и финансовых потоков для всех поставщиков жилищно-коммунальных услуг.
7. Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти содержит ряд системных недостатков, а именно: не определен метод расчета интегрального показателя оценки эффективности деятельности и расчета итоговых показателей по направлениям проведения оценок; не определена шкала измерений итоговой оценки в отчетном периоде; не возможно определить вклад самих органов регионального управления в достижение тех или иных показателей и т.д.
И пожалуй самое главное, до настоящего времени в практической деятельности органов государственного и муниципального управления преобладает зауженная трактовка оценки эффективности через соотнесение затрат и результатов, отсутствуют методы, четкие критерии и показатели оценки эффективности управления. Существующий порядок оценки, методики и показатели эффективности деятельности органов государственной и
1 См.: Аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия Счетной палаты Российской Федерации «проверка докладов о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ (в соответствии с Указом Президента РФ от 28 июня 2007 года № 825) и анализ эффективности управления финансами в субъектах Российской Федерации. М. 2008; Аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия Счетной палаты Российской Федерации «Комплексный анализ докладов высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации за отчетный год и их планируемых значениях на трехлетний период», утвержденная Коллегией Счетной палаты Российской Федерации 7 декабря 2009 г.
3
07MN313
Выпуск 3 - 2013
(499) 755 50 99 http://mir-nauki.com
Мир Науки
научный интернет-журнал
муниципальной власти в целом вызывает большие сомнения у многих экспертов. Более того, до настоящего времени разработка системы критериев оценки эффективности и результативности для государственных служащих правительством РФ еще не завершена.
Нужно четче определиться с тем, что составляет содержание категории «эффективное государственное управление» и «эффективное муниципальное управление». Перечень показателей эффективности весьма широк: от количества введенных койко-мест до потребленных кВт энергии. И все же, наиболее адекватным целям социального государства и отдаленным от сугубо экономических показателей представляется критерий определения эффективности государственного и муниципального управления по состоянию качества жизни населения регионов и муниципальных образований в отличие от распространенного совокупного индекса развития человеческого потенциала.
Одной из важнейших проблем в системе оценки эффективности управления экономикой нашей страны является проблема межбюджетных отношений. Этой проблемой занимались и занимаются органы управления экономического блока правительства, законодатели, ученые и специалисты в финансовой сфере. Сегодня есть необходимость оценить, насколько соответствуют предпринимаемые усилия по совершенствованию межбюджетного регулирования полученным результатам этого воздействия, отвечают задачам повышения эффективности управления территориями и наметить конкретные меры по его оптимизации.
Недавно проведенное Центром мониторинга ЦСКП в ЦФО комплексное всероссийское исследование по проблеме качества жизни населения регионов России подтвердило актуальность проблемы межбюджетных отношений. В частности, около 30% экспертов отметили данную проблему в качестве приоритетной и необходимой для решения в деятельности органов государственного управления России и как одно из условий и важных факторов повышения эффективности управления.
Важной задачей в сфере эффективности региональной политики всегда являлось сокращение межрегиональной дифференциации, ибо при ее наличии сравнивать эффективность управления различными регионами и муниципалитетами представляется крайне затруднительным. Здесь все, с одной стороны, проще, а с другой - сложнее. Исходная позиция не поменялась - разрыв между территориями, занимающими позиции лидеров, и полярной стороной данного спектра растет. При этом проблема даже не в росте, а в его постоянстве, можно сказать - неотвратимости. Иначе говоря, выполнялись ли те или иные действия, реализовывались ли планы, программы, концепции и тому подобное - се это не позволило даже сохранить весьма значительные, с экономической и социальной точки зрения даже непозволительные различия между регионами по финансовым, экономическим, социальным, инфраструктурным и прочим параметрам. Единственное ощутимое воздействие на данный процесс оказала кампания «укрупнения» регионов.
