CC BY
161
7. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО, КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУДЕБНЫЙ ПРОЦЕСС, МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
7.1. УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ ДЕЙСТВИЯ (БЕЗДЕЙСТВИЕ) ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Хахалева Елена Владимировна, доктор юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Кавказского филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия правосудия» (г. Краснодар)
Аннотация: Аннотация: рассматривается разграничение форм деятельности органов исполнительной власти на правовые и неправовые, выявляются правовые формы -управленческие действия (бездействие).
Ключевые слова: управленческие действия
(бездействие), орган исполнительной власти.
TO THE TYPES OF LEGAL FORMS OF EXECUTIVE AUTHORITIES
Hahaleva Elena Vladimirovna, Doctor of juridical sciences, the docent of the department of state- lawful disciplines of North-Caucasian branch Howe [VPO] «Russian academy of justice» (g. Krasnodar)
Annotation: differentiation of forms of activity of enforcement authorities on legal and not legal Is considered, legal forms -administrative actions (inactivity) come to light.
Keywords: administrative actions (inactivity), enforcement authority.
Форма деятельности органов исполнительной власти -это внешнее оформленное действие органа исполнительной власти (должностного лица), обусловленное его компетенцией. Так как решения и действия органов исполнительной власти направлены на реализацию их задач и функций, то от формы зависит эффект деятельности органов исполнительной власти.
В литературе выработаны виды форм управленческих действий органов исполнительной власти. К сожалению, в законодательстве отсутствует их четкое закрепление, что, несомненно, является негативным фактором, поскольку невозможно определить границы многообразия этих форм, каждая классификация которых имеет право на существование.
Анализ специальной литературы показывает, что формы управленческих действий разграничиваются по содержанию на правотворческую
(правоустановительную) и правоприменительную формы; регулятивную и правоохранительную формы; по способу выражения формы подразделяются на письменные, устные и конклюдентные; по целенаправленности разделяются на внутренние (направлены на решение вопросов
внутриорганизационного функционирования органа исполнительной власти) и внешние (направлены на осуществление внешних управленческих функций по отношению к объектам управления).
И. М. Машаров, по сути, поддерживая одну из приведенных выше классификаций, выделяет правотворческую, правораспорядительную и
охранительно-защитную формы. Правотворческая форма управленческих действий заключается в разработке и принятии нормативных правовых актов, которые всегда
являются подзаконными, так же, как и подзаконен характер самой исполнительной власти. Правоприменительная форма - это способ выражения управленческих действий, заключающийся в принятии индивидуальных правовых актов, направленных на реализацию прав и обязанностей в конкретных ситуациях (например, в связи с применением мер принуждения, направленных на обеспечение защиты прав граждан и юридических лиц), а также совершении действий юридического характера (например, составление протокола об административном правонарушении).
Обратим внимание на классификацию форм управленческих действий (правовых форм), предложенную Ю. М. Козловым. Он, в частности, выделяет по степени юридического выражения основные действия (издание нормативных и индивидуальных правовых актов, заключение административных договоров) и действия, базирующиеся на них, опосредованные правом и влекущие юридические последствия (например, оставление протокола об административном правонарушении); по объему -общеобязательные и адресованные определенным субъектам; по субъектному выражению - односторонние (нормативные правовые акты) и двух- или многосторонние (административные договоры) и т.д.
Представляется интерес классификация форм управленческих действий, предложенная Ю. Н. Стариловым. Он считает важным выделить публичноправовые и частноправовые формы. Первая группа управленческих действий обеспечивает реализацию полномочий органа исполнительной власти; вторая группа
- хоть и регламентируется нормами гражданского права, но все же используется для достижения целей публичного управления и решения его задач (например, администрация края покупает для себя здание; местная администрация заключает договоры с частной фирмой о проведении определенных работ). В определенной степени данную точку зрения поддерживает и Д. Н. Бахрах. Среди публично-правовых форм управленческих действий Ю. Н. Старилов выделяет нормоустановление, установление волеизъявления и реальные административные акты. К главным признакам нормоустановления относятся: односторонность,
установление для адресатов правил, абстрактновсеобщее действие. Нормоустановление означает появление норм права:
а) правовые положения, которые являются абстрактновсеобщими правилами органов управления;
б) положения (уставы);
в) внутренние правовые установления или административные предписания должностных лиц (начальников, руководителей), направленные в адрес подчиненных субъектов. Главным признаком волеизъявления является сознательное объявление (например, заявление о расторжении контракта в системе государственной службы, заявление об увольнении, предостережение). К основным признакам реальных актов относится практический результат управленческих действий. К таким актам относятся: заявление для прессы, отзывы (заключения), получение или выдача информации (справок); практические действия (например, содержание в исправности дорог или совершение правонарушения).
