CC BY
328
УДК 323.1
УКРУПНЕНИЕ РЕГИОНОВ: «ЗА» И «ПРОТИВ».
© А. Ф. Гильмутдинов
Башкирский государственный университет Россия, Республика Башкортостан, 450074 г. Уфа, ул. Заки Валиди, 32.
Тел./факс: +7 (34 7) 273 6 7 78.
E-mail: [email protected]
В статье автор рассматривает проблему укрупнения субъектов Российской Федерации. Выявлены цели, представлены положительные и отрицательные стороны данных преобразований.
Ключевые слова: административно-территориальное деление, субъект Российской Федерации, укрупнение, проект укрупнения субъектов Российской Федерации, цели укрупнения.
Несмотря на почти пятидесятилетнюю устойчивость существующей системы административнотерриториального деления России, в последнее время активно обсуждается очередная реформа.
Субъектный состав и административно-территориальное деление России за последние триста лет не отличались постоянностью, их изменение имеет циклический характер. Волна укрупнения сменялась волной разукрупнения и наоборот. Выделяют 13 этапов преобразования. Наиболее значимые из них: разукрупнение при Екатерине II, Александре I, в 1917-22 гг., в 1934-54 гг.; укрупнение при Петре I, Павле I, в 1923-29 гг., в 1956-57 гг. [1].
Можно выделить четыре цели, которые преследует очередная реформа административнотерриториального деления России. Во-первых, подтянуть депрессивные субъекты за счет присоединения их к более развитым и создать экономически самодостаточные регионы. Во-вторых, повысить эффективность руководства регионами со стороны федерального центра. В-третьих, устранить неопределенность в правовом положении субъектов (в частности, автономных преобразований). И последняя цель - ликвидация национальных субъектов как «основных очагов сепаратизма».
Существуют два подхода к проведению укрупнения - унитарный и дифференцированный. Согласно унитарному подходу все субъекты федерации должны иметь равные права и не должно быть различий между «рядовыми» (областями, краями) и «особыми» субъектами (национальными республиками, округами, городами федерального значения). Второй подход, наоборот, разделяет субъекты федерации на два сорта - простые (рядовые) и особые (неприкасаемые). К такого рода «особым» субъектам относят обычно национальные республики, число которых в 2.5 раза меньше, чем число областей и краев. Тем не менее, их считают более важными в политическом плане, чем области и края [1].
Ярким примером первого подхода была идея лидера партии ЛДПР В. В. Жириновского. В одной из своих президентских программ в марте 2000 г. он писал о необходимости разделить всю территории России на 7-10 крупных губерний [2, с. 340]. Данные губернии, которые чем-то напоминают
«большие» госплановские области 1929 г., удивительным образом похожи на сеть федеральных округов, образованных в 2000 г.
Второй подход к изменению субъектного состава государства заключается в объединении «простых» субъектов федерации в более крупные, при этом национальные республики, Москва и Санкт-Петербург не затрагиваются. В результате такого объединения на территории страны должно остаться 30-35 субъектов федерации вместо существующих в настоящее время 85.
Существуют и другие проекты. Так О. Герасимов предлагает вариант Федерации с 20-ю субъектами [3]; проект, разработанный СОПС (Совет по изучению производительных сил) Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике, предлагает поделить РФ на 28 губерний [4]; по плану российского экономиста Б. Лагутенко количество субъектов нужно сократить до 35 [5]; Н. М. Добрынин предлагает проект из 46 субъектов [6, с. 261-264] и т.д.
Одна из важных целей, которую преследует политика укрупнения субъектов федерации, - создание экономически самодостаточных субъектов путем «подтягивания» депрессивных регионов. По оценкам экономистов, из существующих сегодня субъектов охарактеризовать таким образом можно лишь около 30; 12-14 субъектов РФ экономически недееспособны [2, с. 344].
