CC BY
102
Современные проблемы управления и развития образования
С.С. Неустроев, Ю.М. Федорчук, Ю.В. Полянинова
(Москва)
УПРАВЛЕНИЕ КАЧЕСТВОМ ОБЩЕГО ОБРАЗОВАНИЯ И ПРОБЛЕМЫ ОЦЕНКИ ЕГО РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ
QUALITY MANAGEMENT, EVALUATION OF EFFICIENCY AND EFFECTIVENESS OF ACTIVITIES IN THE FIELD OF GENERAL
EDUCATION
В статье рассматривается проблематика управления качеством и оценки эффективности и результативности деятельности в системе общего образования. Представлена взаимоувязанная система показателей эффективности и результативности образовательной деятельности, выстроенная с помощью дорожных карт от федерального уровня до уровня образовательной организации, руководителей и основных категорий работников. Ключевые слова: Управление качеством, руководитель образовательной организации, эффективность, результативность, дорожные карты, индивидуальные и дополнительные показатели, рейтинго-балльная система, KPI.
The article considers the problems of quality management and evaluation of efficiency and effectiveness of activities in the general education system. The interrelated system of indicators of efficiency and effectiveness of educational activity, built with the help of road maps from the federal level to the level of the educational organization, managers and main categories of staff is presented. Keywords: Quality management, the head of the educational organization, efficiency, effectiveness, road maps, individual and additional indicators, rating-point system, KPI.
Управление качеством является первостепенным функционалом руководителя любой организации, тем более в сфере образования. Под качеством образования сегодня подразумевается не только соответствие уровня знаний учащихся государственным образовательным стандартам (а сейчас и международным стандартам/практикам), но и эффективное функционирование самой образовательной организации с функциональной и институциональной точек зрения.
Таким образом, наличествует связь между получаемым результатом качественного образования и качеством образовательного процесса в целом. Качественный образовательный процесс при должных управленческих усилиях и созданных условиях обеспечивает результат. Систематизированный и логически выстроенный процесс управле-
ния, который обеспечивает поиск, разработку и практическое применение новых форм и методов управленческой деятельности, позволит обеспечить необходимый результат и должный уровень качества образования.
Управление качеством образования есть разработка стратегии развития образовательного учреждения, постановка целей и задач для их достижения; организация образовательных и других процессов, внедрение систем мотивации и стимулирования всех категорий работников за достижение качественных результатов; организация мониторинга и анализ результатов.
На данный момент продолжается доработка требований к качеству и количеству государственной услуги, а также определение системы требований к работе всей организации. Поэтому в перспективе образова-
тельные организации должны будут переоценить качество труда своих работников на базе принятых требований. Каждая организация будет иметь определенные критерии и показатели эффективности и результативности образовательной деятельности, зафиксированные в эффективном контракте.
Категория «результат» в образовании является спорной и неоднородной, перекликается с показателями качества образовательной деятельности. Именно поэтому решение прикладных задач оценки качества результатов и эффективности деятельности стало опираться на централизованно принятый подход к оценке и набор установленных измерителей. Эффективность в образовании определяется как соотношение цели и результата (качественного и количественного) и то, какой ценой они достигнуты (с точки зрения затраченных ресурсов).
В настоящее время для достижения целей проводимой государственной политики в образовании используется взаимоувязанная система показателей эффективности и результативности образовательной деятельности. Она отстраивается через дорожные карты от федерального уровня до конкретной образовательной организации, так как они являются организациями, оказывающими социальные услуги и встроены в государственную систему, проводящую единую государственную политику.
На федеральном уровне основным документом в этой области является Дорожная карта «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки» от 30 апреля 2014 г., в которой определены направления изменений в общем образовании, нацеленные на повышение эффективности и качества услуг в данной сфере [1].
В документе предусмотрено введение эффективного контракта в общем образовании с руководителями образовательных организаций и основными категориями работников в соответствии с показателями качества предоставляемых государственных (муниципальных) услуг организацией и эффективностью деятельности руководителя общеобразовательной организации.
Мероприятия, предусмотренные картой, включают разработку и внедрение:
• системы оценки качества общего образования;
• показателей эффективности деятельности подведомственных государственных (муниципальных) общеобразовательных организаций, ООО, их руководителей и основных категорий работников;
• механизмов эффективного контракта с руководителями общеобразовательных организаций;
• рекомендаций по стимулированию руководителей ООО, направленных на установление взаимосвязи между показателями качества предоставляемых государственных (муниципальных) услуг организацией и эффективностью деятельности руководителя ООО (в том числе по результатам независимой оценки),
• мониторинга влияния внедрения эффективного контракта на качество образовательных услуг общего образования и удовлетворенности населения качеством общего образования.
