CC BY
160
СУДЕБНАЯ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
DOI: 10.12737/jrl.2020.132
Уполномоченные по правам человека в механизме судебной защиты прав и свобод*
МАТЕЙКОВИЧ Максим Станиславович, председатель судебного состава Второго кассационного суда общей юрисдикции, доктор юридических наук, профессор
Россия, 121357, г. Москва, ул. Верейская, 29/34
E-mail: [email protected]
РОМАНЧУК Иван Сергеевич, врио ректора Тюменского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент
Россия, 625003, г. Тюмень, ул. Володарского, 6
E-mail: [email protected]
Деятельность омбудсменов крайне востребована в обществе. С 1998 по 2017 г. к уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах поступило более одного миллиона обращений. Значительная часть из них (около трети) напрямую связана с деятельностью судов по рассмотрению уголовных дел, поскольку затрагивает вопросы справедливости приговоров и иных судебных решений, соблюдения права на защиту, обоснованности содержания под стражей и т. д. В связи с этим неизбежно встают вопросы о достаточности полномочий омбудсмена, конкуренции между различными государственными органами, в компетенцию которых входит защита прав и свобод личности, в том числе между омбудсменами и судами.
Основной целью исследования является разработка рекомендаций по совершенствованию правового регулирования взаимоотношений уполномоченных и судов, для достижения которой поставлены задачи сравнения отечественного и зарубежного законодательства, выделения основных конституционных моделей взаимодействия, рассмотрения практики деятельности российских уполномоченных в рамках обозначенной темы, выявления возможных недостатков и предложения мер по их устранению.
Материалом исследования явились нормативные правовые акты Российской Федерации, ее субъектов, а также зарубежных стран, доклады уполномоченных по правам человека, рассмотренные посредством анализа их содержания, сравнения, обобщения, статистической обработки цифровых данных.
Вывод: модель взаимодействия уполномоченных по правам человека и судебной власти, сформированная в современной России, является оптимальной с учетом ее конституционного развития, системы органов государственной власти, статуса Президента как гаранта прав и свобод человека и гражданина, исторически сложившейся роли прокуратуры. Вместе с тем предложено шире использовать данный институт в механизме досудебного разрешения споров, расширить организационные условия для рассмотрения федеральным Уполномоченным обращений по вопросам соблюдения уголовного и уголовно-процессуального законов, обсудить основные проблемы, выявленные при анализе таких обращений, с участием судов и прокуратуры. Ставится вопрос о более широком взаимодействии уполномоченных с органами судейского сообщества.
Ключевые слова: защита прав человека, омбудсмен, судебная власть, прокуратура.
Для цитирования: Матейкович М. С., Романчук И. С. Уполномоченные по правам человека в механизме судебной защиты прав и свобод // Журнал российского права. 2020. №» 11. С. 45—57. DOI: 10.12737/jrl.2020.132
* Работа выполнена при поддержке РФФИ, проект № 19-011-00316.
Уполномоченный по правам человека (омбудсмен, народный защитник и др.) — региональный, национальный и наднациональный1 орган, должностное лицо с особой компетенцией в сфере контроля за соблюдением прав и свобод человека, защиты личности от несправедливых действий (бездействия) публичной власти (далее — уполномоченный, уполномоченные).
Конституционный Суд РФ определяет Уполномоченного по правам человека как конституционный орган, учрежденный в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. При этом он не управомочен на вынесение государственно-властных решений, его деятельность не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод2.
В связи с этим преждевременно относить Уполномоченного к субъектам, осуществляющим государственный надведомственный контроль, наряду с Президентом, Федеральным Собранием, Правительством, федеральными органами исполнительной власти, судами3, поскольку осуществление государственного контроля предполагает наличие у контролирующего субъекта соответствующих властных полномочий4.
1 В частности, Договором о функционировании Европейского Союза (ст. 228) предусмотрена должность Европейского омбудсмена.
2 См. определения КС РФ от 21 декабря 2004 г. № 437-О, от 26 октября 2017 г. № 2481-О.
3 См.: Федотова Ю. Г. Судебный контроль за реализацией прав и законных интересов граждан, участвующих в обеспечении обороны и безопасности Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2019. № 8. С. 17—22. DOI: 10.18572/1813-1247-2019-8-17-22.
4 См., в частности: Журавлева О. О. К во-
просу о соотношении понятий «налоговый
Зарубежная конституционная доктрина, наоборот, видит в институте омбудсмена некоторый противовес традиционной теории разделения властей, поскольку в своей «сильной» модели он выступает инструментом контроля не только за исполнительной властью, но и за судами, а также обладает правом ограниченного вмешательства в области законодательства. Данный институт рассматривается как развитие идей Ш. Монтескье о наличии определенных авторитетов, препятствующих основным ветвям власти выйти за свои границы. Считается, что учреждение омбудсмена — результат эволюции теории разделения властей и появления концепции, согласно которой гражданские свободы лучше защищены омбудс-меном, чем властными органами из традиционной триады5.
Развитием этой концепции явился разработанный в 2002 г. в Польше проект «Международная хартия эффективного омбудсмена». По идее разработчиков, омбудсмен должен быть наделен правами на ознакомление с материалами судебных дел, судебное обжалование актов, действий органов публичной власти в социальных интересах, обжалование судебных решений, вынесенных по искам омбудсмена, обжалование решений компетентных органов в случае отказа в привлечении к ответственности, контроль за деятельностью судов в формах, учитывающих независимость судов и судей6.
