CC BY
42
ФОРМИРОВАНИЕ ЭФФЕКТИВНОЙ РЕГИОНАЛЬНОЙ СОЦИАЛЬНОЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ
Д. И. ОЗДИЕВ
Кисловодский институт экономики и права,
аспирант e-mail: [email protected]
В статье рассматриваются теоретические и практические проблемы формирования эффективной региональной социально-экономической политики на муниципальном уровне в условиях развивающегося кризиса. Важное место отводится проблеме выделения бюджетных средств на финансирование расходов муниципальных бюджетов.
Ключевые слова: региональная политика; местное самоуправление; финансирование местного развития; проблемы местного развития.
Коды классификатора JEL: R58.
В социально-экономической жизни Чеченской Республики наступает один из самых ответственных этапов стабилизации — муниципальные выборы, которые назначены на октябрь. В республике уже началась активная подготовка к их проведению.
Однако проведение выборов — это только организационная предпосылка формирования эффективной региональной социально-экономической политики на муниципальном уровне. Главное — сформировать новую бюджетную систему. Создание органов исполнительной власти на местах предполагает, что в каждом районе республики будет сформирован свой бюджет, эффективное использование которого становится важнейшей задачей муниципального управления.
В ходе подготовительной работы республиканским Парламентом установлены границы муниципальных образований, приняты 14 базовых законов, 17 законов по образованию муниципалитетов и 2 закона, определяющих деятельность органов местного самоуправления. Всего будет избрано 2565 депутатов представительных органов муниципальных образований [1].
В настоящее время основное внимание научного и экспертного сообщества преимущественно сосредоточилось на исследовании начавшегося глобального финансового кризиса, последовательно превращающегося в экономический. Между тем, в текущем году ждет своего решения еще одна, не менее важная для российской экономики проблема — полное завершение реформы местного самоуправления, что должно либо стать долгожданным основным фактором эффективного функционирования муниципальных экономических структур, либо в очередной раз в нашей истории затянувшиеся ожидания окажутся напрасными.
Как известно, в октябре 2005 года посредством федерального законодательства был осуществлен перенос окончательной реформы местного самоуправления с 1 января 2006 года на 1 января 2009 года. Таким образом, Федеральный Закон РФ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вступил в силу (за исключением территории Чечни и Ингушетии). До этого времени был установлен переходный период, в течение которого законами субъектов РФ мог определяться порядок решения вопросов местного значения во вновь образуемых поселениях. Кроме того, допускалась возможность решения вопросов местного значения в этих вновь сформированных поселениях органами местного самоуправления муниципального района. Была определена и пропорциональная схема дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) с использованием показателей фактических или прогнозируемых доходов и расходов бюджетов муниципальных районов.
К вопросам местного значения оказались отнесены главные составляющие приоритетных национальных проектов — образование, здравоохранение и строительство жилья. Поэтому активное взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления, интеграция местного, регионального и национального хозяйств становятся главными факторами успеха в достижении целей этих национальных проектов.
Будучи заинтересованным в повышении качества образования, здравоохранения и жилищных условий населения, государство стало расширять софинансирование этих важнейших направлений социального развития, однако только на муниципальном уровне возможно разработать и реализовать наиболее эффективные формы этого взаимодействия. Став полноценными партнерами органов местного самоуправления, государство берет на себя значительные обязанности по реализации проектов, но обеспечить существенное повышение качества услуг в здравоохранении и образовании, обеспечить «режим наибольшего благоприятствования»
© Д. И. Оздиев, 2009
ТЕRRА EСONOMICUS (Экономичeский вестник Ростовского государственного университета) ^ 2009 Том 7 № 3
ТЕRRА EСONOMICUS (Экономичeский вестник Ростовского государственного университета) ^ 2009 Том 7 № 3
174
Д. И. ОЗДИЕВ
при строительстве доступного жилья могут только муниципальные хозяйственные структуры и местное самоуправление.
Однако, еще в начале девяностых годов прошлого столетия в России сложилась малоэффективная практика использования финансовой поддержки местных бюджетов из бюджетов субъектов Федерации, представлявшая собой, по сути дела, инструмент скрытого, неформального управления деятельностью органов местного самоуправления. К сожалению, данная практика сохранилась и по сей день, ее удалось «адаптировать» к новым условиям и требованиям бюджетного законодательства, поскольку доля межбюджетных трансфертов составляет более половины общего объема доходов местных бюджетов. На этой почве стали усиливаться многочисленные организационно-экономические противоречия управленческого характера.