Показателями повышения эффективности и качества услуг в сфере общего образования являются:
• снижение показателя «отношение среднего балла ЕГЭ (в расчете на 1 предмет) в 10% школ с лучшими результатами ЕГЭ к среднему баллу ЕГЭ (в расчете на 1 предмет) в 10% школ с худшими результатами ЕГЭ» до 1,62 в 2017 году и 1,58 в 2018 г.;
• повышение удельного веса численности российских школьников, достигших базового уровня образовательных достижений в международных сопоставительных исследованиях качества образования, в общей численности российских школьников, принявших участие в исследованиях: PIRLS - 98%, TIMSS - 78% и 90% соответственно, PISA - 74% и т.д.;
• удельный вес «субъектов РФ, в которых оценка деятельности ООО, их руководителей и основных категорий работников осуществляется на основании показателей эффективности деятельности подведомственных государственных (муниципальных) ООО не менее чем в 80 процентах муници -
пальных образований», должен достигнуть 100%, и тем самым во всех субъектах РФ будет внедрена система оценки деятельности ООО.
На уровне субъекта РФ показатели эффективности и результативности деятельности региональных властей в области общего образования представлены в Постановлении Правительства РФ от 3 ноября 2012 г. N 1142 «О мерах по реализации Указа Президента РФ от 21 августа 2012 г. N 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ»[2].
Показателем эффективности деятельности органа исполнительной власти субъекта по сфере общего образования является: «доля обучающихся в государственных (муниципальных) ООО, занимающихся в одну смену, в общей численности обучающихся в государственных (муниципальных) ООО (%)», а в индивидуальный перечень показателей входят:
• отношение среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников государственных (муниципальных) ООО к среднемесячной номинальной начисленной заработной плате работников, занятых в сфере экономики региона (%);
• доля государственных (муниципальных) ООО, соответствующих современным требованиям, в общем количестве государственных (муниципальных) ООО (%) и др.
На местном уровне, в соответствии с Указом Президента РФ от 28 апреля 2008 г. N 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», показателем эффективности деятельности местных органов власти в сфере общего образования является: «доля детей в возрасте от одного года до шести лет, состоящих на учете для определения в муниципальные дошкольные образовательные учреждения, в общей численности детей в возрасте от одного года до шести лет»; в перечень дополнительных показателей по общему образованию входят:
• среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников (ру-
блей) муниципальных общеобразовательных учреждений, в том числе учителей;
• доля выпускников муниципальных общеобразовательных учреждений, не получивших аттестат о среднем (полном) образовании, в общей численности выпускников муниципальных общеобразовательных учреждений (%) и др.[3].
В дорожных картах на уровне субъектов РФ и местных органов исполнительной власти определены ключевые структурные показатели эффективности деятельности в сфере общего образования.
На уровне образовательной организации в соответствии с Приказом Минобрнауки РФ от 8 ноября 2010 г. N 1116 «О целевых показателях эффективности работы бюджетных образовательных учреждений, находящихся в ведении Министерства образования и науки РФ» определены целевые показатели и критерии их эффективности по всем аспектам деятельности образовательной организации, в том числе по качеству обучения и воспитания [4]. Например, критериями эффективности целевого показателя «обеспечение высокого качества обучения и воспитания» являются: показатели успешности ГИА обучающихся, в том числе в форме ЕГЭ; количество обучающихся победителей и призеров олимпиад и конкурсов, проводимых на муниципальном, региональном, федеральном, международном уровнях; количество выпускников, поступивших на бюджетные отделения в образовательные учреждения ВО; количество правонарушений среди обучающихся и тд.
Минобрнауки России подготовило Методические рекомендации по разработке органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления показателей эффективности деятельности государственных (муниципальных) учреждений в сфере образования, их руководителей и отдельных категорий работников (письмо Минобрнауки России от 20 июня 2013 г. № АП-1073/02 «О разработке показателей эффективности»)[5].
В Примерные направления для разработки показателей эффективности деятельности руководителей образовательных организаций входят следующие индикаторы:
• удовлетворенность населения качеством предоставляемых образовательных услуг образования;
• динамика индивидуальных образовательных результатов обучающихся (по материалам контрольных мероприятий);
• отношение среднего балла ЕГЭ (в расчете на 1 предмет) у 10 процентов выпускников с лучшими результатами ЕГЭ к среднему баллу ЕГЭ (в расчете на 1 предмет) у 10 процентов выпускников с худшими результатами ЕГЭ, результаты итоговой аттестации.
Достижения образовательной организацией запланированных показателей деятельности обобщаются по району и являются итоговыми показателями результативности и эффективности деятельности муниципальных и региональных органов власти в области общего образования.
Концепция управления эффективностью подразумевает материальное стимулирование исполнителей или организации в целом при достижении ими запланированного уровня показателей. Органы исполнительной власти при достижении запланированного уровня показателей получают гранты в форме межбюджетных трансфертов, ООО, соответственно, гранты от учредителя; руководители и сотрудники ООО получают стимулирующие выплаты в соответствии с показателями, зафиксированными в эффективном контракте[6].
Переход к эффективному контракту руководителей ООО и педагогов уивердил взаимосвязь между оценкой качества образования, эффективности и результативности деятельности с системами стимулирования работников.