Известно, что институт омбудсмена появился в 1809 г. в Швеции и до Первой мировой войны не имел
контроль» и «контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах» // Журнал российского права. 2009. № 7. С. 23—31.
5 См.: Jagerskiold S. The Swedish Ombudsman // University of Pennsylvania Law Review. 1961. Vol. 109. No. 8. P. 1077—1099.
6 URL: http://euro-ombudsman.org/ ombudsmen_activities/mezhdunarodnaja-hartija-jeffektivnogo-ombudsmana (дата обращения: 03.07.2019).
аналогов. В 1919 г. этот институт был скопирован Финляндией, а во второй половине XX в. получил широкое распространение во всем мире. В начале текущего столетия омбудс-мены работали в 120 странах, отмечается тенденция к расширению географии данного института и усилению его роли7.
В России учреждение института уполномоченных по правам человека формально связано с принятием Декларации прав и свобод человека и гражданина 1991 г., а затем Конституции Российской Федерации и обусловлено задачами построения демократического общества, либерализацией отношений личности и публичной власти, заимствованием опыта зарубежных стран8. Между тем зарубежные авторы еще в 1960-е гг. увидели аналогию института омбудсмена в должности Генерального прокурора СССР и прокуроров союзных республик, в чью компетенцию входил так называемый общий надзор за законностью в деятельности органов государственного управле-ния9. В современной России органы прокуратуры и уполномоченные по правам человека действуют параллельно, более того, наблюдается тенденция к структурированию института омбудсмена по территориальному (федеральный уполномоченный — уполномоченные в субъектах Российской Федерации) и отраслевому принципам (уполномоченные по правам ребенка, предпринимателей и т. д.). Обсуждается идея распространения института ом-будсмена на муниципальный уровень, тем более что подобный опыт
7 См.: Buck T, Kirkham R, Thompson B. The Ombudsman Enterprise and Administrative Justice. London, 2010. 308 p. URL: https://doi. org/10.4324/9781315555034.
8 См.: Москалькова Т. Н. Институт уполномоченных по правам человека в государственном механизме России // Административное право и процесс. 2018. № 12. С. 52—59.
9 См.: Jagerskiold S. Op. cit.
имеется в ряде зарубежных госу-дарств10. В Указе Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» (подп. «б» п. 4) перед Правительством поставлена задача формирования системы защиты прав пациентов. В свою очередь, с увеличением числа исков и претензий относительно качества медицинской помощи связано предложение о «коллективных» медицинских омбудсменах, наделенных функциями организационно-правовой защиты медицинских работни-ков11.
Деятельность омбудсменов становится все более востребованной в гражданском обществе. Подсчитано, что за 20 лет (с 1998 по 2017 г.) к уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах поступило более одного миллиона обращений. Значительная часть из них (около трети) напрямую связана с деятельностью судов по рассмотрению уголовных дел, поскольку затрагивает вопросы справедливости приговоров и иных судебных решений, соблюдения права на защиту, обоснованности содержания под стражей и т. д. В сложившейся ситуации утверждается о дефиците компетенции омбудсменов в рамках существующих видов судопроизводства, особенно уголовного, и необходимости ее расширения12. Критерием эффективности
10 См.: Кабышев С. В. Муниципальный омбудсмен: зарубежный опыт и его рецепция в России // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 5. С. 72—82.
11 См.: Матейкович Е. А. Защита интересов медицинских работников при рассмотрении вопросов о ненадлежащем оказании акушерско-гинекологической помощи (обзор литературы) // Международный научно-исследовательский журнал. 2017. № 8-3 (62). С. 132—137. URL: https://doi. org/10.23670/IRJ.2017.62.021.
12 См.: Москалькова Т. Н. Указ. соч.; также
см.: Комкова Г. Н, Лукашова Н. Ф. Проблемы
работы уполномоченного предлагается признать «удовлетворяемость» его обращений правоприменительными органами, хотя этот формальный показатель отнюдь не отражает реальную ситуацию с восстановлением нарушенных прав и свобод13.
В связи с этим неизбежно встает вопрос о конкуренции между различными государственными органами, в компетенцию которых входит защита прав и свобод личности, в том числе между омбудсменами и судами, учитывая, что право на обращение в суд и право на справедливое судебное разбирательство относятся к числу фундаментальных и универсальных прав личности. Согласно одному из сложившихся подходов институт омбудсмена как способ внесудебного рассмотрения дел призван упростить и удешевить индивиду доступ к защите прав, осуществляемой от лица государства14.
Однако большинство современных зарубежных авторов не склонны рассматривать институт омбудсмена как учреждение «дешевого правосудия», хотя и признают присущие ему экономическую эффективность, простоту составления и подачи жалоб, оперативность их рассмотрения. Предполагается, что в отличие от суда с его состязательностью сторон, обязанных самостоятельно добывать и представлять доказательства, «следственная» методология
взаимодействия уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации с государственными органами и органами местного самоуправления // Омбудс-мен. 2012. № 1. С. 53—58; Зражевская Т. Д. Институт уполномоченного по правам человека как фактор противодействия коррупции // Омбудсмен. 2012. № 2. С. 12—16.
13 См.: Куручинин Ю. С. О критериях эффективности деятельности регионального Уполномоченного по правам человека // Российская юстиция. 2016. № 10. С. 22—24.
