CC BY
534
11.5. К ВОПРОСУ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ДОГОВОРАХ
Хахалева Е.В., к.ю.н. Должность: доцент кафедры государственно-правовых дисциплин. Место работы: Российская академия правосудия, Северо-Кавказский филиал.
Аннотация: Административный договор является самостоятельной правовой формой деятельности органов исполнительной власти. Анализ примеров административных договоров позволяет их классифицировать по нескольким основаниям и отдельно рассмотреть административные договоры, заключаемые с негосударственными организациями.
Ключевые слова: административный договор, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, негосударственные организации.
TO A QUESTION ABOUT THE ADMINISTRATIVE AGREEMENTS
Khakhaleva E.V., PhD at law. Position: associate professor of state-legal disciplines chair. Place of employment: Russian academy of justice, North-Caucasian branch.
Annotation: Administrative agreement is the independent lawful form of the activity of the organs of executive power. The analysis of examples of administrative agreements makes it possible to classify them according to several bases and to separately examine the administrative agreements, concluded with the non-governmental organizations.
Keywords: administrative agreement, the federal organs of executive power, the organs of the executive power of subjects RF, non-governmental organizations.
Договор - это, прежде всего, соглашение между сторонами. Как правило, в настоящее время соглашения в административной сфере законодателем прямо не называются административными договорами, но в теории административного права большинство ученых склоняются к мысли о существовании таких договоров, в качестве главной особенности которых выделяется та, что его стороной всегда является орган исполнительной власти. В этом плане возникает несколько вопросов. В частности, возможно ли заключение административного договора между федеральным органом исполнительной власти и органом исполнительной власти субъекта РФ? возможно ли заключение административных договоров между федеральными органами исполнительной власти или между органами исполнительной власти субъектов РФ (горизонтальная связь), то есть договоров о сотрудничестве и содействии?
Ответ на первый вопрос скорее должен быть положительным, чем отрицательным. В этой связи обратим внимание на ст.77 Конституции РФ, согласно которой данные органы в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов образуют единую систему исполнительной власти в РФ. В настоящее время органы исполнительной власти самостоятельно формируют систему своих органов и не находятся в организационном подчинении у федеральных органов исполнительной власти. Таким образом, договор о разграничении полномочий между ними вполне может состояться.
Отметим, что законодатель допускает такую возможность и, воплощая ст.77 Конституции РФ, предусматривает заключение договоров между этими органами. Так, согласно ст.26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее по тексту - Закон №184-ФЗ)1 отдельные полномочия, оговоренные в п.2 этой статьи, органы государственной власти субъектов РФ осуществляют самостоятельно, в то время как полномочия РФ по предметам ведения РФ, а также полномочия РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов РФ, не оговоренные п.2 ст.26.3 Закона №184-ФЗ, могут делегироваться органам субъекта РФ только федеральными законами. Например, такие вопросы, как социальная поддержка и социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, участие в организации альтернативной гражданской службы и другие относятся к полномочиям органов субъекта РФ. В то же время полномочия в области содействия занятости населения, в том числе и инвалидов, переданы органам исполнительной власти субъектов РФ соответствующим федеральным зако-ном2. Передача полномочий федеральным законом не допускает заключение соответствующих соглашений аналогичного характера3. Надо заметить, что современный приоритет законодательного делегирования полномочий является наиболее правильным и целесообразным, так как все субъекты РФ должны наделяться этими полномочиями равнозначно и одновременно. Полагаем, управление было бы крайне затруднено при наделении одного субъекта РФ отдельными полномочиями, не предоставив их другому субъекту РФ.
Между тем, законодатель все же допускает возможность заключения договоров о разграничении полномочий, то есть административных договоров. Такой договор заключается, согласно ст.26.7 Закона №184-ФЗ, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. Иными словами, заключение административного договора возможно только в исключительных случаях. Закон №184-ФЗ устанавливает процедуру согласования проекта договора. Договор о разграничении полномочий подписывается Президентом Российской Федерации и высшим должностным лицом субъекта РФ, но данный договор вступает в силу со дня вступления в силу федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий, если указанным федеральным законом не установлено иное. Такой договор заключен, например, между органами государственной власти Россий-
1 Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ, 1999. №42. Ст.5005
2 См.: Закон РФ от 19 апреля 1991 г. №1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» //Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1991. - №18. - Ст. 566
3 См.: постановление Правительства РФ от 8 декабря 2008 г. №924 «О порядке заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий» //СЗ РФ. - 2008. - №50. - Ст.5953
ской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан4 и утвержден федеральным законом5.
