CC BY
72
УДК 34
DOI 10.24411/2078-5356-2018-10017
Гришко Александр Яковлевич Alexander Ya. Grishko
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры уголовного и уголовно-исполнительного права
Нижегородская академия МВД России (603950, Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3)
doctor of sciences (law), professor, professor of the department of criminal and penitentiary law Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia (3 Ankudinovskoye shosse, Nizhny Novgorod, Russian Federation, 603950)
E-mail: [email protected]
Уполномоченный по правам человека и обеспечение прав и законных интересов лиц в местах принудительного содержания правоохранительных органов в современных условиях
Commissioner for human rights and ensuring the rights and legitimate interests of persons in places of detention of law enforcement
agencies in modern conditions
В статье рассматриваются вопросы обеспечения прав, свобод и законных интересов лиц, находящихся в местах принудительного содержания правоохранительных органов, Уполномоченным по правам человека в РФ и уполномоченными по правам человека в субъектах РФ. Автор отмечает роль данного института в решении указанных вопросов, обосновывает его повышенное значение в современных условиях. Речь идет о беспрецедентных случаях давления на российскую правовую систему в данной сфере со стороны европейского сообщества и США, Европейского Суда по правам человека.
Аргументируя свою позицию относительно того, что защита прав, свобод и законных интересов граждан в целом и лиц, пребывающих в местах принудительного содержания в частности, обеспечивается, главным образом, национальными правовыми институтами, автор вносит предложения по совершенствованию института уполномоченного по правам человека и смежных институтов. Среди этих предложений меры как законодательного, так и организационного характера.
Ключевые слова: уполномоченный по правам человека, места принудительного содержания, права, свободы, законные интересы, исправительные учреждения, места содержания подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, места исполнения административного ареста, специальные места пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства, изолятор временного содержания, координация, правоохранительные органы.
The article deals with the issues of ensuring the rights, freedoms and legitimate interests of persons in places of detention of law enforcement agencies, the Commissioner for human rights in the Russian Federation and the Commissioner for human rights in the subjects of the Russian Federation, the author notes the role of the Institute in addressing these issues justifies its increased importance in modern conditions. We are talking about without precedent cases of pressure on the Russian legal system in this area by the European community and the United States, the European court of human rights.
Arguing that the protection of the rights, freedoms and legitimate interests of citizens in General and those in places of detention in particular is provided mainly by national legal institutions, the author makes proposals for the improvement of the institution of the Commissioner for human rights and related institutions. These proposals include both legislative and institutional measures.
Keywords: commissioner for human rights, places of detention, rights, freedoms and legitimate interests, correctional institutions, places of detention of suspects and accused persons, places of execution of administrative arrest, special places of residence of foreign citizens and stateless persons, temporary detention facility, coordination, law enforcement agencies.
© Гришко А.Я., 2018
Меры, предпринимаемые странами Европы, США в отношении России с целью подорвать ее равноправное место в мире, распространяются и на российскую правовую систему. Особым объектом внимания являются места принудительного содержания правоохранительных органов (следственные изоляторы, исправительные колонии, изоляторы временного содержания и др.).
В качестве примера можно привести так называемое «Дело Магнитского», который умер в результате заболевания в одном из следственных изоляторов г. Москвы. Реакция западных стран и США - установление санкций в отношении почти 100 должностных лиц - граждан Российской Федерации и «незамечание» превентивного заключения в Германии, которое презюмирует фактическое продление срока тюремного заключения после отбытия наказания (§ 66 УК ФРГ), наличие до недавнего времени в Минимальных стандартных правилах обращения с заключенными такого средства воздействия, как смирительная рубашка, установление пониженной нормы питания в перечне наказаний и других, которых не было еще в исправительно-трудовом законодательстве России.
В качестве другого примера можно привести текст постановления Европейского Суда по правам человека (ЕСПЧ) от 4 июля 2014 года по делу «Ангулов и Гладков против России». Рассматривая данное дело, суд пришел к выводу, что запрет на участие в избирательной кампании, как в активной, так и в пассивной формах, вступает в противоречие с Конвенцией о защите прав человека и основных свобод в части субъективного права на участие в выборах. Суд пренебрег тем, что данная норма установлена Конституцией РФ (ч. 3 ст. 32). Конституционный Суд РФ признал исполнение данного постановления Европейского Суда по правам человека невозможным в силу того, что указанное конституционное предписание, имеющее верховенство и высшую юридическую силу в российской правовой системе, означает императивный запрет. В соответствии с приведенной конституционной нормой не имеют избирательных прав без каких бы то ни было изъятий все осужденные, отбывающие наказание в местах лишения свободы, определенных уголовным законом [1].
