CC BY
51
УДК 334.724.2
УПРАВЛЕНИЕ ПРОЕКТАМИ В ЗАДАЧАХ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЙ СФЕРЫ А.В.Лемешкин
В статье рассматривается проблема управления проектами в задачах реформирования жилищнокоммунальной сферы и рассмотрены уровни управления территорией
Ключевые слова: жилищно-коммунальное хозяйство, управление
Управление городом осуществляется местными (муниципальными) органами власти, которые не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление — обязательный компонент демократического государственного строя, принципы которого закреплены в Конституции РФ и в федеральных законах. Оно осуществляется самим населением через свободно избранные им представительные и исполнительные органы, которые наделяются определенными имущественными и финансово-бюджетными правами.
Проводимые в настоящее время реформы породили много проблем в муниципальном и административно-территориальном управлении. Перераспределение функций в территориальном управлении, неопределенность технологии их выполнения порождают рассогласование процессов, протекающих на территории, в том числе и социально-экономических процессов, межведомственную разобщенность, неопределенность компетенции подразделений, а в результате принятие неэффективных решений в задачах управления проектом реформирования жилищно-коммунальной сферы.
Поэтому сегодня особо остро встает вопрос комплексного рассмотрения проектов социально-экономического развития и управления ими в муниципальных и административнотерриториальных единиц (АТЕ) России. Так, например, бессмысленно рассматривать население и его потребности, жилищно-
коммунальное хозяйство, бюджетнофинансовые процессы, инфраструктуру, деловую активность и т.п. как отдельные блоки, совершенствуя их управление, реформируя их и обеспечивая информационно-аналитическую
поддержку процессов принятия решений не учитывая взаимосвязей друг с другом и с другими блоками и подсистемами в территориальном управлении. Специалистам администраций муниципальных образований необходимо использовать комплексный подход при управле-
Лемешкин Александр Викторович - ВИВТ, канд. техн. наук, доцент, тел. (473) 220-56-08
нии жизнедеятельностью муниципальной или АТЕ как единой открытой системы с внутренними и внешними сложными взаимосвязями. Следовательно необходимо обеспечить комплексную информационно-аналитическую поддержку этим специалистам. В структуре управления территорией можно выделить три уровня управления.
На верхнем уровне осуществляется макромоделирование социально-
экономического развития города и формирование стратегии его развития. На стратегическом уровне определяется общий генеральный план развития города, утверждаются стратегические положения и законы, служащие основой для разработки тактик управления. Принимаемые решения касаются всего города. Основные функции управления: законотворчество, формирование стратегии социально-
экономического развития. Орган управления: дума, мэрия, администрация
На среднем уровне управления принимаются решения, касаемые определенных сфер человеческой жизни. Решения принимаются в рамках утвержденной стратегии развития города и при согласовании с другими подразделениями администрации. Принимаемые решения (проекты) касаются многих объектов управления или отдельных объектов, имеющих общегородское значение. На данном уровне необходимо эффективное обобщение данных, их анализ и представление в компактной, наглядной и удобной форме. Для поддержка деятельности органов управления данного уровня необходимо использовать интегрированные банки данных в совокупности с системами экономического моделирования, экспертными средствами, информационно-аналитическими системами и системами поддержки принятия решения. Основные функции управления: координация и принятие конкретных управленческих решений по регулированию развития территории.
Орган управления: мэрия, администрация, комитеты, департаменты, управы.
На нижнем уровне управления обычно решаются учетные задачи и выполняются функции контроля, формируется статистическая отчетность для верхних уровней управления, поэтому для поддержки деятельности органов управления данного уровня обычно используются системы управления интегрированными базами данных достаточно большого объема. Основные функции управления: реализация решений, самоуправление в структуре территориальных округов, обеспечивающих сбор и актуализацию первичной информации о территории. Орган управления: районы, территориальные органы управления, административно-хозяйственные службы и инспекции, комитеты самоуправления.
Наибольшее внимание до сих пор уделялось нижним двум уровням управления и процессам автоматизации учетных задач, что позволяет создать информационную базу для поддержки руководителей и лиц, принимающих решения. Поэтому системы поддержки принятия решений являются в некотором смысле вторичными по отношению к учетным автоматизированным системам.
