CC BY
397
УДК 342
А.К. Поповская
УПОЛНОМОЧЕННЫЙ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА КАК ИНСТИТУТ НЕСУДЕБНОЙ ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА В РОССИИ
Во всем мире существуют два основных вида защиты прав и свобод граждан - это судебная и несудебная защита прав и свобод граждан.
Одним из таких институтов несудебной защиты граждан является институт Уполномоченного по правам человека. В России должность Уполномоченного по правам человека учреждена Конституцией Российской Федерации в 1993 г. Институт Омбудсмена - это специальный институт, направленный на защиту и восстановление прав человека. Институт Омбудсмена нигде не подменяет, не заменяет и не включается в судебную систему.
A.K. Popovskaja
THE COMMISSIONER ON HUMAN RIGHTS AS INSTITUTE OF NON-JUDICIAL PROTECTION OF HUMAN RIGHTS IN RUSSIA
There are two basic kinds of protection of the rights and freedom of citizens all over the world. They are a judicial and non-judicial protection of the rights and freedom of citizens. One of the institutes of non-judicial protection of citizens is the institute of the Commissioner on human rights. In Russia the post of the Commissioner on human rights was founded according the Constitution of the Russian Federation in 1993. The Institute of Ombudsman is a special institute directed on protection and restoration of human rights. It is important to emphasize, that the institute of Ombudsman does not substitute, does not replace and does not join in the judiciary anywhere.
На сегодняшний день одной из самых приоритетных задач всего мирового сообщества является надлежащее обеспечение и защита прав человека в качестве высшей социальной ценности от всяких нарушений. Признание естественной природы и неотъемлемого характера основных прав и свобод человека ни в какой мере не снижает значимости государства в охране и защите как основных, так и других общепризнанных прав и свобод человека, в создании системы их юридических и иных гарантий. Гарантированность государственной защиты прав и свобод человека и гражданина непосредственно связана с обязанностью государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина [1].
Государственная защита прав человека и гражданина не исключает и самостоятельных активных действий каждого по их защите всеми способами, не запрещенными законом. Это расширяет возможности человека и гражданина, которые могут проявлять инициативу, расширять способы отстаивания своих прав.
Защита прав и свобод личности представляет собой деятельность уполномоченных лиц по применению способов или мер, направленных на восстановление нарушенного права, наказание нарушителя и предупреждение нарушений права.
Во всем мире, да и в нашей стране существуют два основных вида защиты прав и свобод граждан - это судебная и несудебная защита прав и свобод граждан. В судебном порядке защиту нарушенных прав осуществляют все виды судебных органов: суды общей юрисдикции, мировые судьи, арбитражные суды, третейские суды, военные суды, конституционные (уставные) суды в соответствии с подведомственностью дел, установленной законодательством, а также обязанность рассматривать жалобы граждан возложена на все без исключения судебные инстанции (первую, кассационную, апелляционную, надзорную).
Задачи правосудия - защитить нарушенное право. Наличие нарушенного права и необходимость его защиты могут быть выяснены лишь в результате судебного разбирательства. Судебная власть, как власть государственная, должна стать сильной и самостоятельной для того, чтобы служить своему народу [2]. При несудебном порядке защита прав осуществляется путем обращения в органы государственной власти и местного самоуправления, в прокуратуру, к Уполномоченному по правам человека, в общественные объединения, в средства массовой информации, в международные органы. Институты несудебной защиты прав и свобод человека и гражданина призваны дополнить существующий судебный механизм и способствовать комплексному решению данной проблемы.
Одним из институтов несудебной защиты граждан является институт Уполномоченного по правам человека. Он функционирует во многих странах Европы, Америки, Азии, Африки, Океании. В частности, данная должность есть в таких государствах, как США, Канада, Великобритания, Франция, Португалия, Швейцария, Испания, Бельгия, Дания, Италия, Австралия, Гайана, Маврикий, острова Фиджи, Новая Зеландия, Польша. Называется этот институт по-разному, но, по сути, выражает одно - защиту прав человека в государстве. В Швеции и Дании Уполномоченного по правам человека называют Омбудсменом. В других странах - парламентским комиссаром или общественным прокуратором, медиатором (посредником), народным защитником, Уполномоченным Парламента.