Хахалева Е. В.
УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ ДЕЙСТВИЯ (БЕЗДЕЙСТВИЕ) ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
На наш взгляд, приведенная классификация управленческих действий отличается их логичным дроблением, что, несомненно, является положительным моментом. Однако полагаем, волеизъявление и реальные акты целиком укладываются в рамки индивидуальных правовых актов. Заявление о расторжении контракта в системе государственной службы, как нам
представляется, не может являться управленским действием, так как не связано с осуществлением должностным лицом властных полномочий. Это действие, скорее, имеет трудоправовую природу. Что же касается практических действий как одного из видов реальных актов, то думается, что эти действия достойны быть самостоятельным видом управленческих действий.
Другие ученые предлагают различать такие правовые формы реализации полномочий субъектами
административного права, как
- правовые акты государственного управления;
- правовые акты - организационные действия внутри аппарата органа управления;
- обращения субъектов административного права;
- участие субъектов административного права в гражданско-правовых договорах;
- участие субъектов административного права в рассмотрении хозяйственно-финансовых споров в суде, арбитражном суде и других правоохранительных органах;
- деятельность субъектов административного права в качестве носителей многочисленных обязанностей в сфере охраны порядка и безопасности (правила техники безопасности, санитарно-эпидемиологические правила, правила пожарной безопасности).
Учитывая многообразие видов управленческих действий, различные точки зрения ученых по исследуемому вопросу, не без оснований следует признать трудность формирования новой классификации правовых форм управления. Каждое разграничение аргументировано и, несомненно, имеет право на существование, поскольку законодатель еще не определился с тем, какую систематизацию управленческих действий признать приоритетной и соответственно положить в основу Федерального закона «О правовых актах в Российской Федерации», проект которого необходимо разработать. Нам представляется наиболее обоснованным традиционное разграничение управленческих действий на издание нормативных и индивидуальных правовых актов, а также совершение иных действий (бездействия) юридического характера. Вопрос вызывает только включение в число управленческих действий административных договоров.
Относительно путей разрешения данного вопроса в науке административного права складываются противоречивые мнения. И этому есть объяснение. Ю.М. Козлов небезосновательно считал административный договор еще неосмысленным явлением, поскольку природа государственного управления предполагает императивность односторонних властных
волеизъявлений, а договорные связи исходят из равенства их участников. Эту мысль поддерживает и Ю. Н. Старилов.
Долгое время считалось, что договоры в качестве формы управленческой деятельности вообще выступать не могут. Проблема существования административных договоров изучалась учеными еще с начала XX века. Постепенно время показало, что в праве все-таки присутствуют административные договоры, имеющие особенности, отличающие их от гражданско-правовых и
иных видов договоров. Научное обоснование наличия такой массы административных договоров, несомненно, обогатило науку административного права. Однако в законодательстве, к сожалению, до сих пор не закреплено ни определение административного договора, ни его признаки и виды, в связи с чем, рассматривая вопрос об административных договорах как самостоятельных управленческих действиях, мы вынуждены ограничиться теоретическими суждениями, с определенных позиций подкрепляя их примерами из практики.
Одни правоведы (их большинство) считают, что эти действия носят управленческий характер и соответственно охватываются правовыми формами управления. Однако в этой группе ученых наметилось разделение суждений. Так, часть из них признает административный договор как самостоятельное управленческое действие. Другая часть считает административный договор правовым актом публичной исполнительной власти многостороннего характера.
Отдельные юристы полагают, что административные договоры не только не являются самостоятельной правовой формой государственной управленческой деятельности, но и вообще не относятся к правовым формам управления. В качестве аргумента последней точки зрения выдвигается известное противоречие природе управления, для которой характерно одностороннее волеизъявление управляющего субъекта без учета воли управляемого субъекта, всякое заключение какого-либо соглашения между органом власти и, например, юридическим лицом, по поводу осуществления последним управленческих полномочий.