Существуют два подхода, позволяющие устранить разницу в положении благополучных и депрессивных территорий. Один вариант предполагает увеличение поддержки для слабых регионов. Большая часть этих средств пойдет на строительство инфраструктуры, и это сделает территорию более привлекательной для частных вложений. По другому сценарию делается ставка на сильные регионы: за счет частно-государственного партнерства развиваются инфраструктурные проекты, строятся новые предприятия. А региональные власти, в свою очередь, имеют возможность предоставлять бизнесу налоговые преференции - например, освобождать от уплаты налога на прибыль. Со временем бурное развитие сильных регионов может стать стимулом для подтягивания близлежащих слабых территорий. Они будут формировать спрос
1080
раздел ФИЛОСОФИЯ, СОЦИОЛОГИЯ, КУЛЬТУРОЛОГИЯ и ПОЛИТОЛОГИЯ
на производящуюся там продукцию и услуги, а значит, подталкивать и развитие производства. К тому же при бурно растущей экономике через несколько лет в сильных регионах будет ощущаться нехватка рабочей силы, и бизнес будет вынужден двинуться туда, где есть неиспользованная и дешевая рабочая сила. То есть к росту отсталых регионов приведут объективные экономические процессы [7]. Таким образом, для достижения поставленной цели необходимо не укрупнять, а стимулировать экономику слаборазвитых регионов.
К тому же объединение регионов, уменьшая число административно-территориальных центров, сокращает число городов с наиболее быстрыми темпами развития. Тем самым федеральные власти могут "притушить" точки экономического роста, распылив их потенциал.
Другая цель - повышение управляемости и эффективности руководства регионами со стороны федерального Центра. Как показывает исторический опыт России, затраты на реорганизацию системы будут несоразмерно велики по отношению к полученной выгоде от сокращения управленческого аппарата. Во-вторых, большие территории хуже управляются, а их административные центры становятся менее доступными для населения окраин укрупненной территории.
Следующая цель - устранить неопределенность в правовом положении субъектов. Речь идет о территориях, в состав которых входят автономные округа. В начале 90-х годов они стали полноправными субъектами Федерации, оставаясь в составе краев и областей, что приводило к недоразумениям. Например, жители Корякского автономного округа выбирали сразу двух губернаторов - корякского и камчатского. При этом камчатский губернатор на корякской территории не имел полномочий [8]. «Пресловутый «мат-решечный» принцип (согласно которому один субъект федерации может входить в состав другого) практически не имеет аналогов в мировой практике. Сходная ситуация наблюдается лишь в Швейцарии, где полукантоны формально входят в состав кантонов, но в этой стране такое положение сложилось в ходе длительного процесса становления федерации, включая конфедеративную стадию» [9, с. 38].
1 декабря 2005 года на карте России появился Пермский край, 1 января 2007 года - Красноярский край, 1 июля 2007 года - Камчатский край, идет обсуждение вопросов по объединению Иркутской области и Усть-Ордынского АО, Алтайского края и Г орного Алтая. При этом не учитывается этнический фактор. В 7 из 10 автономных округов проживают коренные малочисленные народы Севера [10, с. 162]. «Укрупнение автономных округов означает <...> полный отказ от институционализации этнического фактора, причем для наиболее уязвимых этносов» [10, с. 164]. Народы, не получившие территориальной автономии, утратившие или не имеющие ее, быстро исчезают. Так, для вепсов негативным
оказалось разделение этнического ареала между Карелией и Вологодской областью, а для шорцев -упразднение национального района в 1936 году.
И последняя, недекларируемая цель, которую преследуют сторонники «укрупнения», - ликвидация национальных субъектов как «основных очагов сепаратизма» и переход от этно-территориального к территориальному принципу построения федерализма, что может сыграть отрицательную роль в развитии страны.
На Северном Кавказе любая попытка создать укрупненные субъекты будет неизбежно осложнена влиянием национального и исторического самосознания проживающих там народов, негативно воспринимающих любые притязания «чужаков - соседей» на их территорию. Это связано в первую очередь с тем, что главным консолидирующим фактором на Северном Кавказе является не экономика и даже не религия, а национальное самосознание. Не вызывает сомнений и то, что при первых реальных сигналах к слиянию-поглощению и ликвидации национальных республик площади столиц в Башкортостане, Татарстане, Ингушетии, Дагестане и в других республиках моментально заполнят массы протестующих. И это будут не только представители титульных наций. Так, результаты исследований Института социологии РАН показали, что суверенитет республики в составе России поддерживают не только представители титульных наций - более 50%, но и значительная часть русского населения - чуть больше 40% [11, с. 12].