На основании Примерных направлений, обозначенных в данных Методических рекомендациях, учредителями разрабатываются соответствующие показатели эффективности деятельности коллективу образовательной организации и критерии, на основании которых осуществляется учет результатов деятельности и устанавливаются выплаты стимулирующего характера руководителю и педагогическому коллективу образовательной организации.
Одним из вариантов постановки и закрепления данных показателей является
балльно-рейтинговая система оценки деятельности, давно используемая в системе высшего образования. При использовании балльно-рейтинговой системы стимулирования все достижения и аспекты деятельности работников оцениваются в баллах, соответственно набранному количеству баллов начисляется премия. Регулируется данная система премирования локальными актами организации, для объективности распределения стимулирующих выплат в организации создается балансовая комиссия. Руководители каждого уровня формируют конкретные задачи для своих сотрудников, учитывающие общую стратегию организации, требования к качеству работы и своевременному исполнению внутренних регламентов. По каждому из критериев оценки должна быть разработана шкала, в которой описаны четкие характеристики для каждого из баллов. Полученные баллы фиксируются в специальных оценочных бланках, чтобы, подводя итоги, балансовая комиссия по распределению стимулирующих выплат смогла определить конкретный размер бонуса. Балансовая комиссия по окончании периода анализирует работу и результаты, степень достижения запланированных показателей и на основании премиального фонда и цены одного балла формирует протокол о надбавках и премиях и оформляет в приказ.
Общим недостатком, присущим данной системе, является представление, что итоговая эффективность организации может сложиться как сумма отдельных результатов сотрудников и руководства. На практике подобная логика - суммирование отдельных достижений, успехов отдельных работников для выводов об эффективной деятельности всей организации встречается довольно часто. Это происходит, в том числе, от непонимания сущности категории «эффективность» и постоянного ее замещения более привычной категорией «качество». Однако в данном случае речь идет не об образовательном процессе, а о комплексной деятельности ОО как части системы образования, следовательно, такие подмены искажают смысл оценки эффективности.
Более интересным, является применение популярной в бизнес-среде системы KPI's (от англ. Key Performance Indicators), в основе которой лежит представление об эффективности деятельности всей организации как первичном целевом показателе, а показатели эффективности деятельности каждого сотрудника - производные.
Ключевые различия между этими двумя системами оценки/стимулирования: количество показателей (KPI - до 5, балль-но-рейтинговая - неограниченно); объект оценивания (KPI - степень достижения поставленного целевого показателя, в балль-но-рейтинговой системе - показатели выполнения должностных обязанностей).
Таким образом, на сегодняшний день сформирована взаимоувязанная система
показателей эффективности и результативности деятельности в общем образовании, отстроенная через дорожные карты от федерального уровня до конкретной организации и ее работников. Сотрудники работают на соответствие установленным критериям и улучшают показатели организации, которые вливаются в показатели муниципалитета, которые улучшают показатели региона и т.д. Использование системы стимулирования на каждом уровне управления способствует достижению поставленных целей и заявленного результата, позволяет увязать показатели эффективности деятельности образовательной системы и перейти от оценочных инструментов к системе управления качеством образования.
Литература
1. План мероприятий («дорожная карта») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки», утвержден распоряжением Правительства РФ от 30 апреля 2014 г. № 722-р. [Электронный ресурс]: http:// government.ru/media/files/41d4da971dd8e35ce817.pdf
2. 2. Постановление Правительства РФ от 03.11.2012 N 1142 (ред. от 26.11.2015) «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. N 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (вместе с «Правилами предоставления субъектам Российской Федерации грантов в форме межбюджетных трансфертов в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей по итогам оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», «Методикой оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»). [Электронный ресурс]: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_137555/
3. «Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» утвержден Указом Президента РФ от 28 апреля 2008 года N 607 (с изменениями на 4 ноября 2016 года). [Электронный ресурс]: http://docs.cntd.ru/document/902098953
4. Приказ Минобрнауки РФ от 8 ноября 2010 года N 1116 «О целевых показателях эффективности работы бюджетных образовательных учреждений, находящихся в ведении Министерства образования и науки Российской Федерации» (с изменениями на 17 марта 2017 года). [Электронный ресурс]: http://docs.cntd.ru/document/902246063
5. Письмо Минобрнауки РФ от 20 июня 2013 года N АП-1073/02 «О разработке показателей эффективности деятельности государственных (муниципальных) учреждений в сфере образования, их руководителей и работников». [Электронный ресурс]: http:// docs.cntd.ru/document/499040743
6. Правила предоставления субъектам Российской Федерации грантов в форме межбюджетных трансфертов в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей по итогам оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Утверждены Постановлением Правительства РФ от 3 ноября 2012 года N 1142 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 года N 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ» (с изменениями на 26 ноября 2015 года). [Электронный ресурс]: http://docs.cntd.ru/ document/902378408