14 См.: Вагизов Р. Г. Понятие омбудсмена (уполномоченного по правам человека) в современной правовой доктрине // Российская юстиция. 2008. № 11. С. 40—44.
деятельности омбудсмена позволяет ему в современном цифровом, постиндустриальном обществе обеспечить «лучшую справедливость» при рассмотрении споров индивида с органом публичной власти15. Полномочия омбудсмена позволяют ему решать административные проблемы, которые не могут быть устранены ни законодательной, ни исполнительной, ни судебной властью16.
При этом единого стандарта взаимоотношений между омбудсменом и судебной властью в настоящее время в мире не существует. Проанализировав законодательство 72 стран, мы выявили по крайней мере шесть моделей разграничения их компетенции в сфере защиты прав и свобод человека.
Первая модель условно названа нами «правило непересекающейся компетенции». Так, в соответствии с Законом Греческой Республики № 3094/2003 омбудсмен не должен рассматривать дела, находящиеся на рассмотрении в суде или ином судебном органе. Аналогичные нормы закреплены Договором о функционировании ЕС, в Боснии и Герцеговине, государствах Латинской Америки17 и ряде других государств. На территории СНГ указанное правило императивно закреплено в Положении об Уполномоченном по правам человека, утвержденном указом Президента Казахстана от 19 сентября 2002 г. № 947 (п. 18): «Уполномоченный не рассматривает жалобы на действия и решения... Конституционного Совета... судов Республики Казахстан». Таким образом, данная модель исключает вмешательство омбудсмена в прерогативы судебной власти по защите прав и свобод граждан.
15 См.: Buck T., Kirkham R, Thompson B. Op. cit.
16 См.: Craig P. P. Administrative Law. 6th ed. London, 2008. 1045 p.
17 См., в частности: Uggla F. The Ombudsman in Latin America // Journal of Latin American Studies. 2004. Vol. 36. No. 3. P. 423—450.
Вторая модель — «дополняющей компетенции» не позволяет омбудс-мену расследовать какие-либо жалобы по предмету, по которому ведется производство в суде, но предоставляет ему право продолжить расследование в отношении проблем, имеющих «общий интерес». Такие нормы действуют в Испании (ст. 17-2 Организационно-функционального регламента Народного защитника), на Мальте (п. 13 (5) Закона XXI 1995 г. и последующие акты). В Австралии омбудсмен может подать заявление в федеральный суд только после письменного информирования министра (ст. 11А Закона об омбудсмене 1976 г. № 181).
Третья модель — «участие в конституционном судопроизводстве» характеризуется наделением омбудсмена широкими полномочиями в конституционном судебном процессе. Так, согласно ст. 281, 283 Конституции, ст. 20, 22 Статута Омбудсмена Португалии данное должностное лицо может ходатайствовать перед Конституционным судом о признании неконституционности нормативных актов, просить о вынесении решения о состоянии неконституционности в силу законодательного упущения. В соответствии с Законом Кыргызской Республики от 31 июля 2002 г. «Об Омбудсмене (Акыйкатчы) Кыргызской Республики» (ст. 8) Акый-катчы имеет право обращаться в Конституционную палату Верховного суда с представлением о признании неконституционными законов и иных нормативных правовых актов Кыргызской Республики, затрагивающих права и свободы человека и гражданина. Аналогичные нормы присутствуют в законодательстве Румынии, Испании и ряда других стран.
Четвертая модель — «ограниченных юрисдикции и контроля» — допускает непосредственное разрешение омбудсменом вопросов, традиционно относящихся к прерогативам судебной власти или органов
судейского сообщества, но в ограниченных рамках. Так, в Люксембурге медиатор может предъявить требование о выполнении судебного решения к организации (ст. 3 (1) Закона от 22 августа 2003 г.). В Германии, особенностью которой является организация деятельности службы гражданских уполномоченных (Buergerbeauftragter) только на региональном уровне, законы отдельных земель позволяют такому должностному лицу подать жалобу на судью в случае затягивания судебного разбирательства18. Схожие правила действуют в Австрии, Черногории и некоторых других странах. В Чехии защитник прав наделен полномочиями по возбуждению разбирательства в отношении судей и участию в таком разбирательстве (ст. 1 (10) Закона 1999 г. № 349).
Пятая модель — «полноценное участие омбудсмена в судопроизводстве» предполагает наделение уполномоченного всеми правами стороны в судебном разбирательстве, включая конституционное судопроизводство. Так, по Конституции Болгарии (ст. 150) омбудсмен наделен правом обращения в Конституционный суд с исками о неконституционности законов, нарушающих права и свободы граждан. Он также может участвовать в разбирательстве в ином суде, если сочтет это необходимым, обжаловать судебные решения. Аналогичные идеи реализованы в «Модельном законе о статусе уполномоченного по правам человека», принятом в г. Санкт-Петербурге 4 декабря 2004 г. постановлением 24-7 на 24-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ. В Польше уполномоченный по правам человека наделен также правами требовать возбуждения дела по гражданским делам и участвовать в любом продолжающемся разбирательстве с
18 См.: Середа М. Ю. Институт омбудсмена в Федеративной Республике Германия // Омбудсмен. 2013. № 2. С. 41—46.
правами прокурора, подавать жалобы на решения в административный суд и участвовать в таком производстве с правами прокурора, подавать кассационную или внеочередную апелляционную жалобу против каждого вступившего в законную силу приговора, просить Верховный суд о разъяснениях по вопросам единообразного применения законов (ст. 14, 15 Закона от 15 июля 1987 г.).