Одновременно ст.26.8 Закона №184-ФЗ предусматривает возможность заключения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче осуществления части своих полномочий. Такие соглашения возможны в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта РФ. Орган РФ, передавший полномочия, таким образом, контролирует соблюдение условий этих соглашений и несет ответственность за ненадлежащее осуществление переданных полномочий. В этом плане обращает на себя внимание отсутствие в положениях о федеральных органах исполнительной власти права данного органа передавать часть своих полномочий. Между тем, такое право должно быть закреплено в этих положениях6.
Обращает на себя внимание и тот факт, что соглашение, как и договор о разграничении полномочий, также нуждается в официальном признании, поскольку вступает в силу после его утверждения соответственно федеральным законом или Правительством РФ. Таким образом, тексты договоров или соглашений -это часть нормативного правового акта: федерального закона или постановления Правительства РФ, которым утвержден договор или соглашение о передаче полномочий. И с этих позиций мы отчасти согласны с теми учеными, которые не только настаивают на необходимости официальной публикации данных соглашений как правовых актов управления7, но и предлагают при подготовке соглашений о передаче осуществления части полномочий разработать и утвердить на федеральном уровне и в субъектах РФ Типовые регламенты взаимодействия этих органов исполнительной власти8. Вместе с тем, такие договоры (соглашения), на наш взгляд, не являются, по сути, правовыми актами управления. Их следует отнести к административным договорам, опосредованным нормативными правовыми актами управления. Опосредование заключается в том, что данные договоры (соглашения) действуют не непосредственно, а утверждаются федеральным законом или правовым актом управления. Такой подход позволяет считать опосредование особенностью административных договоров.
Отвечая на второй поставленный ранее вопрос, следует отметить, учеными в число административных
4 См.: Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан (Москва, 26 июня 2007 г.) //http://www.duma.gov.ru
5 См.: Федеральный закон от 24 июля 2007 г. №199-ФЗ «Об утверждении Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» //СЗ РФ. 2007. №31. Ст.3996
См.: Бахрах Д.Н. Административное право: учебник. - М.: НОРМА, 2002. - С.343; Игнатюк Н.А. Принципы и порядок передачи государственных полномочий федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Административная реформа в России. Научно-практическое пособие; под ред. С.Е. Нарышкина и Т.Я. Хабриевой. - М.: ИНФРА-М, 2006. - С.89, 215
7 См.: Административная реформа в России. Научно-
практическое пособие; под ред. С.Е. Нарышкина и Т.Я. Хабриевой. - М.: ИНФРА-М, 2006. - С.220
8 См.: Административная реформа в России. Научно-
практическое пособие; под ред. С.Е. Нарышкина и Т.Я. Хабрие-
вой. - М.: ИНФРА-М, 2006. - С.221
договоров включаются договоры о сотрудничестве и содействии. Их суть состоит во взаимодействии двух и более органов исполнительной власти одного уровня, например, соглашения о взаимодействии двух федеральных служб9. Если это взаимодействие осуществляется между органами исполнительной власти разного уровня, то возникает субординационная, властная связь, например, федерального министерства с соответствующим федеральным агентством или федеральной службой, поскольку последние находятся в подчинении у данного министерства, осуществляющего координацию и контроль их деятельности10. Это значит, что договора о взаимодействии между ними быть не может11.
Заключение соглашений о сотрудничестве и содействии - это проявление административных процедур12. Как нам представляется, наиболее четким является следующее определение административной процедуры: «это нормативно установленный порядок осуществления уполномоченными субъектами права последо-
9 См.: Соглашение о взаимодействии Федеральной службы судебных приставов и Федеральной службы по труду и занятости при исполнении постановлений по делам об административных правонарушениях и иных исполнительных документов от 14 августа 2008 г. №12/01-5/62-юр //СПС «ГАРАНТ.
10 См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в ред. от 22 июня 2009 г. №710 //СЗ РФ. 2004. №11. Ст.945; 2009. - №26.