Приведенная позиция Европейского Суда по правам человека и реакция на нее Конституционного Суда РФ получила оценку и со стороны Госдумы РФ. В Протоколе № 15 от 24 марта 2013 года к Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод, ратифицированного Госдумой 12 апреля 2017 года, содер-
жится положение, согласно которому вердикт Европейского Суда будет носить консультативный характер для российской правовой системы и общества.
Закрепление решением Госдумы субсидиарной роли Европейского Суда усиливает возможности России по защите своего суверенитета. Такой принцип означает, что защита прав гражданина, прежде всего, лежит на самих государствах, а не на ЕСПЧ, отмечается в постановлении Госдумы [2, с. 249].
Изложенное презюмирует усиление роли национальных правозащитных институтов. Среди последних наиболее значимое место занимают Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации. Значимость данного института определяется, прежде всего, уровнем его правового регулирования. Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации регламентирована Федеральным Конституционным законом от 26 февраля 1997 года № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (далее - ФКЗ об Уполномоченном по правам человека в РФ). Конституция РФ устанавливает порядок назначения и освобождения от должности Уполномоченного (п. «е» ч. 1 ст. 103).
О значимости института Уполномоченного свидетельствует также его введение во всех субъектах Российской Федерации. Законодатель акцентирует внимание на координирующей роли уполномоченных по правам человека в Российской Федерации. В частности, с его стороны в целях обеспечения эффективной деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации может поступить инициатива организационно-распорядительного характера о создании консультативно-совещательных органов, таких как совет уполномоченных по правам человека [3, ч. 3 ст. 36.2], общественных наблюдательных комиссий [3, ст. 36.1], государственных органов и должностей лиц, обеспечивающих защиту прав и свобод граждан в субъектах Российской Федерации [3, ч. 1 ст. 36.2].
Помимо этого, не исключается, что законом субъекта Российской Федерации на уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации могут быть возложены функции уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации, уполномоченного по правам коренных малочисленных народов в субъекте Российской Федерации, других должностных лиц, уполномоченных осуществлять защиту прав иных категорий граждан в субъек-
те Российской Федерации. В подобных случаях региональный уполномоченный нередко наделяется функцией по координации деятельности данных уполномоченных и иных лиц [4].
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и уполномоченные по правам человека в ее субъектах обладают значительным объемом компетенций, позволяющих осуществлять указанные функции в полной мере. Не является исключением и сфера мест принудительного содержания граждан правоохранительных органов, таких как различные исправительные учреждения и другие специализированные центры. Предоставленные им полномочия позволяют в значительной степени обеспечивать права, свободы и законные интересы лиц, содержащихся в указанных местах. Об этом свидетельствует количество их обращений к Уполномоченному, оценка роли последних в правозащитной деятельности, результаты рассмотрения ими жалоб.
В 2017 году количество обращений только к федеральному Уполномоченному со стороны указанных лиц увеличилось на 46,4%. Им было разрешено 139 конкретных жалоб, коснувшихся 9,5 тыс. человек [5].
Сотрудники правоохранительных органов оценивают роль Уполномоченного в деле защиты прав и свобод граждан, содержащихся в вышеуказанных учреждениях, в 3,7 балла (при 5-балльной системе оценок). В ранжированном ряду среди судов, прокуратуры, общественной наблюдательной комиссии, государственных органов власти и управления он занимает второе место (первое - органы прокуратуры) [6, с. 174].
Особенное место и роль Уполномоченного в системе других субъектов правозащитной деятельности объясняется также тем, что к нему зачастую обращаются как к последней инстанции, даже после вынесения судебных решений. В данной части Уполномоченного характеризует нацеленность на разрешение жалобы, заявления, иного обращения по существу. Этим во многом объясняется его авторитет, высокий рейтинг среди других субъектов правозащитной деятельности.