Тем не менее в последнее время возрастает аналитическая составляющая при поддержке принятия решений ЛПР муниципальных образований. Это обусловлено сложностью процесса управления городской системой, так как город представляет собой сложную, слабоструктурированную систему с внутренней и внешней неопределенностью. Еще
Дж.Форрестер указывал на контринтуитивность поведения сложных систем и противоречие между краткосрочными и долгосрочными целями. Принятие управленческих решений основанных лишь на опыте и интуиции ЛПР может повлечь серьезные неблагоприятные последствия. Поэтому процесс принятия решений должен быть максимально поддержан информационно-аналитическими системами и технологиями, что позволит повысить качество и обоснованность принимаемых решений.
В современных условиях социальноэкономическое развитие территорий является важной стратегической составляющей муниципального управления, наряду с административно-правовым регулированием и бюджетной (финансовой и инвестиционной) политикой. На практике разработка стратегии социальноэкономического развития связана с составлением долгосрочного и краткосрочного проекта (плана) развития территории.
Разработка стратегии социальноэкономического развития является важнейшей
проблемой для всех городов и регионов мира. Особую значимость она приобретает для России в современных социально-экономических и геополитических условиях, так как только на ее основе местные органы управления и общественность смогут не просто выработать антикризисные меры, но и определить (с учетом потребностей населения, заинтересованных сторон и стратегических партнеров) судьбу своей территории в долгосрочной перспективе.
Значимость стратегического плана для города определяется тем, что большинство серьезных управленческих решений сегодня не могут быть приняты городским сообществом без учета стратегической перспективы. Есть много примеров неэффективных программ развития городов. Анализ причин их неэффективности привел к выводу о том, что между формами реализации долгосрочных и краткосрочных управленческих решений существует противоречие. Зачастую действия, казавшиеся легко осуществимыми и эффективными в плане достижения тактических целей, приводили к ухудшению стратегической ситуации. Например, программы строительства недорогих жилищ и даже финансовая помощь, если это реализуется как самоцель, нередко ведет к нерациональному расходованию средств и не приводит к долгосрочному решению проблем.
Возрастание роли человеческого фактора в социально-экономическом развитии регионов и страны в целом дает основание к пересмотру сложившихся подходов к выработке стратегических целей развития города и определению градообразующих факторов.
Население городов и сел предъявляет определенные требования к условиям жизни — окружающей среде, рабочим местам, жилью, снабжению продовольственными и промышленными товарами, энерго-, водо-, тепло- и газоснабжению, транспорту, связи, учреждениям медицины, образования, науки, культуры и др. Все эти вопросы решались в прошлом с помощью административных методов. Из централизованных фондов ведомствам предоставлялись ресурсы не только на производственные нужды, но и для удовлетворения минимальных социальных потребностей их работников.
Приоритет в использовании ресурсов отдавался развитию производства; отрасли, удовлетворяющие потребности населения,
обеспечивались по так называемому «остаточному» принципу. Это привело к глубокому отставанию социальной сферы. Экономическая реформа была направлена на повышение роли экономических рычагов в развитии поселений,
усиление зависимости уровня жизни их населения от вклада в социально-экономическое развитие региона и страны в целом. Она сопровождалась децентрализацией управления, освобождением предприятий от несвойственных им в условиях рынка социальных функций с передачей этих функций территориальным органам. Это потребовало расширения прав местных органов и укрепления их материальнофинансовой базы.
Основной экономической функцией управления является обеспечение на местном уровне нормального хода воспроизводственных процессов — воспроизводства населения и трудовых ресурсов, окружающей среды, общественного продукта, территориальной организации хозяйства и населения. Для этого муниципальный орган должен иметь экономическую базу и правовые возможности. Экономической основой управления является муниципальная собственность. Она включает средства местного бюджета, внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и банки, муниципальный жилищный фонд, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.