- Ст. 3167
11 Дело в том, что управление предполагает целенаправленное воздействие субъекта управления на соответствующий объект (См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. - 3-изд., доп. - М.: Изд-во ОМЕГА-Л, 2005. - С.62; Атаманчук Г.В. Сущность государственного управления. - М.: Мысль, 1980. - С.40-48). Однако, сначала в литературе (См.: Афанасьев В.Г. Некоторые проблемы управления в развитом социалистическом обществе //Научное управление обществом.
- М.: Мысль, 1980. Вып. 13. - С.77; Белых А.К Управление и самоуправление. - Л.: Наука, 1972. - С.27; Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления /Отв. ред. М.И. Писко-тин. - М.: Мысль, 1987. - С.75), а впоследствии и в процессе проведения административной реформы (См.: Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утверждена распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. №1662-р в ред. от 8 августа 2009 г. №1121-р //СЗ РФ. - 2008. - №47. - Ст.5489; 2009. - №33. - Ст. 4127; Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах: одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. №1789-р в ред. от 10 марта 2009 г. №219 //СЗ РФ. 2005. №46. Ст.4720; 2009. - №12. - Ст. 1429), стало акцентироваться внимание на необходимости взаимодействия субъекта управления и соответствующего объекта. Безусловно, взаимодействие в определенной степени имеет место, например, при методическом обеспечении объекта управления. Это взаимодействие, видимо, следует рассматривать как дополнительный элемент, обогащающий административно-правовую природу управления. Его наличие показывает взаимные свойства субъекта и объекта управления, выливающиеся в их сотрудничество. Однако управлять объектом только на основе взаимодействия с субъектом управления невозможно. Главенствующим элементом в этом процессе является воздействие субъекта управления, причем воздействие властного характера. Именно поэтому осуществлять исполнительную власть - значит обеспечивать властное воздействие органов исполнительной власти на соответствующие объекты управления, учитывая потенциал их взаимодействия в виде объединения действий, согласования и координации. С этих позиций заключение договора между федеральным министерством с находящимися в его ведении федеральным агентством или федеральной службой, даже с преломлением обозначенных выше признаков административного договора, невозможно.
12 См., например, Панова И.В. Административнопроцессуальное право России. 2-е издание, пересмотр. и допол.
- М.: Норма, 2008. - С.17; Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право: учебник. - 2-е изд., пересмотр. и доп. - М.: Проспект, 2009. - С.685-689.
вательно совершаемых действий в целях реализации их компетенции и оказания публичных услуг»13.
Действительно, в рамках реализации соглашений о сотрудничестве и содействии происходит осуществление управленческих действий, не связанных с реализацией органами исполнительной власти юрисдикционных функций. Это взаимодействие между органами исполнительной власти не может оформляться договорами (соглашениями), поскольку детализация административных процедур происходит в административных регламентах органов исполнительной власти, разрабатываемых в целях унификации управленческих действий и утверждаемых нормативными (нормативно-вспомогательными) правовыми актами управления. Целью принятия административных регламентов является упорядочение процедуры реализации органом своих функций и полномочий, этот порядок действий органа исполнительной власти необходим для осуществления его задач, функций14.
Взаимодействие и сотрудничество органов исполнительной власти оформляется не административным договором, а правовым актом управления, которым утверждается административный регламент исполнения функции. Так, в настоящее время принят и действует Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти15, с помощью которого устанавливаются правила взаимодействия этих органов с целью, в том числе и повышения эффективности реализации исполнительной власти. Данный регламент утвержден постановлением Правительства РФ - правовым актом управления. На его основе разработаны и приняты регламенты взаимодействия федеральных министерств, федеральных служб и (или) федеральных агентств16. Регламентируется соответствующими актами взаимодействие между федеральным министерством и не находящимся в его ведении федеральной службой или федеральным агентст-
вом17. Все регламенты также утверждаются правовыми актами управления - соответствующими совместными приказами федеральных органов исполнительной власти. К сожалению, отсутствует общая законодательная база существования административных регламентов, то есть не принят Федеральный закон «Об административных процедурах», часть которого, несомненно, освещала бы порядок подготовки, содержания, принятия административных регламентов 8 Заметим, что ученые однозначно высказались о необходимости принятия данного закона, выделяя согласительные, организационные и функциональные адми-
19
нистративные процедуры , которые должны действовать как согласительные, организационные и, функциональные административные регламенты.
