CC BY
30
Ш ТЕОРИЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
(ПРОДОЛЖЕНИЕ, НАЧАЛО В ПРИЛОЖЕНИИ К ЖУРНАЛУ «ПРОФЕССИОНАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ» № 1 ЗА 2006 ГОД)
УПРАВЛЕНИЕ ФИНАНСИРОВАНИЕМ
СМИРНОВ И.П.
ЧЛЕН-КОРРЕСПОНДЕНТ РАО, ДОКТОР ФИЛОСОФСКИХ НАУК,
ПРОФЕССОР, ДИРЕКТОР НИИРПО Г. МОСКВЫ
В принципе, возможны три основных модели финансирования системы профессионального образования.
1. Централизованное распределение фондов на основе установленных нормативов, как правило, не зависящих от содержания учебных программ и конечных результатов. В этом случае происходит финансирование образовательных учреждений, а не конечных результатов (модель России). Такое финансирование носит рутинный распределительный характер, просто и недорого для исполнения. Однако, оно не стимулирует инициативу образовательных учреждений, не учитывает местных нормативов эксплуатационных и других затрат, препятствует перераспределению ресурсов в соответствии с потребностями рынка труда.
2. Финансирование как инструмент управления, когда оно стимулирует установленные приоритеты и конечные результаты: сохранность контингента, сложность и фондоемкость учебных программ, уровень достигнутой выпускниками квалификации, их трудоустройство.
3. Финансирование как инвестиции, при котором учитывается возврат вложенных средств, делается упор на повышение рентабельности их использования.
Системе профессионального образования России на современном этапе предстоит осуществить переход от первой ко второй модели с частичным использованием третьей. Это возможно только при условии более активного вовлечения работодателей, как основных налогоплательщиков, в управление совокупными бюджетами государственных учреждений профессионального образования.
В настоящее время учреждения профессионального образования России финансируются бюджетом на основании плана набора абитуриентов. Исходя из этого рассчитывается смета, которая предусматривает расходы по учебному процессу на очередной год. Такой механизм финансирования, как и многие годы назад, заставляет «гнать вал», стимулирует расширение контингента обучающихся по любой профессии, не сопрягая его с потребностями рынка труда. В результате имеет место катастрофическое для экономики несоответствие реальным нуждам объемов, профиля и уровня подготовки кадров.
Низкий уровень трудоустройства выпускников ведет к расходованию примерно половины выделяемого для этих целей государственного бюджета на подготовку кадров не востребуемых рынком труда. Это позволяет сделать вывод о том, что действительно острые проблемы недостаточного финансирования профессионального образования обусловлены не только дефицитом бюджета, но и во многом связаны с его неэффективным использованием. Значительная часть государственного бюджета на профессиональное образование просто проваливается в «черную дыру». Происходит это по причине отсутствия контроля на трех ключевых этапах управления: «входе», «процессе образования» и «выходе».
Повысить экономическую отдачу учреждений профессионального образования можно было бы методом поитогового финансирования. Этот метод включает финансирование не только за прием учащихся, но и за развитие договорных отношений на подготовку кадров для конкретных предприятий, за успешное завершение учащимися образовательных программ, в том числе сверх требований государственного стандарта, а главное — за трудоустройство по полученной профессии и успешную адаптацию выпускников на производстве.
Предлагаемая модель финансирования для России необычна. Однако, опыт ее применения уже имеется в ряде стран, в частности, США. Так, в штате Иллинойс четко определена ответственность государственных колледжей за успешность деятельности их выпускников на рынке труда (по результатам тестирования, трудоустройства, степени удовлетворенности работодателей). В штате Южная Каролина действует система практически полной зависимости объемов текущего финансирования от итоговых показателей.
В Канаде и ряде европейских стран (ФРГ, Финляндия, Нидерланды) реформы управления профессиональным образованием также идут в направлении использования бюджетного финансирования с учетом оценки его результативности. В ФРГ, например, учебное заведение, не обеспечивающее трудоустройства 70% своих выпускников, лишается бюджетного финансирования. А опыт Канады интересен тем, что здесь используют рейтинги качества и эффективности учреждений профессионального образования. Те из них, кто занимает высшие позиции по результатам рейтинговой оценки, могут претендовать на увеличение их финансирования в пределах 3-6% общей суммы годовых бюджетов. При этом приоритетными для государства оценочными показателями, как правило, являются такие критерии конечной эффективности: степень удовлетворения потребностей территории в кадрах, трудоустройство выпускников; рациональность использования учебно-материальной базы и педагогических ресурсов. В Великобритании и США финансирование по итогам трудоустройства составляет 20-30% общего объема финансирования.
Как видим, для современной системы управления профессиональным образованием за рубежом характерно снижение роли административных методов в пользу моделей управления, основанных на соизмерении результатов деятельности учебных заведений с затратами.
Модель поитогового финансирования также предполагает установление прямой связи профессионального образования с потребностями рынка труда, признание того, что трудоустройство выпускников становится новой функцией образовательного учреждения и связано с объемами его финансирования. Выделение подобных приоритетов не означает поворота к технократизму и не нарушает конституционного права граждан на свободный выбор профессии и вида труда. В максимальном сопряжении интересов личности и экономики, общества в целом видится стратегический путь гармонизации рыночных отношений, которые все более прочно утверждаются в обществе.
