CC BY
45
ТЕRRА EСONOMICUS (Экономичeский вестник Ростовского государственного университета) ^ 2009 Том 7 № 2
УПРАВЛЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКОЙ: СТАНОВЛЕНИЕ И ИСПЫТАНИЕ КРИЗИСОМ
В.А. КЯРОВ,
старший преподаватель, Кабардино-Балкарский государственный университет им. Х.М. Бербекова,
e-mail: [email protected]
В статье рассматриваются теоретические и методологические проблемы управления муниципальной экономикой и развития местного хозяйства в условиях нарастающего глобального кризиса. Важное место отводится проблеме выделения средств резервного фонда на финансирование расходов муниципальных бюджетов в кризисный период в рамках рациональной антикризисной политики.
Ключевые слова: муниципальное хозяйство; реформа местного самоуправления; антикризисные меры; муниципализация социальной сферы
Коды классификатора JEL: R51, R58
Экономически активное функционирование муниципального хозяйства и действенное местное самоуправление являются важнейшими институтами гражданского общества, медленное формирование которого является одной из причин низкой эффективности проводимых в нашей стране реформ. Наступивший глобальный экономический кризис во многом затруднил и осложнил эти процессы реформирования.
Накануне нового 2009-го года внимание научного и экспертного сообщества преимущественно сосредоточилось на исследовании начавшегося глобального финансового кризиса. Между тем, в наступающем году ждет своего решения еще одна, не менее важная для российской экономики проблема — полное завершение реформы местного самоуправления, что должно либо стать долгожданным основным фактором эффективного функционирования муниципальных экономических структур, либо в очередной раз в нашей истории поставить крест на затянувшихся ожиданиях.
Как известно, в октябре 2005 года посредством федерального законодательства [1] был осуществлен перенос окончательной реформы местного самоуправления с 1 января 2006 года на 1 января 2009 года. Таким образом, приближается день вступления в силу Федерального Закона РФ от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». До приближающейся даты был установлен переходный период, в течение которого законами субъектов РФ мог определяться порядок решения вопросов местного значения во вновь образуемых поселениях. Кроме того, допускалась возможность решения вопросов местного значения в этих вновь сформированных поселениях органами местного самоуправления муниципального района. При этом была определена пропорциональная схема дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) с использованием показателей фактических или прогнозируемых доходов и расходов бюджетов муниципальных районов — в 2006 году в размере до 100 процентов, в 2007 году до 80 процентов, в 2008 году — до 50 процентов от общего объема средств этих фондов.
Непосредственно на местах также предусматривалось реформирование местного хозяйства, особенно в части финансового обеспечения. Так, например, в Кабардино-Балкарии Комплексный план реализации Программы реформирования муниципальных финансов города Нальчика [2] включает в себя следующие основные этапы.
Анализ исходного состояния — проведение анализа исходного состояния системы муниципальных финансов по состоянию на 1.07.2007;
1-й этап — реализация мероприятий Программы, завершение которых планировалось осуществить в срок до 1.07.2008;
2-й этап — реализация мероприятий Программы, завершение которых планируется осуществить в срок до 1.07.2009.
Завершение реализации Программы — проведение анализа исполнения Программы по состоянию на 1.07.2009, принятие решения о направлениях дальнейшей работы по совершенствованию общественных финансов города.
© Кяров В.А., 2009
Очередность выполнения мероприятий в рамках этапов определена исходя из анализа текущего состояния, готовности структурных подразделений администрации города к проводимым реформам, а также исходя из принципов сбалансированности финансовых и трудовых ресурсов, последовательности и взаимообусловленности реализуемых мероприятий.
На первом этапе реализации Программы (I полугодие 2008 года) в целом успешно была проведена проработка методологической и нормативной частей Программы.
Второй этап реализации Программы (II полугодие 2008 года — I полугодие 2009 года) должен стать определяющим этапом всей Программы. На данном этапе необходимо завершить разработку основных нормативных правовых актов и инструментов управления городскими финансами, позволяющих достичь заявленные в Программе цели.
Удастся ли полностью выполнить намеченные мероприятия, во многом зависит от того, как в условиях разворачивающегося глобального кризиса будет складываться реальное отношение к проблемам развития муниципальной экономики.