Основной выбор между выравниванием бюджетной обеспеченности и выравниванием возможностей для экономического роста (выравнивание причин дифференциации) так и не был сделан. При этом нельзя сказать, что в последние годы не предлагалось новых инструментов, чтобы сделать хоть что-то, кроме программ регионального развития, основным «наполнением» которых как ранее, так и сейчас является софинансирование строительства школ, детских садов, очистных сооружений и т.п. Среди новых инструментов и механизмов можно назвать Инвестиционный фонд. В самом начале 2008 г. были введены сразу две новые формы его использования: софинансирование субнациональных инвестиционных фондов и установление более мягких условий для реализации проектов частно-государственного партнерства [2], в том числе в рамках снижения предельной стоимости инвестиционного проекта. Практически был подготовлен только последний из двух механизмов. Но и здесь
4
07MN313
Выпуск 3 - 2013
(499) 755 50 99 http://mir-nauki.com
Мир Науки
научный интернет-журнал
инерция в полной мере повлияла на конечные результаты. Казалось бы, сама суть Фонда -проектное финансирование, отбор и реализация именно проектов, наиболее эффективных с точки зрения экономического развития. Но в сегодняшней практике для проектов регионального масштаба применен в целом ровно обратный подход.
Во-первых, введен институт «квотирования» средств Инвестиционного фонда, который может быть направлен конкретному региону. Это означает, что вместо того, чтобы первоочередным правом на поддержку могли воспользоваться компании и территории, предложившие наиболее проработанный, сбалансированный и эффективный проект, такое право уравнено с точки зрения административно-территориального деления. Фактически в рамках своей «квоты» субъект Российской Федерации не должен ни с кем соревноваться, поскольку (при соблюдении ограничений) средства ему все равно будут предоставлены.
Во-вторых, сами квоты определены весьма оригинальным способом. Буквально — каждому региону «по миллиарду». Не важно, проживает в нем десять миллионов жителей или менее пятидесяти тысяч, обладает ли он собственными финансовыми (в том числе бюджетными) ресурсами или же относится к категории безнадежно дотационных. Всем поровну. Корректировка размеров этих квот «с учетом бюджетной обеспеченности и численности населения» ничтожна и практически не оказывает влияния на результат. В итоге вместо поддержки инвестиционных проектов поддерживаются собственно административнотерриториальные единицы. И это изменение, кардинально трансформирующее положение и роль Инвестиционного фонда (по сути, он трансформировался просто в своеобразную форму субвенций), произошло естественным путем, без всяких «происков врагов».
Разграничение полномочий в целом завершено, однако ряд полномочий одного уровня власти по-прежнему осуществляется другим, что в свою очередь не позволяет адекватно оценить результативность и эффективность деятельности. Основными задачами в сфере повышения эффективности управления региональными и местными финансами являются приведение расходных обязательств Российской Федерации и субъектов РФ в соответствие с полномочиями, формирование новых стимулов к увеличению доходной базы субъектов РФ и муниципальных образований, совершенствование механизмов предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований.
В условиях экономического кризиса и выхода из него субъекты Российской Федерации и муниципальные образования столкнулись с проблемами обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, снижения занятости населения, сокращения финансовых ресурсов на осуществление капитальных вложений, а также риска возникновения кредиторской задолженности по первоочередным бюджетным обязательствам.
Анализ бюджетных данных позволяет сделать вывод о том, что в 2010 году в большинстве сельских поселений местные бюджеты были формированы в основном за счет финансовой помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации и их финансовое положение существенно не улучшилось. И в целом, существующий объем налоговых доходов местных бюджетов не может обеспечить финансовую самостоятельность местных бюджетов.
Кроме того, самая многочисленная категория муниципальных образований (городские и сельские поселения) имеет самый незначительный объем налоговых доходов в составе доходов всех муниципальных образований. Такая ситуация свидетельствует о заметной дифференциации социально-экономического развития муниципальных образований в зависимости от их типа, а также о низком экономическом потенциале и недостаточной налоговой базе большинства городских и сельских поселений.
5
07MN313
Выпуск 3 - 2013
(499) 755 50 99 http://mir-nauki.com
Мир Науки
научный интернет-журнал
В этой связи необходима разработка и реализация мер, направленных на эффективное использование имеющихся ресурсов, а также улучшения качества управления бюджетным процессом муниципальных образованиях.