Прежде, чем изложить нашу точку зрения по исследуемому вопросу, необходимо привести признаки административных договоров. Этот вопрос вызывает острые дискуссии в науке административного права. Анализ выделяемых учеными признаков административных договоров, позволил нам сформулировать их признаки следующим образом:
1. В качестве стороны административного договора всегда выступает субъект, осуществляющий исполнительную власть и наделенный в связи с этим государственно-властными полномочиями.
2. Заключение административного договора происходит на добровольной основе, чем он и отличается от акта управления, имеющего властный односторонний характер.
3. Целью административного договора является реализация публичного интереса, в том числе и государственного. Если в административных договорах с этими некоммерческими организациями реализуется публичный интерес, то с органами исполнительной власти
- государственный интерес. Именно поэтому орган исполнительной власти, заключая административный договор, действует в общегосударственных интересах, в связи с чем можно утверждать, что заключение административных договоров связано с реализацией органом исполнительной власти своих прав и исполнением обязанностей.
4. Административные договоры носят организационный характер.
5. Наделение особыми полномочиями одну из властных сторон административного договора по отношению к другой властной стороне (например, органу исполнительной власти субъекта РФ), либо по отношению к невластному субъекту (юридическое лицо, которому делегированы государством полномочия). Эта особенность полномочий заключается в том, что властный
субъект может давать дополнительные указания по исполнению административного договора, осуществлять контроль и надзор за исполнением условий договора второй стороной, а также в любой момент отказаться от договора при полном возмещении убытков.
6. Административный договор формализован,
заключается в письменной форме. Иногда требуется его регистрация (например, отраслевые соглашения в трудовом праве).
7. Споры по поводу неисполнения административных
договоров могут разрешаться как в согласительном порядке, так и в судебном порядке, в частности, Конституционным Судом Российской Федерации (ст.125 Конституции РФ), Верховным Судом Российской Федерации, Высшим Арбитражным Судом Российской
Федерации (ст.126 Конституции РФ) и иными судами соответствующих уровней.
С учетом приведенных признаков в литературе административными договорами, в основном, признаются договоры (соглашения) о компетенции, о делегировании полномочий негосударственным структурам, о сотрудничестве и содействии, о поступлении на
государственную службу, инвестиционные соглашения и другие. Заметим, что И. Л. Бачило ограничивает административные договоры только их первыми двумя видами, а Ю. Н. Старилов отмечает, что договоры о разграничении и делегировании полномочий, о
координации и взаимодействии содержат лишь отдельные элементы административных договоров и не вполне соответствуют вкладываемому в понятие «административный договор» смыслу и содержанию.
Думается, что все перечисленные выше признаки и виды административного договора позволяют признать его, по меньшей мере, в качестве управленческого действия. Анализ действующего законодательства и перечисленных выше видов административных договоров наталкивает на мысль, что в одних случаях административный договор действительно является самостоятельной формой управленческих действий (например, договор о делегировании полномочий негосударственным структурам), а в других ситуациях данное признание нуждается в пояснении (например, соглашение о передаче части полномочий, о сотрудничестве и содействии). Однако этот вопрос требует более детального изучения, выходящего за рамки настоящей статьи.
В заключение хотелось бы отметить, что управленческие действия (бездействие) - это самостоятельная группа форм деятельности органов исполнительной власти, с помощью которой осуществляется исполнительная власть.
Список литературы:
1. Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления. - М., 1970. - С.4
2. Коренев А.П. Административное право России. В 3-х частях. Часть I. М.: МЮИ МВД России. Изд-во «Щит-М», 1999. — С.161
3. Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право. - 2-е изд., пересмотр. и доп. - М.: Проспект, 2009. - С.284-285
4. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3-т. Т.2. М., 2002. - С.222
5. Тихомиров С.В. Административное право Российской Федерации: учебное пособие. М.: Юрлитинформ, 2003. - С.173-174.
6. Машаров И.М. Административно-публичная деятельность в России. Проблемы правового регулирования. Монография. - М., 2009. - С.79-80
7. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3-т. Т.2. М., 2002. - С.219, 226-227;.
