CC BY
138
Учреждения социальной защиты населения в условиях реформирования
бюджетной системы The institutions for social support in the course of the budget system reforms
Мальцев Олег Александрович Аспирант кафедры Экономики Тюменского государственного
архитектурно-строительного университета
Аннотация
Реструктуризация бюджетной системы изменяет условия деятельности учреждений социальной защиты, что, учитывая большую значимость этих учреждений, требует продуманных решений по изменению типа учреждений, их финансированию в соответствии с государственным заданием, по оказанию платных социальных услуг, обеспечивая финансовую устойчивость и эффективность данных учреждений. Учитывая отмеченное, необходимо объективно и комплексно оценить потенциал учреждений для решения вопроса по изменению их типа.
The summary
The budget system restructuring introduces changes into the activity of the institutions for social support. Such institutions being of a significant importance, it is crucial to make considered decisions in terms of the new status of the institutions, their financial support in accordance with the state task and the provision with pair services, at the same time keeping these institutions work stable and efficient. With regard to this, it is necessary to give impartial and complex assessment of this institution type potential in order to solve the problem of their further restructuring.
Ключевые слова: социальная защита, бюджетные и автономные учреждения, государственное задание, субсидии, организационноэкономический механизм.
Keywords: social support, budget and autonomous institutions, state task, subsidies, organizing-economic mechanism.
Реформирование бюджетной системы, начатое в 2003 году с разработки Минфином РФ Концепции реструктуризации бюджетного сектора экономики России, с 2010 года вступило в активную фазу. В последние 2 года коренным образом меняются организационноэкономические и финансовые отношения государственных (муниципальных) учреждений как с учредителем, так и с внешними партнерами. Данные изменения коснулись практически всех учреждений, в том числе и социальной защиты населения.
Нынешняя система социальной поддержки (основу которой составляют безадресные социальные пособия и льготы) тормозит развитие и общества, и экономики. В стране из 145 миллионов населения 104 миллиона (71,7%) имеют льготы. Ежегодно выделяемых денег хватает на обеспечение только 30% заявленных льгот и выплат, а малоимущим из общей суммы расходов достается менее трети.
Следует отметить, что существующая сеть бюджетных учреждений социальной защиты сформирована и функционирует в основном вне реалий рыночной экономики, не используя современные подходы к управлению организациями. Бюджетные учреждения расходовали бюджетные средства строго по смете, не отвечая за их эффективность, результаты хозяйственнофинансовой деятельности (до 2011 года учредитель нес субсидиарную ответственность по обязательствам бюджетного учреждения). Для решения данной проблемы распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 года № 1101 -р принята Программа по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, где отмечается необходимость реализации принципов реструктуризации бюджетного сектора, разработанных в 2003
году1 Министерством финансов РФ. Основные принципы реструктуризации бюджетного сектора:
1) оптимизация сети получателей бюджетных средств;
2) переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг;
3) внедрение методов формирования бюджета, ориентированного на результат.
В рамках реструктуризации бюджетного сектора принят Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», который должен был решить следующие задачи:
- сократить расходы государственного консолидированного бюджета на содержание бюджетных учреждений;
- снять с государства обязанность гарантированного финансирования бюджетных учреждений и нести субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения;
- повысить эффективность бюджетных расходов за счет нормативного финансирования выполнения государственного задания;
- изменить условия расходования бюджетных средств и повысить самостоятельность и ответственность учреждений за результативность их хозяйственной деятельности;
- снять с учреждений ограничения на право заниматься предпринимательской деятельностью и самостоятельно распоряжаться полученным от нее доходом.
Хотя с момента принятия ФЗ-174 «Об автономных учреждениях» прошло более 5 лет, массового перехода бюджетных учреждений в автономные не произошло (за 5 лет менее 1% бюджетных учреждений во всех сферах деятельности сменили тип на автономные). Однако есть и исключения. Так, в Тюменской области все 39 бюджетных учреждений
1 «Принципы реструктуризации бюджетного сектора в 2003-2004 годах и на период до 2006 года» - см. в правовой системе «Гарант».
социальной защиты стали в первые же годы автономными. Но это, к сожалению, никак не отразилось ни на качестве, ни на количестве предоставляемых социальных услуг, а бюджетное финансирование по сути осталось без изменения (изменились только формы и формальности).