Чтобы более полно оценить предусматриваемые реформы следует обратиться к теоретическим основам развития муниципальной экономики и местного хозяйства. В настоящее время наиболее распространенными являются два подхода [3]. С одной стороны, муниципальное хозяйство представляют как совокупность предприятий и учреждений, относящихся к муниципальной собственности. В таком случае с органов местного самоуправления снимается забота о создании условий для хозяйственного развития территории муниципального образования. С другой стороны, к муниципальному хозяйству относят всю совокупность хозяйств, расположенных на территории муниципального образования, поскольку властные полномочия органов местного самоуправления распространяются на все хозяйствующие на его территории субъекты. Подобный подход превращает муниципальное хозяйство в муниципальную экономику со всеми вытекающими последствиями в отношениях между предпринимательством и местной властью и ее ответственностью за хозяйственное развитие территорий.
Для преодоления отмеченных противоречий в подходах к определению сущности муниципального хозяйства стали вводит в его круг критерии «интереса». В таком случае при определении совокупности хозяйствующих субъектов, входящих в состав местного хозяйства, стало необходмо указывать, чьи интересы и потребности удовлетворяет их деятельность. Это привязало совокупность хозяйствующих субъектов, независимо от вида собственности и характера деятельности, к совокупности интересов, представленных на конкретной территории.
Таким образом, в понятие муниципального хозяйства включаются хозяйствующие субъекты как муниципальной, так и иных форм собственности, деятельность которых так или иначе направлена на реализацию коллективных интересов населения данного муниципального образования.
При этом, основные проблемы местного хозяйства связаны с такими вопросами жизнеобеспечения поселения, муниципального района, городского округа, как формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения; владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом; электро-, тепло-, газо— и водоснабжение населения; содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования и соответствующих инженерных сооружений; обеспечение малоимущих граждан, в том числе жилыми помещениями; организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда и создание условий населению для жилищного строительства; организация транспортного обслуживания населения; создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; создание условий для организации досуга и массового отдыха населения; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования; организация оказания скорой медицинской помощи и первичной медико-санитарной помощи; организация благоустройства и озеленения территории и это далеко не полный перечень[4].
Как мы видим, органы местного самоуправления ответственны практически за все вопросы обеспечения жизнедеятельности людей. Поэтому проблемы формирования эффективного местного самоуправления — это одни из наиболее социально значимых реформ. Соответственно, они должны иметь серьезное экономическое и финансовое обеспечение, позволяющее сформировать эффективную структуру местного хозяйства. Примечательно, например, что через муниципальные бюджеты финансируется более шестидесяти
ТЕRRА EСONOMICUS (Экономичeский вестник Ростовского государственного университета) ^ 2009 Том 7 № 2
ТЕRRА EСONOMICUS (Экономичeский вестник Ростовского государственного университета) ^ 2009 Том 7 № 2
процентов расходов консолидированного бюджета страны на образование и жилищнокоммунальное хозяйство, более пятидесяти процентов расходов на здравоохранение и социальную политику.
Поэтому, расходование бюджетных средств муниципалитетами происходит преимущественно в социальной сфере на поддержание в нормальном состоянии жилищнокоммунальной сферы, части образовательных и медицинских учреждений, санаторнокурортных и физкультурно-оздоровительных комплексов, рекреационных объектов и т.п. До недавнего времени значительная часть этих проблем решалась за счет промышленных предприятий, которые и являлись ответственными за предоставление работающему населению социальных услуг.
Рыночные реформы сопровождались активным процессом муниципализации данных объектов по объективным причинам. Во-первых, содержание предприятием социальной сферы отвлекает большие ресурсы, необходимые для развития основного производства, во-вторых, льготы, которые предприятие предоставляет своим работникам, снижают мотивацию к смене места работы и надежно «прикрепляют» рабочую силу к предприятию, что приводит рынок труда в статичное состояние, в-третьих, сохранение социальной сферы на бывших государственных предприятиях крупного и среднего размера мешает развитию частного предпринимательства, не способного в современных условиях обеспечить социальное обслуживание своих работников, в-четвертых, предоставление социальных льгот только работающим на предприятии ограничивает доступ к социальным благам другим категориям населения. Кроме того, предприятия с обширной социальной сферой оказывались трудно реструктурируемыми для требований рыночной экономики, в том числе и для осуществления смены форм собственности. Кроме того, приватизация подобных предприятий становилась невозможной особенно в тех случаях, если речь шла о градообразующих предприятиях, несущих основное бремя социального обеспечения города.
Таким образом, по мере углубления рыночных реформ встал вопрос о последовательной муниципализации социальной сферы путем передачи ее объектов в ведение органов местного самоуправления. Для этого на федеральном уровне был принят ряд нормативных документов о передаче социальной инфраструктуры в ходе акционирования государственных предприятий.
Однако, несмотря на определенную «рыночную» логику в таких действиях, надо учитывать, что нормативные утверждения о передаче объектов социальной сферы муниципалитетам делались в то время, когда не существовало ни концепции социальной реформы, ни общепринятого представления о социальных обязательствах государства на разных уровнях. К сожалению, следует констатировать, что таких представлений не сформировалось и до сих пор.