Наконец, шестая модель — «полноценной юрисдикции по жалобам и жесткого контроля за деятельностью судов» характерна для стран, обладающих историческим приоритетом в возникновении и развитии института омбудсмена, — Швеции и Финляндии. Широкая юрисдикция обусловливает функционирование в этих странах нескольких уполномоченных: канцлер юстиции и парламентский омбудсмен в Финляндии (ст. 108 Конституции); главный парламентский омбудсмен и три парламентских омбудсмена в Швеции (гл. 13, ст. 6 Акта о форме правления). По сути, омбудсмен в этих странах (особенно в Швеции) стоит над судами, поскольку наделен надзорными полномочиями,правом решения вопроса о привлечении судьи к уголовной ответственности, может участвовать в судебном разбирательстве по вопросам дисциплинарной ответственности должностных лиц, если должностное лицо привлечено к такой ответственности по инициативе омбудсмена.
Отечественная конституционная модель компетенции федерального уполномоченного как должностного лица, не наделенного государственно-властными прерогативами, характеризуется сочетанием элементов первой, третьей и частично пятой моделей: он не подменяет судебные органы, но обладает как правом обращаться в Конституционный Суд РФ, так и правом инициировать резервные способы обеспечения правосудности вступивших в законную силу судебных ре-
шений19. Кроме того, отечественное законодательство позволяет Уполномоченному по правам человека по результатам рассмотрения жалобы обратиться в суд с административным исковым заявлением (иском) в защиту прав и свобод (в том числе неограниченного круга лиц), нарушенных решениями или действиями (бездействием) органа, организации, наделенных публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, а также лично или через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах (п. 1 ч. 1 ст. 29 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»).
Таким образом, процессуальные права уполномоченного остаются в целом производными от прав защищаемого им лица, однако право на обращение с административным иском в защиту неопределенного круга
19 Как следует из правовой позиции Кон-
ституционного Суда РФ, сформулированной
в постановлении от 17 июля 2002 г. № 13-П по
делу о проверке конституционности отдель-
ных положений ст. 342, 371, 373, 378, 379, 380 и 382 УПК РСФСР, ст. 41 УК РСФСР и ст. 36 Федерального закона «О прокуратуре Рос-
сийской Федерации», по своему содержанию и предназначению пересмотр вступивших в законную силу, т. е. окончательных, судебных решений и новое рассмотрение дела является дополнительным способом обеспечения их правосудности, который, имея резервное значение, используется именно тогда, когда неприменимы или исчерпаны все другие средства процессуально-правовой защиты. Вступление в гражданский, уголовный, административный процесс на резервных стадиях полностью согласуется
с конституционными функциями уполномоченного, чья деятельность дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан (ст. 3, ч. 1 ст. 16, п. 3 и 5 ч. 1 ст. 29 Федерального конституционного закона от
26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»).
лиц фактически наделяет его самостоятельной процессуальной компетенцией, хотя и в рамках только одного вида судопроизводства.
По данным СПС «Консультант-Плюс», в период с 1999 по 2016 г. Конституционным Судом РФ было вынесено 43 решения по жалобам Уполномоченного по правам человека, в том числе 9 постановлений и 34 определения. В частности, по жалобе уполномоченного Конституционный Суд высказался о недопустимости уведомительного порядка проведения публичных религиозных мероприятий, которые не требуют принятия мер по обеспечению общественного порядка и безопасности (постановление КС РФ от 5 декабря 2012 г. № 30-П), о праве некоммерческих организаций — иностранных агентов свободно получать имущество от иностранных и российских источников и использовать его в целях политической деятельности, в том числе в интересах иностранных источников (постановление КС РФ от 8 апреля 2014 г. № 10-П), о предоставлении возможности сельским поселениям самостоятельно выбрать избирательную систему, кроме сельских поселений с малочисленным населением и малым числом депутатов (постановление КС РФ от 7 декабря 2011 г. № 15-П).
С 2016 г. федеральным уполномоченным значительное внимание уделялось рассмотрению обращений по вопросам реализации уголовно-процессуального законодательства, стабильно составляющих самую большую часть поступающей почты. Так, в 2016 г. поступило 13 366 таких обращений (31,4% от всех поступивших), в 2017 г. — 12 779 (30,5%), в 2018 г. — 11 191 (28,9%). Преобладающими в структуре этих обращений являются просьбы о пересмотре приговоров и постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела. Значительно выросло число жалоб на действия следователей и дознавателей в связи с осуществлением уголовного преследования: в 2018 г. увеличение по сравнению с 2017 г. на 32%,
по сравнению с 2016 г. — на 36%. Даже единичные факты отмены приговоров и прекращения уголовных дел по инициативе уполномоченного (в 2018 г. — пять таких случаев) свидетельствуют об эффективности его деятельности в данной сфере.
Анализируя ситуацию с соблюдением прав участников уголовного судопроизводства, федеральный уполномоченный обратил внимание на нерешенность системных проблем, сложившихся в рамках уголовно-процессуальных отношений, в том числе на ослабление полномочий прокурора по отношению к предварительному следствию, неэффективность стадии возбуждения уголовного дела, несовершенные критерии оценки деятельности следователей и дознавателей, отсутствие до 2019 г. в судах общей юрисдикции кассационной инстанции межрегионального характера20.