Разработка стратегического плана развития является очень важной задачей при управлении территорией, будь то город, область или регион. Кроме того, основной задачей муниципального управления должно стать удовлетворение потребностей населения и повышение их жизненного уровня. При разработке стратегического плана развития территории должен быть использован системный, комплексный подход, при котором проблема рассматривается во взаимосвязи с другими проблемами, учитываются цели отдельных подсистем, составляющих целостную городскую систему.
Результатом комплексного анализа социально-экономического развития территории должно стать построение обобщенной модели территории, отражающей все значимые факторы и взаимосвязи. На практике это связано с созданием комплекса моделей с развитыми динамическими и информационными связями между моделями всех уровней. Комплекс моделей должен составить ядро информационноаналитической системы поддержки процессов принятия управленческих решений на уровне региональных и местных органов власти.
Так как комплекс моделей ориентирован на проведение вариантных прогнозных расчетов развития территории в зависимости от той или иной стратегии управления, требуется в явном виде выделить совокупность критериев и управляющих воздействий, т. е. тех социально-экономических показателей функционирования отраслей народного хозяйства и непроизводственной сферы, изменение которых находится в компетенции областных директивных, управляющих, плановых и финансовых органов.
Социальную инфраструктуру нельзя рассматривать в отрыве от других подсистемам городской системы и ее развитие невозможно без финансирования со стороны государства, бюджетов различных уровней, населения, предприятий и организацией. Поэтому финансовые отношения необходимо учитывать при разработке модельного комплекса.
Функционирование социальной инфраструктуры требует использования основных производственных фондов и оборудования. В жилищно-коммунальной сфере (ЖКС), входящей в социальную инфраструктуру, центральным используемым ресурсом является жилой фонд, кроме того необходимо учитывать основные производственные фонды, используемые для оказания населению коммунальных услуг. При рассмотрении основных производственных фондов и жилого фонда важным моментом является процесс их физического износа. Поэтому модельный комплекс должен отражать переход жилого фонда из одной категории в другую по степени износа. Техническое состояние жилого фонда является одним из важнейших индикаторов эффективности функционирования ЖКС.
Очевидно, что прогнозирование развития социальной инфраструктуры должно опираться на анализ демографической ситуации на территории, процессов рождаемости и смертности, миграции населения, анализ структуры населения, поскольку основная цель социальной инфраструктуры — это удовлетворение потребностей населения. Таким образом, социальная инфраструктура является неотъемлемой частью городской системы и проблемы ее развития необходимо рассматривать комплексно, в неразрывной связи с другими подсистемами городской системы.
Решающее значение для совершенствования межбюджетных отношений и обеспечения государственной поддержки местных бюджетов имеет Система государственных минимальных социальных стандартов, которая слу-
жит нормативной базой и инструментом для расчета бюджетной потребности и оценки фактического исполнения бюджетов различных уровней. Социальный стандарт - совокупность социальных потребностей населения, а также потребностей на содержание учреждений несоциальной сферы, финансируемых из бюджета, выражаемая в социальных нормах и нормативах. Социальные нормы и нормативы - единые или групповые для однородных территорий меры социальных потребностей, таких как обеспеченность продуктами питания, важнейшими жилищно-коммунальными, социальнокультурными и другими услугами, а также потребностей на содержание социальной инфраструктуры. Одно из основных назначений со-
Воронежский институт высоких технологий
циальных стандартов и норм - использование в качестве нормативной базы для расчета бюджетной потребности на планируемый год. Бюджетная потребность формируется для региона в разрезе его территорий, отраслей, статей затрат бюджетной классификации.
В ЖКС существует несколько федеральных стандартов, закрепленных в федеральной целевой программе «Жилище» на 2002-2010 годы. Регионы и муниципальные образования при проведении реформы ЖКС на своей территории должны руководствоваться этими стандартами естественно с учетом местных специфических условий ее функционирования.
MANAGEMENT OF PROJECTS IN PROBLEMS OF REFORMING OF HOUSING-AND-MUNICIPAL SPHERE A.V. Lemeshkin
In article the problem of management by projects in problems of reforming of housing-and-municipal sphere is considered and levels of management are considered by territory
Key words: housing and communal services, management