Образованные в результате укрупнения, субъекты станут мощными в политическом, экономическом и социальном отношении, что позволит им весьма успешно конкурировать не только друг с другом, но и Федерацией в целом. Чем сильнее и крупнее субъектная единица, тем выше тенденции к сепаратизму. Верховная власть как в Российской империи, так и в СССР опасалась и всеми способами пыталась избежать этого. Не случайно, хотя Советский Союз страдал «гигантоманией», крупные края, такие, как Северный, Северо-Кавказский, Дальневосточный, существовали недолго, а к середине XX века Центральная Россия почти вернулась к административнотерриториальному делению эпохи Екатерины.
Одна из главных причин, которая не позволила заявить о выходе из состава России таких республик, как Башкортостан и Татарстан, в неспокойные 90-е годы - это отсутствие внешних границ. В процессе укрупнения этот сдерживающий фактор исчезает. По плану О. Герасимова [3], Оренбургская губерния, возникшая в результате слияния Республики Башкортостан, Оренбургской и Челябинской области, или по проекту СОПС [4], в которой Республика Башкортостан и Оренбургская область образуют Южно-Уральскую губернию, мы получим новый регион с выходом на государственную границу России с Казахстаном. Единая Тюменская область, которая может возникнуть в результате объединения Тюменской области, Ханты-Мансийского АО и
Ямало-Ненецкого АО, - это не только субъект, простирающийся от Северного Ледовитого океана до казахстанской границы и фактически делящий страну пополам, но также субъект, концентрирующий более 10% суммарного ВРП регионов страны и 13% промышленного производства [10, с. 152].
Любое государство развивается неравномерно. Россия не является исключением, и периоды бурного развития сменяются кризисами. При повторении ситуации, сложившейся в начале 90-х гг., ничто не удержит крупные, экономически самодостаточные регионы с выходом на внешнюю границу в составе Федерации. И не придем ли мы к России, о которой писал З. Бжезинский, устроенной по принципу свободной конфедерации, состоящей из Европейской части России, Сибирской и Дальневосточной республики? [12, с. 256].
Таким образом, перекройка нынешнего субъектного состава будет иметь больше отрицательных последствий, чем положительных. Возникновение крупных самодостаточных федеративных единиц за счет слияния нынешних субъектов является «миной замедленного действия» и несет в себе угрозу для будущего единства страны.
ЛИТЕРАТУРА
1. Тархов С. Изменение административно-территориального деления России в ХУІІ-ХХ вв. Режим доступа: http://www.ruthenia.ru/logos/number/46/03.pdf
2. Глигич-Золоторева М. В. Правовые основы федерализма. М.: Юрист, 2006. -422 с.
3. Герасимов О. Новое административно-территориальное
деление России (проект). Режим доступа:
http://www.karty.narod.ru/rus/olegg/olegg.html
4. Новый вариант административно-территориального деления России: 28 губерний. Режим доступа:
http://www.regnum.ru/news/264405.html
5. Лагутенко Б. Как обустроить «ассиметричную» Россию // Независимая газета. 2000. №201 (2263).
6. Добрынин Н. М. Новый федерализм: Модель будущего устройства Российской Федерации. Новосибирск: Наука, 2003. -468 с.
7. Гурвич Е. Сильные регионы подтянут слабые // Российская газета. Федеральный выпуск . 2007. №4497.
8. Маринова Б. Мода на крупное. Режим доступа: http://www.govemors.ru/?regmode=regions&statja=2864
9. Введенский В. Г. Россия: испытание федерализмом. Теория и практика отечественного и зарубежного опыта. М., 2002. -128 с.
10. Зубаревич Н. В. Объединение автономных округов // Казанский федералист. 2006. №1-2. С. 151-164.
11. Черепанов В. А. Теория российского федерализма. М., 2005. -320 с.
12. Бжезинский З. Великая шахматная доска. М., 2003. -256 с.
Поступила в редакцию 22.12.2007 г.