Отчасти указанные проблемы решены законодателем по инициативе Верховного Суда РФ благодаря созданию кассационных и апелляционных судов общей юрисдикции. Тем самым в отечественной судебной системе реализован принцип «один суд — одна инстанция», исключена ситуация, когда вынесенное судьей решение, в том числе по такому серьезному вопросу, как продление срока содержания под стражей свыше 12 месяцев (ч. 3 ст. 109 УПК РФ), проверяется судьями того же суда. Кроме того, созданные судебные кассационные и апелляционные округа охватывают территории нескольких субъектов РФ, что в значительной мере исключает оказание влияния на отправление правосудия со стороны должностных лиц регионального уровня21.
20 См.: Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2008 г. URL: http:// ombudsmanrf.org/upload/files/docs/lib/ doclad_2018.pdf (дата обращения: 15.07.2019).
21 Подробнее см.: Момотов В. В. Судебная реформа 2018 года в Российской Фе-
Процессуальная компетенция уполномоченных по правам человека в субъектах РФ значительно скромнее. По сути, она ограничена конституционным (в региональных конституционных и уставных судах) и административным судопроизводством (ст. 40 Кодекса административного судопроизводства РФ). Гражданское и уголовное процессуальное законодательство, находящееся в исключительном ведении Российской Федерации (п. «о» ст. 71 Конституции РФ), какими-либо полномочиями данных должностных лиц не наделяет, поэтому они не могут непосредственно обращаться в суд и обжаловать его решения даже в том случае, если такая возможность предоставлена им законом субъекта Федерации22. Однако федеральный закон не препятствует им быть представителем гражданина в суде (ст. 48, 51 ГПК РФ), а также защитником, допущенным судом к участию в деле наряду с адвокатом (ч. 2 ст. 49 УПК РФ), представителем потерпевшего, гражданского истца (ч. 1 ст. 45 УПК РФ), гражданского ответчика (ч. 1 ст. 55 УПК РФ), если об этом ходатайствует соответствующий участник процесса.
С учетом такого федерального регулирования в законодательстве отдельных субъектов РФ (Курганская и Магаданская области, Еврейская автономная область и др.) вообще не нормируются отношения уполномоченных с органами судебной власти. Ряд субъектов РФ (Тамбовская область) ограничиваются констатацией федеральных норм. В Новосибирской области установлен прямой запрет на вмешательство уполномо-
дерации: концепция, цели, содержание (часть I) // Журнал российского права. 2018. № 10. С. 134—146.
22 См. разъяснения Верховного Суда РФ от 24 марта 2004 г. «Ответы Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации на вопросы судов по применению норм Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации».
ченного в уголовно-процессуальную, судебную деятельность.
Однако большинство субъектов Российской Федерации все же устанавливает специфические формы взаимодействия уполномоченных и судов, усиливая тем самым гарантии защиты прав и свобод личности:
1) право инициировать обращение в суд компетентного органа (прежде всего прокуратуры) (республики Татарстан и Крым, Чеченская Республика, Камчатский край, Самарская, Томская и Ярославская области, г. Москва, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра и др. — всего 27 субъектов РФ);
2) представление ежегодных и (или) специальных докладов о соблюдении прав и свобод человека и гражданина (Республика Дагестан, Карачаево-Черкесская Республика, Забайкальский край, Московская, Омская и Саратовская области, г. Севастополь, Чукотский автономный округ и др. — всего 44 субъекта РФ);
3) разъяснение заявителю порядка обжалования судебного решения при возвращении жалобы на данное судебное решение (Алтайский край, Тверская и Ульяновская области);
4) обращение в конституционный (уставный) суд субъекта РФ с запросом о соответствии конституции (уставу) законов и иных нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан (республики Коми и Северная Осетия — Алания, Пермский край, Кемеровская и Свердловская области и др. — всего 11 субъектов РФ);
5) обращение к федеральному уполномоченному с предложением об обжаловании судебного акта (Хабаровский край, Тюменская область);
6) возможность заключения соглашения о сотрудничестве с областным судом (Иркутская область);
7) выступление по доверенности в суде в защиту прав представителей коренных малочисленных народов (Красноярский край).
Включение отдельных норм в законы субъектов РФ вызывает серьезные сомнения с точки зрения их соответствия федеральному законодательству. Так, Конституционным законом Республики Тыва «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Тыва» (п. 5 ч. 1 ст. 27) закреплено право уполномоченного обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, хотя Конституционный Суд России однозначно высказался об отсутствии права на обращение в свой адрес со стороны региональных уполномоченных (определение КС РФ от 20 декабря 2005 г. № 474-О).
В ряде субъектов РФ закрепляется право граждан на обжалование в суд действий уполномоченных (республики Адыгея и Марий Эл, Волгоградская и Смоленская области и др.), в том числе право обжаловать отказ уполномоченного в принятии жалобы к рассмотрению (Ненецкий автономный округ). Между тем в судебной практике сложилась правовая позиция, согласно которой обращение заявителя к уполномоченному не имеет самостоятельного основания и предмета иска, уполномоченный и его аппарат не наделены правом на вынесение решений, носящих государственно-властный характер, а потому отказ уполномоченного в принятии жалобы к рассмотрению не может нарушить права граждан либо создать препятствие в их реализации23.