Объективность требует заметить, что данная модель имеет слабые места: возможен отбор учреждениями профессионального образования наиболее подготовленных абитуриентов и ущемление инвалидов, детей риска
и других подобных категорий молодежи (при законодательном праве каждого на общедоступное получение первой профессии), фальсификация итогов трудоустройства и т.п.
Представляется, однако, что подобные риски являют меньшее зло, чем описанные выше перекосы в подготовке кадров, наносящие стране значительный социальный и экономический ущерб.
Механизм поитогового финансирования и размеры стимулирования рассчитываются по представленной ниже таблице, где применяются следующие условные обозначения:
ОБ—областной (краевой) бюджет на образование;
ЗК—средства заказчика кадров (работодателей);
СЗ—областной бюджет службы занятости.
За расчетную базу принят примерный уровень финансирования, установленный федеральным бюджетом — 21 тысяча рублей на 1 учащегося в год. Он должен уточняться при расчетах применительно к каждому субъекту Федерации.
1. За поступивших на обучение по договорам 3% от уровня финансирования (ОБ)
2. За сохранность контингента (по итогам каждого полугодия) 2% от уровня финансирования (ОБ)
3. За выпускников повышенного уровня квалификации 10% от уровня финансирования (ЗК)
4. За трудоустройство по полученной профессии 7% от уровня финансирования (ЗК)
5. За работу по профессии более 0,5 года 2% от уровня финансирования (СЗ)
6. За работу по профессии более 1 года 3% от уровня финансирования (СЗ)
Итого: 27% от уровня финансирования
Примечание: В ряде стран применяется еще один критерий — за трудоустройство на высокооплачиваемую работу, что свидетельствует о признании высокого качества подготовки рабочего.
При обсуждении данного механизма нередко высказываются сомнения, основанные на том, что призыв выпускников в Вооруженные силы сразу после окончания учреждения профессионального образования «смажет» весь эффект. Полагаем важным пояснить, что почти половина учащихся системы профессионального образования—это женская молодежь, а общее число призываемых выпускников составляет около 14% контингента. Так что база для внедрения нового механизма финансирования достаточная.
Расчет стоимости может быть произведен на основании среднего объема ежегодного выпуска каждого учреждения профессионального образования, которое условно принято за 200 человек.
Параметры расчета таковы: 200 человек (выпуск). Уровень финансирования — 21 тыс. руб. в год на одного учащегося. Надбавки (по совокупности) — 27%= 5,67тыс.руб. на одного учащегося. Предполагается трудоустройство по специальности 100% выпускников. Исходя из этого, примерные объемы дополнительного финансирования рассчитываются по каждому учреждению профессионального образования.
При реализации механизма поитогового финансирования могут быть задействованы диверсифицированные источники:
1. Государственный бюджет, в том числе статьи:
= бюджета на образование = бюджета службы занятости
2. Средства работодателей (по согласованию)
Для облегчения стартовых усилий и наработки опыта вначале можно базироваться только на средствах государственного бюджета, постепенно замещая часть расходов средствами работодателей (по договоренности с ними).
Можно, конечно, ожидать возражений со стороны отдельных российских работодателей, которые привыкли получать рабочую силу без затраты дополнительных средств. Их интерес можно стимулировать повышенным, по сравнению с требованиями образовательного стандарта, качеством подготовки кадров для их предприятий.
Подобные подходы предполагают дальнейшее развитие уже складывающейся в России модели многоканального финансирования профессионального образования. Ее возникновение обусловлено развитием принципа децентрализации в управлении, а также характером рыночной экономики, включающей в процесс подготовки кадров для рынка труда все заинтересованные стороны: государство, регионы, работодателей, самих граждан. И каждая заинтересованная сторона, в соответствии с объемом своих интересов и возможностей, создает и поддерживает свой канал финансирования.
Внедрение механизма поитогового финансирования повлечет за собой радикальное изменение принципов расчета нормативов финансирования. Их смысл — в замене норматива текущих затрат образовательного учреждения на норматив, связанный с результатами работы.
Формирование бюджета, ориентированного на результат — это метод экономического управления, учитывающий потребительскую стоимость образовательной услуги, ее общественную значимость и соответствие установленным приоритетам государственной политики. Он реализуется посредством системы стимулов повышения социальной и экономической эффективности использования бюджетных средств.
Контроль за исполнением бюджета со стороны органов управления образованием при этом переносится с оценки текущих расходов на оценку степени достижения запланированных показателей. По итогам работы может быть принято решение о прекращении финансирования учреждения профессионального образования на следующий год при недостижении им поставленных целей.
Проведенные исследования показали, что 71% работодателей готовы финансировать подготовку для себя кадров повышенной квалификации. В индустриально развитых городах (Нижний Тагил, Новокузнецк и др.), например, до 50% выпуска учреждений профессионального образования уже дополнительно (в разных объемах) оплачивается заказчиками кадров. Новый механизм позволит предложить приемлемый всем субъектам социального партнерства механизм сотрудничества в виде поитогового финансирования учреждений профессионального образования с учетом качества профессиональной подготовки и результатов трудоустройства выпускников.
Введение поитогового финансирования неизбежно потребует оперативного решения вопросов прогнозирования
рынка труда, разработки механизма государственного заказа, создания системы независимой (с участием работодателей) аттестации выпускников. Очевидно также, что в случае успешной апробации такого механизма в системе начального и среднего профессионального образования, он может быть распространен на высшее профессиональное образование.
(Продолжение в следующем номере)