В контексте вышесказанного, на наш взгляд, целесообразно подчеркнуть, что в функционировании социально-ориентированной экономики ключевая роль принадлежит муниципальной экономике. То есть местное хозяйство выступает специфическим организационно-экономическим инструментом реализации социальной направленности национальной экономики. Именно по этому направлению и ударит кризис — по социальной защищенности и социальному благополучию населения. То есть с позиций макроэкономического развития национальной экономики, наиболее уязвимыми объектами являются не столько отдельные монополизированные структуры, пусть даже несущие значительное бремя по обеспечению доходов государственного бюджета, сколько муниципальные хозяйства, в которых сконцентрированы основные социальные интересы населения.
Тут уместно отметить, что за последнее время в научной и публицистической литературе отмечается, что в той или иной мере самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории [5]. При этом отмечается, что и в прошлом, и в настоящее время государство сознательно шло на возрождение самоуправления именно в периоды кризиса центральной власти. Обращаясь к истории Российского государства, мы можем проследить основные этапы становления и развития самоуправления в России для дальнейшего использования исторического опыта при определении и уточнении целей и задач, которые должны решаться сегодня государством и обществом. Зарубежный опыт также показывает, что традиции местного самоуправления старше самого государства и, значит, государственного управления. В этом смысле положение государства как первоначального субъекта общественного правления, давшего права на самоуправление, не имеет исторического основания. История общинного, городского самоуправления уходят корнями в глубину веков: к полисной демократии античного мира, городской и сельской общинам сословных государств средневековья.
Особенно примечательно, что такие государства, как США и Канада, отличающиеся большими пространственными параметрами национального хозяйства, фактически сформировались из местного самоуправления. При этом, возникновение и усиление государственной организации не повлекли отмены функций местного самоуправления, которое было интегрировано в общую систему государственного управления.
Таким образом, местное самоуправление — это естественная, в том числе исторически сложившаяся, форма самоорганизации населения с целью непосредственного управления общественными и хозяйственными процессами. Если не затрагивать монетарные аспекты (деньги, как известно, не являются результатом функционирования хозяйственных систем и выступают по отношению к экономическим процессам внешним фактором), то следует подчеркнуть, что именно с муниципального уровня идет формирование экономических отношений и соответствующая интеграция потребностей, формирующие в конечном счете совокупные спрос и предложение.
Нарастающий глобальный кризис, все более втягивающий и национальную экономику России, имеющий, кроме всего прочего, и тенденции к превращению в настоящий и глубокий экономический кризис — это, прежде всего, непосредственные угрозы населению и муниципальному хозяйству. И в этом контексте необходимо в определенной мере пересмотреть приоритеты государственных антикризисных мер.
По многочисленным экспертным оценкам [6] предстоящее снижение курса рубля приведет к тому, что в наиболее выигрышном положении от ослабления рубля окажутся экспортеры, составляющие основную часть рынка, в частности такие компании, как «Сургутнефтегаз», ГМК «Норильский никель» и др. Но именно эти структуры в настоящее время претендуют на наиболее значимую помощь им со стороны федерального правительства, которое предусматривает выделить значительные средства из резервного фонда на поддержку производства. Мотивируется это необходимостью, в первую очередь, сохранения существующих рабочих мест.
Однако, примечательно, что тот же «Норильский никель», по данным годовых отчетов [7], за период с 2003 по 2007 гг. сократил количество занятых в Заполярном филиале с 66 тысяч до 41 тысячи человек. При этом прибыль в годовом исчислении за период с 2002 по 2006 годы увеличилась почти в девятнадцать раз (достигнув отметки в 5965 млн долларов после уплаты налогов), а себестоимость реализованных металлов — менее чем в два раза. Если в 2001-2002 гг. совокупные объемы заработной платы превышали размеры годовой прибыли, то в 2006 г. — годовая прибыль превышала совокупную заработную плату уже более чем в пять с половиной раз. По сути дела, компания имела достаточно прибыли, чтобы сформировать свои достаточные резервные фонды на случай экономического кризиса.
С позиций рациональной экономики, крупные производства нефтяников, газовиков, металлургов в принципе невозможно сделать банкротами, если только очень постараться посредством вывода из производства чрезмерных объемов прибыли и реализуя неэффективный менеджмент. Но в последнем случае банкротство для таких структур — это, по сути, реальный шанс на обновление. А вот банкротство для муниципальной экономики — это начало конца национальной экономики.