Отдельные субъекты РФ (Карачаево-Черкесская и Чувашская республики, Ставропольский край, Амурская и Тюменская области) дублируют в своих законах положение п. 3 ч. 1 ст. 29 Федерального конституционного закона «Об
23 См. Обзор судебной практики Верхов-
ного Суда Российской Федерации за третий
квартал 2012 г., утв. Президиумом ВС РФ
26 декабря 2012 г.
Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», наделяя регионального уполномоченного правом обратиться в суд с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи, и тем самым произвольно дополняют круг субъектов кассационного, надзорного обжалования, устанавливаемый федеральным законом.
Практика деятельности региональных уполномоченных включает и иные формы взаимодействия: обмен информацией, участие уполномоченного в заседаниях конституционного (уставного) суда независимо от того, является ли он субъектом обращения по конкретному делу, проведение совместных научно-практических конференций и т. д.24
Как отмечается региональными уполномоченными, лидирующее место в общем количестве поступающих к ним обращений занимают жалобы осужденных, отбывающих наказание в виде лишения свободы, в том числе на вынесенные в их отношении судебные решения. Не имея самостоятельных процессуальных полномочий на обжалование приговоров, иных судебных постановлений по уголовным делам, уполномоченные в субъектах РФ активно способствуют улучшению условий содержания в исправительных учреждениях, решению вопросов оказания осужденным медицинской помощи25, соблюдению иных со-
24 См.: Цалиев А. М. Конституционные суды и уполномоченные по правам человека: общие задачи, проблемы образования и взаимодействия // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 4. С. 9—12.
25 См.: Бойцев А. А. Гуманизация в уголовном праве и процессе: мнение Уполномоченного по правам человека в Новгородской области // Новгородский судебный вестник. 2019. № 1 (25). С. 26—27; Доклад Уполномоченного по правам человека в г. Москве «О деятельности Уполномоченного по пра-
циально-экономических прав, чем в значительной мере ослабляют нагрузку на судебную систему, предотвращая возможный конфликт или его усугубление и, как следствие, устраняя необходимость участия судов в разрешении потенциального спора.
Конституционными (уставными) судами субъектов РФ могут формулироваться правовые позиции по вопросам статуса, наделения полномочиями и их прекращения, компетенции региональных уполномоченных. Рассмотрение соответствующих вопросов может быть инициировано как уполномоченным, так и гражданами, действующими в публичных интересах.
Так, Уставным судом Санкт-Петербурга сформулированы позиции, согласно которым отношения, связанные с освобождением от должности уполномоченного, по своему характеру не предполагают их обязательного регулирования Уставом Санкт-Петербурга, статус городского Законодательного собрания не препятствует ему освобождать уполномоченного от должности. При этом основания и порядок такого освобождения должны быть четкими, ясными, недвусмысленными, исключать произвольность принятия решения, гарантировать независимость и неподотчетность уполномоченного государственным органам, лицам, замещающим государственные должности, органам и должностным лицам местного самоуправления в Санкт-Петербур-ге26. Этим же Уставным судом устранено препятствие для обращения к уполномоченному с жалобами по вопросам защиты прав и свобод, нарушенных органами и должностными лицами местного самоуправ-
вам человека в городе Москве, о соблюдении и защите прав, свобод человека и гражданина в 2017 году».
26 См. постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 25 мая 2010 г. № 010/10-П.
ления, в виде обязательного предварительного обращения заявителя к должностным лицам органов государственной власти Санкт-Пе-тербурга27. Уставный суд Калининградской области отказался вмешиваться в полномочия областной Думы по установлению компетенции уполномоченного (заявитель просил дополнить ее правом уполномоченного инициировать судебные разбирательства28).
Однако в литературе высказываются предложения о расширении процессуальной правосубъектности отечественных уполномоченных по правам человека: о наделении полномочиями непосредственно обращаться суд в рамках любого вида судопроизводства (в том числе гражданского и уголовного) и закреплении соответствующих норм в актах федерального процессуального законодательства, о предоставлении права ознакомления с материалами дела на любой стадии, о постоянном участии (лично либо через представителей) в судебных заседаниях по делам об оспаривании нормативных правовых актов, об обеспечении постоянного представительства уполномоченных в конституционных (уставных) судах29.
Вместе с тем правозащитный потенциал национальных омбудсменов должен реализовываться строго в рамках положений ст. 18 Конституции РФ о том, что права и свободы человека и гражданина обеспечиваются прежде всего правосудием и с учетом приведенной выше правовой позиции Конституционного Суда о недопустимости подмены компетенции судов, имеющих собственное ценностное назначение в механизме защиты прав и свобод.
27 См. постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 29 июня 2012 г. № 001/12-П.
28 См. постановление Уставного суда Калининградской области от 27 сентября 2019 г. № 8-П.
29 См.: Москалькова Т. Н. Указ. соч.
Основу демократического, правового государства составляет принцип верховенства права, которое обеспечивается в первую очередь судебной властью, способной принуждать к его соблюдению любых субъектов общественных отношений30. Отсюда право на судебную защиту носит абсолютный характер и не подлежит каким-либо ограничениям31.
Поэтому модель взаимодействия уполномоченных по правам человека и судебной власти, сформированная в современной России, является оптимальной с учетом ее конституционного развития, системы органов государственной власти,статуса Президента как гаранта прав и свобод человека и гражданина, исторически сложившейся роли прокуратуры.