Деятельность Уполномоченного в рассматриваемой сфере осуществляется, прежде всего, путем контроля за правоохранительными органами, в которых имеются места для принудительного содержания граждан, а также внесения предложений по совершенствованию законодательства и практики его применения. Указанный контроль осуществляется в следующих формах: в процессе рассмотрения обращений и жалоб лиц, пребывающих в местах
принудительного содержания, их посещения; ознакомление с условиями их содержания; личный прием; ознакомление с личными делами осужденных и другими документами; анализ законодательства.
В этой связи в компетенции Уполномоченного имеется далеко немало различных способов и методов, с помощью которых он может осуществлять восстановления нарушенных прав. К таковым относятся: обращения в различные органы уголовно-исполнительной системы, а также и в другие компетентные учреждения и центры с ходатайством о рассмотрении вопроса о необходимости проведения соответствующего процессуального разбирательства по поводу незаконных действий конкретного должностного лица.
Вышеуказанный ФКЗ об Уполномоченном по правам человека в РФ также наделяет Уполномоченного правом обратиться в Конституционный Суд РФ с целью обжалования действий, нарушивших конституционные права граждан. Но в то же время закон не предоставляет ему права на подобное же обращение в данный орган с ходатайством о проверке конституционности международных договоров или подзаконных актов.
Согласно статье 27 ФКЗ об Уполномоченном по правам человека в РФ российский омбудсмен должен предоставить в рассматриваемые учреждения и органы заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер по восстановлению нарушенных прав. И в соответствии со статьей 35 данного закона все, кому будет направлено подобное заключение, будут обязаны в месячный срок с момента получения рассмотреть его и о принятых мерах в письменной форме сообщить Уполномоченному.
По результатам изучения и анализа информации о нарушении прав лиц, находящихся в местах принудительного содержания, омбуд-смен может направить должностным лицам свои замечания и предложения, направленные на устранение конкретных недостатков в работе соответствующих учреждений, а также на совершенствование их деятельности. Помимо этого, Уполномоченный вправе обратиться в определенные законодательные органы с ходатайством о корректировке и модернизации нормативного акта, ущемляющего законные интересы рассматриваемой группы граждан.
Одной из особенностей Уполномоченного является то, что он может обратить внимание практически любого федерального и регионального органа управления на имеющиеся проблемы, связанные с обеспечением прав и законных интересов граждан. В качестве примера можно
указать, что Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации обратился в Минфин России с просьбой о дополнительном выделении средств на вещевое обеспечение осужденных. В результате чего в соответствии с Федеральным законом от 22 ноября 2016 года № 393-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О Федеральном бюджете на 2016 год»» ФСИН России предусмотрены дополнительные лимиты бюджетных обязательств в сумме 238 млн рублей на приобретение вещевого довольствия [7].
Согласно статье 32 ФКЗ об Уполномоченном по правам человека в РФ при наличии серьезного или массового нарушения прав граждан омбудсмен может обратиться в Государственную Думу Федерального собрания РФ, где ему будет предоставлена возможность выступить на заседании с соответствующим докладом. Тем не менее подобное совершенно не означает, что у него нет такого права в иных случаях. Кроме того, Уполномоченный может выдвинуть инициативу о формировании комиссии по расследованию случаев нарушения законных прав и организации парламентских слушаний, и, наряду с этим, самостоятельно либо с помощью доверенных лиц участвовать в их работе. Уполномоченный имеет такую уникальную форму решения вопросов, как опубликование ежегодных докладов о правах человека в центральных и региональных изданиях.
Анализ ФКЗ об Уполномоченном по правам человека в РФ и других нормативных актов, относящихся к рассматриваемой сфере общественных отношений, а также практика рассмотрения жалоб, заявлений и других обращений лиц, находящихся в местах принудительного содержания, позволяют прийти к выводу о достаточной эффективности института Уполномоченного в рассматриваемой сфере. Его динамическое развитие, наряду с совершенствованием других институтов гражданского общества, позволяет обеспечивать не только защиту прав и свобод граждан, пребывающих в местах принудительного содержания, но и способствует стабилизации сложившейся национальной пенитенциарной системы, демонстрации ее позитивных сторон по сравнению с зарубежными аналогами. Последнее находит признание и у наших профессионально-пенитенциарных зарубежных коллег. «Следует пересмотреть концепцию современной тюрьмы. Сложилось представление о тюрьме как о сооружении, окруженном высокими стенами, с заборами и засовами, где заключенные находятся под постоянным
надзором и контролем. Россия подает пример другой организации лишения свободы: основной вид учреждения - исправительная колония, где осужденные имеют относительную свободу передвижения в рамках контролируемой и охраняемой территории. Одновременно во многих европейских государствах наметилась опасная тенденция строительства особо охраняемых тюрем с жестким режимом содержания» [8]. В этой связи на Европейской конференции директоров тюремных ведомств (Эдинбург, Шотландия, 2009 г.) Совету Европы было указано на необходимость обсудить этот вопрос.