В завершение в контексте законодательного регулирования межбюджетных отношений в перспективе приведу ряд предложений по совершенствованию бюджетного законодательства по следующим направлениям:
• формирование стимулов к увеличению доходной базы бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, в частности дальнейшая проработка обоснованности и возможности введения налога на недвижимость и определение уровня бюджетной системы, за которым он будет закреплен;
• совершенствование механизмов предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований, и прежде всего консолидация субсидии по отраслевому принципу;
• наделение органов государственной власти субъектов РФ правом утверждения на плановый период нераспределенного между муниципальными районами (городскими округами) объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в случае утверждения трехлетнего бюджета;
• согласиться с предложениями по совершенствованию распределения доходов от уплаты акцизов на алкогольную продукцию в бюджеты субъектов РФ по новой системе (50% + 40% + 10%, где 50% - зачисление напрямую предприятиями-производителями, 40% - зачисление с учетом сложившейся базы и 10% -зачисление исходя из количества граждан старше 18 лет);
• продолжить совершенствование законодательства РФ в части упорядочения предоставления льгот работникам сферы образования, проживающим в сельской местности.
С точки зрения достижения поставленных целей государственного и муниципального управления эффективность затрат должна измеряться комплексно - с помощью экономических и социальных критериев. Однако, если в качестве критерия эффективности любого вида управления принимаются только экономические показатели, то это с неизбежностью приводит к тому, что лица, принимающие решения, вынуждены обращаться к тем проектам и программам, которые могут дать как можно быстрее конкретные позитивные результаты. В отличие от экономических показателей, социальные, как правило, не обладают подобной скоростью изменения и очевидной материальной выгоды.
Цели роста эффективности государственного управления не могут сводиться лишь к изменению методов администрирования и снижению государственных расходов. Напротив, государственное регулирование и воздействие иных общественно-политических институтов в экономике является предпосылкой устойчивости рыночных отношений. По мнению Э.Б. Аткинсона и Дж.Э. Стиглица, «есть мало оснований считать, что рынок мог бы функционировать в ситуации, предполагающей негосударственную экономику»2.
В этом смысле примечательны мероприятия по модернизации государства в ФРГ, осуществляемые по трем приоритетным направлениям: 1) реформа государственного
аппарата; 2) усиление рыночных начал и конкуренции в государственном секторе; 3)
2 См.: Иткинсон, Э.Б., Стиглиц, Дж.Э. Лекции по экономической теории государственного сектора: учебник; пер. с англ.; под ред. Л. Л. Любимова. - М., 1995. - С. 18-23.
6
07MN313
Выпуск 3 - 2013
(499) 755 50 99 http://mir-nauki.com
Мир Науки
научный интернет-журнал
усиление гражданской активности3. Таким образом, происходит сочетание экономических и социальных показателей эффективного государственного управления.
В то же время, очевидно, что Россия как и любое государство, вступающее на путь административных преобразований, сталкивается с серьезными вызовами и рисками, обусловленными необходимостью оказать четкое государственное воздействие на изменения структуры управления и экономики, осуществить преобразования в использовании и распределении ресурсов, определить степень и допустимость воздействия на экономику иностранного и транснационального капитала.
Началом перелома в сознании отношения к эффективности управления необходимо считать такую ситуацию, когда, во-первых, прежде всего сами субъекты управления «озаботятся» и будут замотивированы обществом проблематикой эффективности, и во -вторых, освоят ее методологию.
3 См.: Verwaltuna und Fortbildunq. - 1999. - N 3. - S. 117-129.
7
07MN313
Выпуск 3 - 2013 (499) 755 50 99
http://mir-nauki.com
ЛИТЕРАТУРА
1. Иткинсон, Э.Б., Стиглиц, Дж.Э. Лекции по экономической теории государ ственного сектора: учебник; пер. с англ.; под ред. Л.Л. Любимова. - М., 1995. -С. 18-23.
Verwaltuna und Fortbildunq. - 1999. - N 3. - S. 117-129.
Тюриков А.Г., Павлов А.П. и др. Эффективность управления регионами Центрального Федерального округа по критерию качества жизни населения: отчет по результатам комплексного исследования. - М.: ЦСКП в ЦФО, 2008. -52 с.
4. Парфенов В.Г., Тюриков А.Г. и др. Качество жизни населения и эффективность управления в регионах России в условиях преодоления последствий кризиса: Аналитический отчет о проведении исследования. - М.: НО Фонд «Социальная инноватика», 209. - 202 с.
2.
3.
8
07MN313