Именно поэтому соглашения о сотрудничестве и содействии между органами исполнительной власти неправильно было бы признавать не только административными договорами, но и вообще договорами, хотя, несомненно, они опосредуют горизонтальные связи и носят в определенной степени согласительный характер, что соответствует определению административного договора20. Однако их содержание направлено на регламентацию отдельного вида административных процедур, суть которых заключается в детализации горизонтального взаимодействия и сотрудничества между органами исполнительной власти.
Напротив, к административным договорам в полной мере, хотя и с некоторыми особенностями, вполне можно отнести договоры о поступлении на государственную службу. Такие договоры в отличие от соглашений (договоров) о разграничении полномочий, на наш взгляд, являются непосредственными административными договорами. Законодательство о государственной службе четко закрепляет необходимость заключения служебных контрактов, например, с государственными гражданскими служащими21, с
13 Тихомиров Ю.А. Об административных регламентах //Административная реформа в России; под ред. С.Е. Нарышкина и Т.Я. Хабриевой. - М.: С.82
14 См.: Женетль С.З. Административный процесс и административные процедуры в условиях административной реформы: Автореферат ... д-ра юрид. наук: 12.00.14 /Женетль Светлана Зако-шуовна. - М., 2009. - С.9
15 См.: постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. №30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» в ред. от 30 ноября 2009 г. №967 //СЗ РФ. - 2005. - №4. - Ст.305; 2009. - №49 (часть II ). - Ст. 5970.
16 См.: приказ Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития и Федеральной службы по труду и занятости от 5 марта 2007 г. №457-Пр/07/27 «Об утверждении инструкции по взаимодействию Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития и Федеральной службы по труду и занятости при осуществлении контроля и надзора за реализацией законодательства в сфере трудовой деятельности иностранных работников» //Главврач. - 2007.
- №5; приказ Федеральной службы по труду и занятости и Федеральной миграционной службы РФ от 3 апреля 2007 г. №40/66 «Об утверждении Регламента взаимодействия Федеральной службы по труду и занятости и Федеральной миграционной службы и их территориальных органов по осуществлению мероприятий по контролю (надзору) за трудовой деятельностью иностранных работников на территории Российской Федерации» //Российская газета от 15 мая 2007 г. №100; приказ Федеральной налоговой службы и Федеральной службы по труду и занятости от 6 сентября 2005 г. №САЭ-3-09/430/316 «О порядке взаимодействия Федеральной налоговой службы и Федеральной службы по труду и занятости по предоставлению сведений, содержащихся в Едином государственном реестре юридических лиц и Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей, в электронном виде» //СПС «ГАРАНТ» и др.
17 См.: приказ Федеральной миграционной службы, Министерства здравоохранения и социального развития РФ, Минтранса РФ, Госкомрыболовства РФ от 11 января 2008 г. №1/4/1/2 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в области содействия занятости населения, Федеральным агентством морского и речного транспорта и Федеральным агентством по рыболовству государственной услуги по выдаче заключений о привлечении и
об использовании иностранных работников, разрешений на привлечение и использование иностранных работников, а также разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства» в ред. от т 21 апреля 2009 г. №89/202/62/323 //Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 2008. - №28; Российская газета от 15 мая 2009 г. №87
18 Мы считаем нецелесообразным принятие двух самостоятельных Федеральных законов «Об административных процедурах» и «Об административных регламентах в органах исполнительной власти». Полагаем, Федеральный закон «Об административных процедурах» сможет охватить порядок разработки, принятия, требования к содержанию административных регламентов.
19 См.: Тихомиров Ю.А. Административная реформа: взаимоотношения власти и бизнеса //Административное право и процесс: актуальные проблемы /отв. ред. Л.Л. Попов и М.С. Студеникина. -М.: Юристъ, 2004. - С.23.
20 См.: Демин А.В. Общие вопросы теории административного договора. Красноярск, 1998; Словарь административного права. М., 1999. - С.37.
21 См.: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» //СЗ РФ. 2004. №31. Ст.3215.