Вместе с тем, практика деятельности Уполномоченного, а также накопленный им опыт позволяют констатировать, что как законодательство, так и практика его реализации в данной сфере требуют своего совершенствования.
Одним из проблемных вопросов является невозможность регионального уполномоченного осуществлять должным образом контроль за всеми местами принудительного содержания. В первую очередь это касается органов, занимающихся исполнением таких уголовных наказаний, как лишение свободы. В отдельных регионах они находятся на значительном удалении от региональных центров. По законодательству контрольную функцию может осуществлять только сам уполномоченный. Сотрудники его аппарата таким правом не наделены.
Много вопросов возникает в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих в соответствующих учреждениях в ожидании решения вопроса об их выдворении за пределы Российской Федерации. Зачастую их правовое положение мало чем отличается от правового положения осужденных в местах лишения свободы. Здесь отсутствует должное взаимодействие главного судебного пристава, органов внутренних дел, учреждений и органов, исполняющих наказания.
Остается неопределенным в полной мере правовой статус лиц, отбывающих административный арест. Речь идет о возможности привлечения их к общественно полезному труду.
С этической точки зрения вызывает недоумение формулировка части 21 статьи 24 УИК РФ, в соответствии с которой «Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации при осуществлении своих полномочий вправе беседовать с осужденными наедине в условиях, позволяющих представителю администрации учреждения или органа, исполняющего наказания, видеть беседующих, но не
слышать их». Эти ограничения нормы указанной статьи не распространяются на других лиц, имеющих право без специального на то разрешения посещать данные учреждения и органы (депутаты, общественные наблюдательные комиссии и др.).
Уполномоченные не всегда бывают участниками коллегий правоохранительных органов, на которых обсуждаются аспекты, связанные с обеспечением прав и свобод лиц, пребывающих в местах принудительного содержания. Действующие нормативные правовые акты различных правоохранительных органов соответствующих норм не содержат. Так, например, нормативным правовым актом, устанавливающим право прокуроров созывать координационные совещания среди множества субъектов, которые могут быть приглашены на них, участие Уполномоченного не предусмотрено [9]. Автор данной статьи, будучи Уполномоченным по правам человека в Рязанской области, за более чем пятилетний срок работы в данной должности только один раз был приглашен на Коллегию УМВД России по Рязанской области и на координационное совещание при областном прокуроре.
Решению этих и других вопросов, направленных на повышение роли Уполномоченного в обеспечении прав и свобод граждан, пребывающих в местах принудительного содержания правоохранительных органов, усилению средств их защиты в целом, на взгляд автора, могли бы послужить следующие меры законодательного и организационно-управленческого характера.
К числу первых можно отнести:
- систематизация законодательства, регламентирующего деятельность Уполномоченного и смежных институтов. Представляется, что его основой мог бы быть Сборник законов и других НПА, касающихся деятельности уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, подготовленный Нижегородской академией МВД России [10];
- в федеральном и региональном законодательстве ввести норму, позволяющую на основании доверенности выполнять отдельные поручения Уполномоченного сотрудникам его аппарата;
- учитывая отдаленность мест принудительного содержания в отдельных регионах от их центров и в связи со сложностями обеспечения контроля за их деятельностью в федеральное законодательство ввести норму, управомочи-вающую законодательные органы субъекта Российской Федерации в случае появления необходимости вводить должности омбудсмена в муниципальном образовании;
- аннулировать часть 21 статьи 24 УИК РФ;
- в целях улучшения взаимодействия правоохранительных органов в вопросах административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации подготовить совместный приказ Главного судебного пристава России, МВД России, Минюста России, согласованного с Генпрокуратурой России.