С одной стороны, имеет место так называемый рост бюджетного иждивенчества муниципальных образований, не заинтересованных в развитии местного хозяйства, наращивании собственной доходной базы и повышении собираемости налоговых и неналоговых доходов. С другой стороны — ряд муниципальных образований стал выходить из режима активного поиска дополнительных производственных ресурсов и повышения эффективности использования имеющихся ресурсов в режим договорной организации финансовой помощи «сверху». С третьей — состояние местного хозяйства становится все менее связанным с реальным экономическим развитием территорий.
На завершающем этапе реформирования необходимо создать систему эффективного местного самоуправления. Это одно из наиболее социально значимых направлений реформ, и они должны иметь серьезное экономическое и финансовое обеспечение, позволяющее сформировать эффективную структуру местного хозяйства.
Экономическую основу местного развития представляют, во-первых, имущество, находящееся в муниципальной собственности, во-вторых, средства местных бюджетов, в-третьих, имущественные права муниципальных образований. В условиях, когда количество предприятий и организаций, находящихся в муниципальной собственности, за годы реформ сократилось, а имущественные права муниципальных образований слабо специфицированы, основным функциональным фактором развития остается местный бюджет.
Расходование бюджетных средств муниципалитетами происходит преимущественно в социальной сфере на поддержание в нормальном состоянии жилищно-коммунальной сферы, части образовательных и медицинских учреждений, санаторно-курортных и физкультурнооздоровительных комплексов, рекреационных объектов и т. п. Поэтому местное хозяйство выступает в качестве специфического организационно-экономического инструмента реализации социальной направленности национальной экономики.
До недавнего времени значительная часть этих проблем решалась за счет промышленных предприятий, которые и являлись ответственными за предоставление работающему населению социальных услуг. Реструктуризация и приватизация этих предприятий сопровождались активным процессом муниципализации социальных объектов по объективным причинам. Во-первых, содержание предприятием социальной сферы отвлекает большие ресурсы, необходимые для развития основного производства, во-вторых, льготы, которые предприятие предоставляет своим работникам, снижают мотивацию к смене места работы и приводят рынок труда в статичное состояние, в-третьих, сохранение социальной сферы на бывших государственных предприятиях крупного и среднего размера мешало развитию частного предпринимательства, не способного в современных условиях обеспечить социальное обслуживание своих работников, в-четвертых, предоставление социальных льгот только работающим на предприятии ограничивало доступ к социальным благам другим категориям населения. Порой приватизация многих предприятий становилась невозможной, особенно в тех случаях, если речь шла о градообразующих предприятиях, несущих основное бремя социального обеспечения города. В итоге значительная часть социальной сферы оказалось просто переброшенной на муниципальный уровень.
Несмотря на определенную коммерческую логику в таких действиях, надо учитывать, что нормативные утверждения о передаче объектов социальной сферы муниципалитетам делались в то время, когда не существовало ни концепции социальной реформы, ни общепринятого представления о социальных обязательствах государства на разных уровнях. К сожалению, следует констатировать, что системных таких представлений не сформировалось и до сих пор.
Таким образом, по мере углубления рыночных реформ встал вопрос о последовательной муниципализации социальной сферы путем материально обеспеченной передачи ее объектов в ведение органов местного самоуправления. Вывод инвестиционно привлекательных для частного капитала производств из сферы социальной ответственности с оставлением нерентабельной социальной инфраструктуры на балансах местного самоуправления сформировал, на наш взгляд, определенные проблемы и для экономической безопасности.
Для перспективного развития российской экономики важно, чтобы процесс преодоления этих факторов активно начался в ее дотационных регионах. Поэтому основы региональной экономической политики должны строиться на ориентации значительной части производств на основные параметры спроса со стороны населения региона. Пока эти параметры спроса не получат своего удовлетворения за счет регионального производства, сложно будет говорить не только об устойчивости и социально-экономической сбалансированности региональной экономики в современных российских условиях, но и о каких-либо перспективах эффективного регионального развития вообще.
ФОРМИРОВАНИЕ ЭФФЕКТИВНОЙ РЕГИОНАЛЬНОЙ
175
Проекты стратегии социально-экономического развития Чеченской Республики до 2020 года, с учетом экономического потенциала, внутренних и внешних условий, в которых предстоит развитие экономики, ориентированы на создание сбалансированной и конкурентоспособной экономики, обеспечивающей высокий уровень доходов населения, качества жизни, безопасности.