Институт Омбудсмена вписывается в любую правовую систему, занимая при этом совершенно обособленное положение. Это специальный институт, направленный на защиту и восстановление прав человека. Очень важно сразу подчеркнуть, что институт Омбудсмена нигде не подменяет, не заменяет и не включается в судебную систему, в связи с чем он успешно развивается и функционирует в странах со стабильными и высоко развитыми традициями судебной защиты прав человека. Но все же есть исключения - это Финляндия, где омбудсмен может вторгаться и в сферу деятельности суда.
Во Всемирной энциклопедии содержится следующее определение омбудсмена: «Это независимое публичное должностное лицо, которое рассматривает жалобы граждан на должностных лиц правительственных органов. Значительную часть его работы занимают жалобы на несправедливость или грубое отношение и обращение должностных лиц полиции, прокуроров или судей в таких делах как жилищные, о взимании налогов, об участии в выборах, о взимании благотворительных пособий.
После расследования жалобы омбудсмен может отклонить её с обоснованием своих действий. Либо он может искать способы исправления ситуации путем убеждения, предания дела гласности или, что редко, предложения рекомендации о привлечении к ответственности».
Энциклопедический словарь «Конституция Российской Федерации» дает очень краткую дефиницию: «Омбудсмен - лицо, уполномоченное парламентом осуществлять контроль за соблюдением законных прав и интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц» [3].
Правовой институт Уполномоченного по правам человека (омбудсмена) принадлежит в равной степени государству и гражданскому обществу, он является связующим звеном, восстанавливает баланс «сил» государства и общества в области
защиты гражданских прав и свобод. Он оказывает помощь гражданам, побуждая различные институты государства выполнять обязанности в отношении членов гражданского общества. Роль омбудсмена во многом зависит от характера политического режима. В странах с развитой демократией омбудсмен преимущественно занимается осуществлением контрольных функций над деятельностью органов государственной власти. В тех же странах, где демократия пребывает в нестабильном состоянии и механизм разделения властей недостаточно эффективен, омбудсмен делает акцент в своей деятельности на более абстрактную задачу - необходимость развития и защиты основных прав и свобод.
В России должность Уполномоченного учреждена Конституцией Российской Федерации 1993 года. В пункте «д» части 1 статьи 103 Конституция относит к ведению Государственной Думы назначение и освобождение Уполномоченного, действующего в соответствии с Федеральным конституционным законом. Закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» 1997 года [4] определил порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного, его компетенцию, организационные формы и условия его деятельности и хотя Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой, в то же время установлено, что при осуществлении своих полномочий он независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам (п.1 ст.2).
Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения органами государственной власти, местного самоуправления и их должностными лицами. Его деятельность должна способствовать решению проблем в сфере защиты прав человека и таким образом содействовать более полной реализации прав граждан.
Основными направлениями деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации являются:
- рассмотрение жалоб и обращений о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, принятие мер по их восстановлению. Эта форма деятельности является одной из главных, при этом жалобы он принимает как на личном приеме, так и поступившие по почте;
- анализ законодательства в области защиты прав и свобод человека и гражданина, подготовка рекомендаций по его совершенствованию и приведению в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;
- развитие международного сотрудничества в области прав человека;
- правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, посредством участия в научных проектах, через учебные и просветительские учреждения (школы, вузы), средства массовой информации, путем распространения Бюллетеня аппарата Уполномоченного по правам человека;
- подготовка ежегодного доклада о своей деятельности и направление его Президенту РФ, в Совет Федерации РФ, в Государственную Думу РФ, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Генеральному прокурору РФ;
- направление в Государственную Думу специальных докладов по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан;
- анализ правоприменительной практики в области прав человека и гражданина и выработка предложений по её усовершенствованию;
- информирование органов государственной власти и общественности о положении дел с соблюдением прав и свобод граждан в Российской Федерации.
По смыслу федерального закона Уполномоченный по правам человека должен способствовать:
1) восстановлению нарушенных прав человека и гражданина;
2) совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;
3) правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.
Повышению правового уровня населения способствуют ежегодные и специальные доклады, в которых раскрывается как состояние с соблюдением прав человека в России, так и конкретные рекомендации по их правовой защите. Например, были подготовлены следующие специальные доклады:
• соблюдение прав граждан, страдающих психическими расстройствами;
• нарушения уставных правил взаимоотношений между военнослужащими при отсутствии между ними отношений подчиненности;
• соблюдение прав граждан на свободу передвижения, свободный выбор места пребывания и жительства в Российской Федерации;
• нарушения прав граждан сотрудниками Министерства внутренних дел Российской Федерации и уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации;
• права и возможности инвалидов в Российской Федерации;
• выполнение Россией международных обязательств, принятых при вступлении в Совет Европы;
• экология и нарушения прав человека;
• защита прав жертв террористических актов и иных преступлений.