Поэтому приоритет в антикризисных мерах должен быть отдан муниципальным структурам — тогда и рациональный менеджмент олигархических структур переориентируется на совокупный спрос населения — а не монополистические структуры с малоэффективным, а порой и преступным менеджментом.
Необходимо срочно рассмотреть возможность выделения средств резервного фонда на финансирование расходов муниципальных бюджетов в кризисный период. Эта необходимость обусловлена прежде всего проблемами становления эффективного управления муниципальными экономиками, разрушение которых чревато для России непредсказуемыми последствиями. В этой компоненте развития национальной экономики наша страна оказалась практически неподготовленной к глобальному кризису. В периоды глобальных потрясений нужно поддерживать устойчивость муниципальных экономических структур, как структур жизненного обеспечения.
Если в условиях кризиса удастся завершить реформу местного самоуправления и сделать эффективным местное хозяйство, то кризис для России может стать тем необходимым обновлением, которого население ждет уже многие годы.
Основным направлением таких преобразований должно стать повышение доли оплаты труда в ВВП и формирование муниципальных бюджетов в прямой зависимости от уровня доходов физических лиц. Именно тогда мы включим народ страны в экономику на пра-
ТЕRRА EСONOMICUS (Экономичeский вестник Ростовского государственного университета) ^ 2009 Том 7 № 2
ТЕRRА EСONOMICUS (Экономичeский вестник Ростовского государственного университета) ^ 2009 Том 7 № 2
вах ее главного субъекта, о необходимости чего прямо указывается ведущими учеными-экономистами [8].
Процесс этого включения возможен исключительно на уровне муниципальной экономики, но реальность данного процесса зависит от макроэкономической политики государства, особенно в части формирования структур использования ВВП.
При этом, любопытными являются некоторые сопоставления параметров муниципального хозяйства страны с параметрами финансовых потоков. Так, по прогнозам специалистов Центрального Банка РФ, в следующем 2009 году возможен вывоз капитала из страны более чем на 100 млрд долларов, т.е. 3 трлн рублей, или почти пятой части от суммы доходов государственного бюджета (по прогнозам ВВП РФ по итогам 2008 года должен достичь уровня примерно в 40 трлн руб., а доходы госбюджета на уровне примерно сорока процентов от ВВП составят около 16 трлн. руб. [9]).
Если учитывать, что доля доходов муниципальных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации составляет около 20 процентов, то получается, что доходы муниципальных бюджетов и объемы вывоза капитала представляют в количественном значении практически одинаковые величины.То есть в рамках национальной экономики России создается достаточно средств, чтобы при рациональной антикризисной политике самым серьезным образом поддержать муниципальное хозяйство.
Указанные выше предложения ведут к необходимости пересмотреть в определенной мере политику формирования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. Муниципальные бюджеты должны стать одним из основных получателей этих средств. Потребуется пересмотреть и Бюджетную стратегию Российской Федерации на период до 2023 года, разработанную Министерством финансов РФ в августе 2008 года, в которой вообще не нашлось места муниципальным бюджетам.
ЛИТЕРАТУРА
1. Воронин А.Г. Муниципальное хозяйство и управление: проблемы теории и практики. — М.: Финансы и статистика, 2002 .
2. ИгнатовВ.Г. Зарубежный опыт местного самоуправления и российская практика: Учебное пособие. — Ростов-на-Дону, 1999.
3. Мамедов О.Ю. Кризис, экономисты и ... народ / Экономический вестник Ростовского государственного университета. — 2008. — Т. 6. — № 3.
4. Официальный сайт ОАО «ГМК «Норильский никель» www.nornik.ru.
5. Официальный сайт Росстата www.gks.ru.
6. Парахина В.Н., Галеев Е.В., Ганшина Л.Н. Муниципальное управление. — 2-е изд. М.: КНОРУС, 2008 .
7. Постовой Н.В. Муниципальное право России: Вопросы и ответы. — 3-е изд. — М., 2002.
8. Программа реформирования муниципальных финансов города Нальчика на 20082009 годы, утверждена постановлением главы местной администрации г. Нальчика № 1580 от 17 декабря 2007 года № 1580 и одобрена решением Нальчикского городского Совета местного самоуправления от 18 декабря 2007 года.
9. Сергеев С.А., Цейтлин Р.С. История государственного управления и муниципального самоуправления в России. — М., 2003.
10. Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
11. Федеральный Закон РФ от 12.10.2005 г. №129-ФЗ «О внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный Закон «О внесении изменений в Бюджетный Кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и в статью 7 Федерального Закона «О внесении изменений в Части Первую и Вторую Налогового Кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах».
12. http://www.rbcdaily.ru.