В числе мер организационного характера следует назвать:
- учитывая увеличение количества лиц, содержащихся в учреждениях для отбывания административного ареста, а также передачу иностранных граждан и лиц без гражданства из Федеральной миграционной службы России в МВД России (что в целом вызвало увеличение количества граждан, пребывающих в местах принудительного содержания ОВД и увеличило объем работы в сфере защиты их прав, свобод и законных интересов), ввести должности помощников начальников территориальных органов внутренних дел по правам человека (по аналогии с аналогичными должностями в территориальных органах ФСИН России);
- доклады Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации об их деятельности внести в повестку дня коллегий правоохранительных органов, обсуждения организовывать с участием Уполномоченного;
- при рассмотрении вопросов обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан на координационных совещаниях при органах прокуратуры предусмотреть участие Уполномоченного.
Примечания
1. По делу разрешения вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 года «Ангулов и Гладков против России» в связи с запросом Министерства юстиции Российской Федерации от 19 апреля 2016 года № 12-п: постановление Конституционного Суда РФ // Российская газета. 2016. 5 мая.
2. Госдума ослабила силу решений ЕСПЧ // Новые законы и нормативные акты. 2017. № 11.
3. Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации: федеральный Конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ // Российская газета. 1997. 4 марта.
4. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 1999 г № 184-ФЗ (ст. 21) // Российская газета. 1999. 19 октября.
5. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2017 год // Российская газета. 2017. 17 апреля.
6. Беляков А.Ю. Правовое регулирование и деятельность уполномоченного по правам человека в сфере защиты прав и законных интересов осужденных: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д. 2017. 191 с.
7. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2016 год // Российская газета. 2017. 17 мая.
8. Overcrowded Prisons: Looking for Solutions: Conclusion by the General Rapporteur of the 15th Conference of Directors of Prisons Administrations (Edinburgh.10-11 Sept. 2009). P. 5.
9. О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью: указ Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567 // Российская газета. 1996. 5 мая.
10. Сборник законодательных и иных нормативно-правовых актов по вопросам деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации / сост. Е.Е. Черных [и др.]; под общ. ред. Д.Н. Архипова; науч. ред. А.Я. Гришко; предисл. И.М. Мацкевича. Н. Новгород, 2017.
Notes
1. In the case of resolving the issue of the possibility of execution in accordance with the Constitution of the Russian Federation of the judgment of the European Court of Human Rights of 4 July 2013 «Angulov and Gladkov v. Russia» in connection with the request of the Ministry of Justice of the Russian Federation of April 19, 2016 no. 12-p: Constitutional Court of the Russian Federation. Ros-siyskaya gazeta, 2016, 5th of May. (In Russ.)
2. The State Duma weakened the strength of the ECHR decisions. New laws and regulations, 2017, no. 11. (In Russ.)
3. About the Commissioner for Human Rights in the Russian Federation: the Federal Constitutional Law of February 26, 1997 no. 1-FKZ. Rossiyskaya gazeta, 1997, 4 March. (In Russ.)
4. On the general principles of the organization of legislative (representative) and executive bodies of state power of the subjects of the Russian Federation: Federal Law no. 184-FZ of October 6, 1999 (art. 21). Rossiyskaya gazeta, 1999, 19 October. (In Russ.)
5. Report on the activities of the Commissioner for Human Rights in the Russian Federation for 2017. Rossiyskaya gazeta, 2017, 17 April. (In Russ.)
6. Belyakov A.Yu. Legal regulation and activities of the Commissioner for Human Rights in the field of protecting the rights and legitimate interests of convicts. Dissertation... candidate of legal sciences. Rostov on Don, 2017. 191 p. (In Russ.)
7. Report on the activities of the Commissioner for Human Rights in the Russian Federation for 2016. Ros-siyskaya gazeta, 2017, 17 May. (In Russ.)
8. Overcrowded Prisons: Looking for Solutions: Conclusion by the General Proceedings of the 15th Conference of the Directors of Prisons Administrations (Edin-burgh.10-11 Sept. 2009). P. 5.
9. On the coordination of law enforcement agencies in combating crime: Presidential Decree of April 18, 1996, no. 567. Rossiyskaya gazeta, 1996, May 5. (In Russ.)
10. Collection of legislative and other regulatory and legal acts on the activities of the Commissioner for Human Rights in the subject of the Russian Federation / comp. E.E. Chernyh [and others]; under the society. ed. D.N. Arkhipov; sci. ed. A.Ya. Grishko; pref. them. Matskevich. Nizhny Novgorod, 2017. (In Russ.)