Вместе с тем практика деятельности Уполномоченного выявила ряд проблем, связанных с несовершенством действующего законодательства и необходимостью развития законодательной базы самого института Уполномоченного.
Это отсутствие у Уполномоченного права законодательной инициативы, а также ограниченность возможности для обращения в Конституционный Суд Российской Федерации (в том числе по вопросам толкования действующего законодательства и международных договоров).
Показательным примером оказания юридической помощи путем подачи жалобы в Конституционный Суд РФ является рассмотрение конституционности статьи 45 УПК РФ. Согласно ст. 45 Кодекса, представителями потерпевших или гражданских истцов могут быть только адвокаты, что нарушает принцип состязательности процесса и равенства прав участников. Многие потерпевшие нуждаются в профессиональной защите своих интересов в суде. В связи с этим Уполномоченный в ноябре 2003 г. обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод человека и гражданина законом, примененным в уголовном деле по факту гибели военнослужащего С., в отношении его матери, признанной потерпевшей, которой следователь военной прокуратуры и мировой судья 251 судебного участка Ступинского судебного района Московской области отказали в допуске в качестве ее представителей профессиональных юристов из Межрегионального общественного благотворительного фонда «Право матери». Усматривая нарушение ч.1 ст.45 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации права потерпевшего на доступ к правосудию путем свободного получения бесплатной юридической помощи профессионального юриста общественного объединения, Уполномоченный поставил вопрос о признании положения о предоставлении права на участие в качестве представителя потерпевшего только адвокату не соответствующим Конституции Российской Федерации.
Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 5 декабря 2003 г. № 447-О признано, что ч.1 ст. 45 УПК РФ по ее конституционно-правовому смыслу не исключает, что представителями потерпевшего и гражданского истца в уголовном процессе могут быть иные - помимо адвокатов - лица, в том числе близкие родственники, о допуске которых ходатайствует потерпевший или гражданский истец.
В тех случаях, когда жалоба заявителя передается Уполномоченным государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу для рассмотрения, также дается юридическая оценка имевшего место нарушения прав человека. Это позволяет добиться восстановления нарушенных прав и свобод гражданина, не прибегая к затратным юридическим процедурам.
Кроме того, на практике не реализуются положения статьи 36 Федерального конституционного закона, предусматривающие ответственность должностных лиц за неисполнение обязанностей, им установленных. Между тем подобная регламентация, вплоть до вынесения административного наказания, имеется в законодательствах целого ряда государств.
Не установлены также рамки взаимодействия федерального и региональных уполномоченных [5].
По мнению Н.Ю. Хаманевой, комплексный подход к решению проблемы, касающейся формирования нормативной правовой базы института Уполномоченного позволит ликвидировать еще существующие пробелы в сфере функционирования механизмов защиты прав и свобод человека и гражданина, а также окажет положительное влияние на стимулирование позитивной деятельности государственной администрации [6].
В России практически достигнуто понимание того, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Однако одного понимания явно не достаточно. Нужно их уважать, соблюдать, защищать, а также восстанавливать нарушенные права и свободы. Именно в этом направлении развивается и совершенствуется деятельность Уполномоченного по правам человека.
ЛИТЕРАТУРА
1. Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий / под ред. Б.Н. Топорнина. М.: Юрист, 1997. 62 с.
2. Защита прав человека в Поволжском регионе. СПб. - Саратов: Норма, 2001. 136
с.
3. Конституция Российской Федерации // Энциклопедический словарь / Рук. автор. колл. С.М. Шахрай. М., 1995. С. 141-142.
4. ФКЗ от 26.02.97 № 1-ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.
5. Что для гражданина право, то для чиновника долг: доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2004 год // Российская газета. 2005. 31 марта.
6. Хаманева Н. Ю. Правовой институт уполномоченного по правам человека / Н.Ю. Хаманева // Гражданин и право. 2000. № 6. С. 24-29.
Поповская Алёна Казимировна -
ассистент кафедры «Менеджмент, маркетинг и логистика»
Института бизнеса и делового администрирования Саратовского государственного технического университета, соискатель кафедры «Конституционное право»
Поволжской академии государственной службы им. П. А. Столыпина