Вместе с тем следует шире использовать институт уполномоченных в механизме досудебного разрешения
30 См.: Момотов В. В. Уважение к суду как правовая категория: реальность и перспективы в России // Судья. 2019. № 4. С. 8—15.
31 См.: Хабриева Т. Я., Лазарев В. В., Га-бов А. В. и др. Судебная практика в современной правовой системе России: моногра-
фия / под ред. Т. Я. Хабриевой, В. В. Лазарева. М., 2017. 432 с.
споров32. Нуждается в глубоком обобщении колоссальный поток жалоб к федеральному уполномоченному по вопросам соблюдения уголовного и уголовно-процессуального законов при рассмотрении уголовных дел и материалов, необходимо обсуждение этих результатов с участием судов и прокуратуры. Можно рассмотреть вопрос о более широком взаимодействии уполномоченных с органами судейского сообщества.
Эти и, возможно, другие меры, не посягая на самостоятельность судебной власти, позволят сделать взаимодействие уполномоченных и судов более эффективным и в полной мере реализовать потенциал органов государства в обеспечении защиты прав и свобод человека и гражданина.
32 В частности, в литературе высказано предложение о наделении аппаратов уполномоченных по правам человека функциями семейных медиаторов, в том числе в такой специфичной, эмоционально напряженной сфере семейных отношений, как расторжение брака и связанных с ним вопросах воспитания и содержания несовершеннолетних детей, разрешения имущественных споров (см.: Трофимец И. А. Медиация и расторжение брака // Российский судья. 2014. № 10. С. 17—19).
Библиографический список
Buck T., Kirkham R., Thompson B. The Ombudsman Enterprise and Administrative Justice. London, 2010. URL: https://doi.org/10.4324/9781315555034.
Craig P. P. Administrative Law, 6th ed. London, 2008.
Jagerskiold S. The Swedish Ombudsman // University of Pennsylvania Law Review. 1961. Vol. 109. No. 8.
Uggla F. The Ombudsman in Latin America // Journal of Latin American Studies. 2004. Vol. 36. No. 3.
Бойцев А. А. Гуманизация в уголовном праве и процессе: мнение Уполномоченного по правам человека в Новгородской области // Новгородский судебный вестник. 2019. № 1 (25).
Вагизов Р. Г. Понятие омбудсмена (уполномоченного по правам человека) в современной правовой доктрине // Российская юстиция. 2008. № 11.
Журавлева О. О. К вопросу о соотношении понятий «налоговый контроль» и «контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах» // Журнал российского права. 2009. № 7.
Зражевская Т. Д. Институт уполномоченного по правам человека как фактор противодействия коррупции // Омбудсмен. 2012. № 2.
Кабышев С. В. Муниципальный омбудсмен: зарубежный опыт и его рецепция в России // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 5.
Комкова Г. Н., Лукашова Н. Ф. Проблемы взаимодействия уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации с государственными органами и органами местного самоуправления // Омбудсмен. 2012. № 1.
Куручинин Ю. С. О критериях эффективности деятельности регионального Уполномоченного по правам человека // Российская юстиция. 2016. № 10.
Матейкович Е. А. Защита интересов медицинских работников при рассмотрении вопросов о ненадлежащем оказании акушерско-гинекологической помощи (обзор литературы) // Международный научно-исследовательский журнал. 2017. № 8-3 (62). URL: https:// doi.org/10.23670/IRJ.2017.62.02L
Момотов В. В. Судебная реформа 2018 года в Российской Федерации: концепция, цели, содержание (часть I) // Журнал российского права. 2018. № 10.
Момотов В. В. Уважение к суду как правовая категория: реальность и перспективы в России // Судья. 2019. № 4.
Москалькова Т. Н. Институт уполномоченных по правам человека в государственном механизме России // Административное право и процесс. 2018. № 12.
Середа М. Ю. Институт омбудсмена в Федеративной Республике Германия // Омбудс-мен. 2013. № 2.
Трофимец И. А. Медиация и расторжение брака // Российский судья. 2014. № 10.
Федотова Ю. Г. Судебный контроль за реализацией прав и законных интересов граждан, участвующих в обеспечении обороны и безопасности Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2019. № 8. DOI: 10.18572/1813-1247-2019-8-17-22.
Хабриева Т. Я., Лазарев В. В., Габов А. В. и др. Судебная практика в современной правовой системе России: монография / под ред. Т. Я. Хабриевой, В. В. Лазарева. М., 2017.
Цалиев А. М. Конституционные суды и уполномоченные по правам человека: общие задачи, проблемы образования и взаимодействия // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 4.
ombudsman in the Mechanism of Judicial Protection of Rights and Freedoms
M. S. Mateykovicha, I. S. Romanchukb
aSecond cassation court of general jurisdiction, Moscow 121357, Russian Federation
bUniversity of Tyumen, Tyumen 625003, Russian Federation
E-mail: [email protected]; [email protected]
DOI: 10.12737/jrl.2020.132
The activity of ombudsmen is extremely popular in the society. Over 20 years (from 1998 to 2017) the ombudsman in the Russian Federation has received more than a million complaints. About a third of them are directly related to the activities of the courts, including the issues of fairness of judicial decisions in criminal cases. The article raises the question of the sufficiency of the powers of the ombudsman, of competition between various state bodies whose competence includes the protection of human rights and freedoms.
The main objective of the study is to develop recommendations for improving the legal regulation of relations between ombudsmen and courts. To achieve this goal, the author has set goals to compare Russian and foreign legislation, identify the main constitutional models of interaction, identify possible shortcomings and propose measures to eliminate them.