Реализация этой основной цели возможна при условии достижения четырех более конкретных стратегических целей: обеспечение доступа к капиталу; обеспечение внутреннего (потребительского) спроса; обеспечение достаточного уровня подготовки кадров; обеспечение доступа к сырью. Эти цели представляют собой и факторы экономической сбалансированности.
Как известно, в настоящее время уровень безработицы в Чеченской Республике остается самым высоким по стране — более 70 % трудоспособного населения. В 2008 году, по официальным данным Росстата, численность безработных, состоящих на учете в государственных учреждениях службы занятости, по Чеченской Республике составила 320 тысяч человек — это почти пятая часть всех безработных России и половина по Южному федеральному округу [3].
Проблема занятости, особенно с позиций формирования эффективной региональной экономики, является самой острой. При этом в настоящее время более 90 % промышленности приходится на нефтедобычу, в которой занято немногим более 7 тысяч человек. В структуре ВРП на нефть приходится около четверти, а почти треть — на сельское хозяйство. Немногим более десятой части приходится на торговлю и столько же на строительство. Примерно по 7 % — вклад пищевой промышленности и сферы услуг [5].
В этой части социально-экономического развития Чеченской Республики до 2020 года получается определенный дисбаланс, воспроизводство которого может иметь достаточно негативные последствия. В преодолении хозяйственного отставания республики следует опираться на базовые отрасли региональной экономики. Однако практически все указанные отрасли, где предусматривается существенное создание ВРП на период до 2020 года, не являются трудоемкими, то есть не смогут обеспечить решение главной на сегодняшний день социально-экономической проблемы Чеченской Республики, связанной с занятостью основной части населения.
Таким образом, в республике сложились предпосылки формирования противоречия экстенсивного роста региональной экономики, заключающиеся в сокращении предельных характеристик создания новых рабочих мест и формировании хозяйства общественных работ по сути, что может привести к усилению социальной напряженности.
Положение усугубляется тем, что в структуре занятости населения практически исключительно преобладает государственный сектор, где занято более 92 % всех занятых в региональной экономике (в целом по России в частном секторе занято более 56 % всех занятых) [4]. По сути дела, в воспроизводственные процессы закладывается опасная перспектива приватизации, осуществление которой, с одной стороны, потребуется по рыночным законам, а с другой — на постсоветском пространстве практически нет опыта приватизации без серьезных социально-экономических последствий.
Основная часть этих проблем в настоящее время оказывается в секторе муниципального хозяйства, относится к местному самоуправлению.
В целом местное самоуправление — это естественная, исторически сложившаяся форма самоорганизации населения с целью непосредственного управления общественными и хозяйственными процессами. Если не затрагивать монетарные аспекты (деньги, как известно, не являются результатом функционирования хозяйственных систем и выступают по отношению к экономическим процессам внешним фактором), то следует подчеркнуть, что именно с муниципального уровня идут формирование экономических отношений и соответствующая интеграция потребностей, формирующие, в конечном счете, совокупные спрос и предложение.
При этом по мере развития организационных структур муниципальной экономики происходило последовательное сокращение доли валового внутреннего продукта, приходящегося на доходную часть местных бюджетов с 10,9 % в 1997 году до 5,9 % в 2007 году [2]. Это снижает степень автономности принимаемых на местном уровне решений и повышает административную составляющую в иерархии российской экономики.
Доля расходов местных бюджетов в расходах консолидированного бюджета Российской Федерации за период с 1997 по 2007 годы снизилась с 31,7 % до 17,0 %.
Таким образом, завершением этапа восстановления разрушенной экономики применительно к условиям XXI века является формирование эффективной региональной социальноэкономической политики на муниципальном уровне.
ЛИТЕРАТУРА
1. Аргументы и факты — Северный Кавказ. 2009. № 24.
2. Данные отчетности об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов (http://www.
roskazna.ru/reports/mb.html).
3. Данные официального сайта Федеральной службы государственной статистики (www.gks.ru).
4. Дигаев Р., Эдисултанов С. Статистика социально-экономического развития Чеченской Республики за 2000-2006 гг. Грозный, 2009. С. 68.
5. Стратегия социально-экономического развития Чеченской Республики до 2020 года. М., 2005.
ТЕRRА EСONOMICUS (Экономичeский вестник Ростовского государственного университета) ^ 2009 Том 7 № 3