8. Петров Г.И. Советское административное право. Часть общая. - Л., 1970. - С.57.
9. Тарановский В.Ф. Учебник энциклопедии права. - М., 1917. -С.180,186
10. Елистратов А.И. Очерк административного права. - М., 1922
11. Демин А.В. Общие вопросы теории административного договора. Красноярск, 1998
12. Иванов В.В. Некоторые вопросы теории нормативного договора //Право и политика. 2000. №4. С.33-45
13. Коренев А.П., Абдурахманов А.А. Административные договоры: понятие и виды //Журнал российского права. 1998. №7. С.86.
14. Панова И.В. Административно-процессуальное право России. 2-е изд., пересм. и допол. - М.: НОРМА, 2008. - С.123.
15. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» //Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. - 2008. - №1
16. Тихомиров Ю.А. Публичное право. - М.: БЕК, 1995. - С. 185-187
Reference list:
1. Vasiliev Russian FEDERATION. Legal acts of the bodies of control. - M., 1970. - P.4
2. Korenev, AP. Administrative law of Russia. In 3 parts. Part I. M.: MUY Ministry of internal Affairs of Russia. Izd-vo «Shield-M», 1999. - С.161
3. Popov L.L., Мигачев YU.L., Tikhomirov SERGEY. Administrative law. - 2-e Izd., proposed and added. - M.: Prospect, 2009. - С.284-285
4. Старилов YU. The rate of the General administrative law. In the 3-t. Vol. 2. M., 2002. - P.222
5. Tikhomirov SERGEY. Administrative law of the Russian Federation: a training manual. M.: Jurlitinform, 2003. - С.173-174.
6. Машаров ISRAEL. Administrative and public activity in Russia. Problems of legal regulation. Monograph. - M., 2009. - P.79-80
7. Старилов YU. The rate of the General administrative law. In the 3-t. Vol. 2. M., 2002. - P. 219, 226-227;
8. 8. G.I. Petrov The Soviet administrative law. Part of the total. - L., 1970. -P.57.
9. Тарановский V.F. The textbook encyclopedia of law. - M., 1917. -С.180,186
10. Yelistratov A.I. Sketch of the administrative law. - M., 1922
11. Demin A.V. General questions of the theory of the administrative contract. Krasnoyarsk, 1998
12. Ivanov V.V. Some questions of the theory of the regulatory contract //Law and policy. 2000. №4. P.33-45
13. Korenev A.P., A. A. Abdurakhmanov. Administrative contracts: the concept and species //Journal of Russian law. 1998. №7. P.86.
14. Panova, I.V. Administrative-procedural right of the Russian Federation. 2-e Izd., пересм. and telecommunications. - M.: NORMA, 2008. - С.123.
15. The resolution of the Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation of November 29, 2007. №48 «On the practice of courts considering cases of disputes related normative legal acts fully or in part» //Bulletin of the Supreme Court of the Russian Federation. - 2008. - №1
16. Tikhomirov YA. Public law. - M.: BECK, 1995. - With. 185-187
РЕЦЕНЗИЯ
на статью Е.В. Хахалевой «Управленческие действия (бездействие) органов исполнительной власти»
В статье Е. В. Хахалева, разграничивая формы деятельности органов исполнительной власти на правовые и неправовые формы, основное внимание уделяет правовым формам деятельности органов исполнительной власти - управленческим действиям, к числу которых относится издание актов управления, заключение административных договоров, а также совершение иных действий (бездействия) юридического характера.
Наиболее значимым и важным управленческим действием является издание правовых актов управления, ибо именно в его рамках реализуются главные направления государственного управления. В связи с этим суд, осуществляя контроль за управленческими действиями (бездействием) органов исполнительной власти, осуществляет свою контрольную функцию в первую очередь в отношении административных актов, принятие которых является основным управленческим действием, базовой формой реализации целей, задач, функций органов исполнительной власти. С помощью актов управления решаются вопросы детализации норм права, содержащиеся в актах органов законодательной власти.
Очевидно, что в целях оптимизации реализации должностными лицами властных полномочий следует обратить внимание на высказанные Е. В. Хахалевой предложения.
д.ю.н., профессор
Ф. Г. Шахкелдов