The research literature is the regulatory legal acts of the Russian Federation and its constituent entities, as well as 72 foreign countries and reports of ombudsmen.
It is concluded that the model of interaction between the ombudsmen and the judiciary, formed in modern Russia, is optimal. This is evident due to its constitutional development, the system of state bodies, the status of the President and the historically established role of the prosecutor's office. It is proposed to use this institution more widely in the mechanism of pre-trial dispute resolution. It is also necessary to expand the organizational conditions for consideration by the Ombudsman of appeals on compliance with criminal and criminal procedure laws.
Keywords: protection of human rights, ombudsman, judicial authority, prosecutor's office.
* Funding: The reported study was funded by RFBR, project number 19-011-00316.
For citation: Mateykovich M. S., Romanchuk I. S. Ombudsman in the Mechanism of Judicial Protection of Rights and Freedoms. Zhurnal rossijskogo prava = Journal of Russian Law, 2020, no. 11, pp. 45—57. (In Russ.) DOI: 10.12737/jrl.2020.132
References
Boytsev A. A. Gumanizatsiya v ugolovnom prave i protsesse: mnenie upolnomochennogo po pravam cheloveka v Novgorodskoy oblasti. Novgorodskiy sudebnyy vestnik, 2019, no. 1 (25).
Buck T., Kirkham R., Thompson B. The Ombudsman Enterprise and Administrative Justice. London, 2010. 308 p. Available at: https://doi.org/10.4324/9781315555034.
Craig P. P. Administrative Law. 6th ed. London, 2008. 1045 p.
Fedotova Yu. G. Judicial Control over Exercising of Rights and Legal Interests of Citizens Involved in Support of Defense and Security of the Russian Federation. Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie, 2019, no. 8, pp. 17—22. (In Russ.) DOI: 10.18572/1813-1247-2019-8-17-22.
Jägerskiöld S. The Swedish Ombudsman. University of Pennsylvania Law Review, 1961, vol. 109, no. 8, pp. 1077—1099.
Kabyshev S. V. Municipal Ombudsman: International Experience and Its Reception in Russia. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, 2016, no. 5, pp. 72—82. (In Russ.)
Khabrieva T. Y., Lazarev V. V., Gabov A. V. et al. Court Practice in the Modern Legal System of Russia. Ed. by T. Y. Khabrieva, V. V. Lazarev. Moscow, 2017. 432 p. (In Russ.)
Komkova G. N., Lukashova N. F. Problemy vzaimodeystviya upolnomochennogo po pravam cheloveka v sub"ekte Rossiyskoy Federatsii s gosudarstvennymi organami i organami mestnogo samoupravleniya. Ombudsman, 2012, no. 1, pp. 53—58.
Kuruchinin Yu. S. On the Criteria of the Effectiveness of the Regional Commissioner for Human Rights. Rossiyskaya yustitsiya, 2016, no. 10, pp. 22—24. (In Russ.)
Mateykovich E. A. Protection of Interests of Medical Workers in Consideration of Issues about Non-delicious Provision of Obstetric and Gynecological Assistance (literature review). Mezhdunarodnyy nauchno-issledovatel'skiy zhurnal, 2017, no. 8-3 (62), pp. 132—137. (In Russ.) Available at: https://doi.org/10.23670/IRJ.2017.62.021.
Momotov V. V. The Russian Judicial Reform in 2018: Concept, Objectives, Content (Part I). Zhurnal rossijskogo prava = Journal of Russian Law, 2018, no. 10, pp. 134—146. (In Russ.) DOI: 10.12737/art_2018_10_13
Momotov V. V. Respect for Court as Legal Definition: Reality and Perspectives in Russia. Sud'ya, 2019, no. 4, pp. 8—15. (In Russ.)
Moskal'kova T. N. The Institution of Human Rights Commissioners in the State Mechanism of Russia. Administrativnoe pravo i protsess, 2018, no. 12, pp. 52—59. (In Russ.)
Sereda M. Yu. Ombudsman Institutions in Federal Republic of Germany. Ombudsmen, 2013, no. 2, pp. 41—46. (In Russ.)
Trofimets I. A. Mediation and Dissolution of Marriage. Rossiyskiy sud'ya, 2014, no. 10, pp. 17— 19. (In Russ.)
Tsaliev A. M. Konstitutsionnye sudy i upolnomochennye po pravam cheloveka: obshchie zadachi, problemy obrazovaniya i vzaimodeystviya. Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie, 2010, no. 4, pp. 9—12.
Uggla F. The Ombudsman in Latin America. Journal of Latin American Studies, 2004, vol. 36, no. 3, pp. 423—450.
Vagizov R. G. Ponyatie ombudsmena (upolnomochennogo po pravam cheloveka) v sovremennoy pravovoy doktrine. Rossiyskaya yustitsiya, 2008, no. 11, pp. 18—31.
Zhuravleva O. O. On a Question of Correlation of Terms "Tax Control" and "Control over Observance of Dues and Tax Legislation". Zhurnal rossijskogo prava = Journal of Russian Law, 2009, no. 7, pp. 23—31. (In Russ.)
Zrazhevskaya T. D. Institut upolnomochennogo po pravam cheloveka kak faktor protivodeystviya korruptsii. Ombudsmen, 2012, no. 2, pp. 12—16.