военнослужащими22. Законодатель четко предусмотрел в ст.26 Федерального закона от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее по тексту - ФЗ №79) заключение служебного контракта на основе акта государственного органа о назначении на должность гражданской службы. Согласно ст.23 ФЗ №79 служебный контракт определяется как соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы. При этом представителем нанимателя в соответствии со ст.1 ФЗ №79 выступает руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанных руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации. Стало быть, к числу представителей нанимателя относится, например, и руководитель федерального органа исполнительной власти, осуществляющий полномочия нанимателя от имени Российской Федерации и соответственно наделенный властными полномочиями по отношению к государственному служащему, как к подчиненной стороне договора. Учитывая конституционное право граждан РФ (ст.32 Конституции РФ) участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, можно утверждать, что целью служебного контракта является реализация публичного интереса, а если быть более точным, то государственного интереса.
Служебный контракт заключается только добровольно, в письменной форме. Особенностью следует признать заключение служебного контракта после приказа о назначении на должность, поскольку более логично прежде издания приказа заключить договор с претендентом на государственную службу. Именно такая позиция в отношениях работодателя и работника заложена в ст.ст.67,68 Трудового кодекса РФ, который применяется к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной ФЗ №79. Все споры о назначении на государственную должность, переводах, прекращении государственной службы рассматриваются судами общей юрисдикции.
Таким образом, на основе правового акта управления (приказ о назначении на государственную должность) заключается служебный контракт - соглашение, которое с преломлением к нему всех признаков является административным договором23.
Подводя итог, заметим, что, к сожалению, в законодательстве не установлен не только особый порядок разрешения административно-правовых споров, ориентируясь на стороны договора, его характер и содержание, но и четкий перечень таких договоров, а также порядок заключения, изменения, расторжения административных договоров. Эти моменты отрицательно влияют на практику и вызывают обоснованные предложения ученых о принятии Федерального закона «Об
22 См.: Федеральный закон от 28 марта 1998 г. №53-Ф3 «О воинской обязанности и военной службе» //СЗ РФ. 1998. №13. Ст.1475.
23 В настоящей работе нами не ставится цель детально исследовать взаимосвязь трудоправовой и административно-правовой
природы контрактов с государственными гражданскими служащими, тем более, что в литературе периодически возникают споры по этому поводу. В целях настоящего исследования достаточно того, что учеными не опровергается административноправовая природа данных контрактов.
административных договорах»24, полноценный проект которого до сих пор не разработан. В проекте этого закона нами предлагается закрепить виды административных договоров, оснований для классификации которых можно выбрать несколько. В частности, целесообразно разграничивать их по действию: непосредственные административные договоры и административные договоры, опосредованные правовыми актами управления. Так, к непосредственным административным договорам могут быть отнесены договоры о поступлении на государственную службу, о передаче полномочий коммерческим организациям и другие. Опосредованными правовыми актами административными договорами являются соглашения о передаче полномочий органами исполнительной власти субъектов РФ.
Административные договоры могут разделяться и по характеру распространения на внутренние (заключение служебных контрактов, договоров о разграничении полномочий между РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ) и внешние (заключение договоров о делегировании полномочий коммерческим организациям).
Дифференциация административных договоров может быть проведена и по количеству их участников: коллективные и индивидуальные административные договоры. К числу первых можно отнести договор, заключенный с коммерческой организацией; примером второй является договор о поступлении на государственную гражданскую службу или об индивидуальном социальном обслуживании. Споры о неисполнении таких договоров должны были бы разрешаться административным судом при условии его создания, а рассматриваются арбитражными судами и судами общей юрисдикции.
Наличие административных договоров порождает необходимость конкретизировать административнопроцессуальный статус участников административного судопроизводства, компетенцию судов в целом и судов общей юрисдикции в частности, рассматривающих споры, связанные с заключением, изменением, исполнением, прекращением индивидуальных административных договоров. Именно это относительно новое, но в настоящее время все более необходимое в реализации исполнительной власти управленческое действие, находит свое постепенное признание среди устоявшихся и проверенных временем форм управленческих действий.
24 Старилов Ю.Н. Формы управленческих действий //Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник. - 3-е изд., пересмотр. и доп. - М.: Норма, 2008. - С.430