Следующим в развитии реформирования бюджетного сектора стал Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ (в ред. от 18.07.2011) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», которым внесены изменения в правовую и экономическую базу функционирования бюджетных учреждений (в частности изменены финансово-экономические условия функционирования бюджетных учреждений, которые приблизились по многим параметрам к автономными, и сближено их правовое положение). В частности, ранее закрепленные за бюджетным учреждением организационноправовые условия его деятельности переданы вновь введенному типу -казенным учреждениям (до 2010 года, т.е. до принятия Федерального закона № 83-ФЗ, было 2 типа учреждений: бюджетные и автономные). При этом для действующих бюджетных учреждений, в том числе социальной защиты населения, применение данного Закона означает коренное изменение их положения как хозяйствующего субъекта (если они не становятся казенными).
Обобщение нормативно-законодательных положений по реформированию бюджетной сферы позволило выделить основные изменения деятельности бюджетных (нового типа) и автономных учреждений:
-меняется организационно-экономический механизм
функционирования автономных и бюджетных учреждений (нового типа): расширяется предпринимательская свобода, повышается ответственность
2 Перечень казенных учреждений ограничен и регламентируется Законом ФЗ-83. В этот перечень учреждения социальной защиты населения не включены.
учреждения (руководства учреждения) за результаты его хозяйственнофинансовой деятельности;
-меняются отношения учреждений (автономных и бюджетных нового типа) с учредителем: переход от сметного финансирования учреждения к оплате услуг государственного задания (через субсидии), а также оплата учредителем содержания недвижимого и особо ценного движимого имущества;
-повышается открытость деятельности учреждений автономного типа: обязательность проведения внешнего аудита, публикаций в средствах массовой информации о результатах хозяйственно-финансовой деятельности учреждения, об оказываемых им услугах и условиях их оказания;
- совершенствуется система управления учреждениями (бюджетным нового типа и автономным): самостоятельность в распоряжении средствами, получаемыми в счет оплаты услуг, оказываемых сверх государственного задания; создание Наблюдательного совета в автономных учреждениях; самостоятельность в кадровой политике и формах оплаты труда работников учреждений; возможность пользования кредитами (в основном для автономных учреждений);
-меняются организационно-правовые условия деятельности бюджетных и автономных учреждений (они могут быть признаны банкротами, отвечают по своим обязательствам только тем имуществом, которое не включено учредителем в недвижимое и особо ценное движимое имущество, что повышает риск кредиторов учреждения по невозврату кредитов).
Характер данных изменений настолько существенен, что приводит к необходимости взвешенного и грамотного обоснования порядка и методик изменения типа учреждения (особенно учреждений социальной защиты, учитывая их особо важное значение для решения социальных проблем). К тому же возрастают риски внутреннего и внешнего проявления: риски неплатежей партнеров, неверной ценовой политики по предоставлению
платных социальных услуг, неэффективного руководства учреждением и другие (что может привести к банкротству учреждения, его перепрофилированию, снижению качества предоставляемых услуг). Если же учесть, что спрос на социальные услуги очень специфичен (в услугах нуждаются лица, попавшие в трудную жизненную ситуацию) и в определенные промежутки времени его может и не быть, то возникает вопрос, кто и каким образом будет компенсировать потери, связанные с отсутствием потребителей социальной услуги, что еще раз указывает на то, что последствия реформ должны быть просчитаны на стадии принятия решения об изменении типа учреждения.
Следует отметить, что при изменении типа учреждения его организационно-правовая форма не меняется (т.е. нет необходимости перерегистрации учреждения), а коренным образом меняется экономикоорганизационный механизм его функционирования.
Последний - система экономических и организационных отношений между учредителем и автономным учреждением по поводу формирования и использования имущества, доходов, а также между автономным учреждением и контрагентами по поставке продукции и оказанию услуг.
Учреждение социальной защиты населения как хозяйствующий субъект вступает в договорные отношения с поставщиками сырья, продукции и услуг (контрагентами), с потребителями социальных услуг, с банками и другими кредитными учреждениями (по банковскому обслуживанию, по выделению кредитных ресурсов - для автономных учреждений); принимает на себя обязательства по выполнению государственного задания, рациональному использованию субсидий и других бюджетных средств. Такой достаточно сложный управленческий процесс требует соответствующей квалификации руководства учреждения, так как бюджетные и автономные учреждения несут ответственность перед контрагентами по своим обязательствам и только тем имуществом, которым они вправе распоряжаться (это в основном оборотные средства и доходы,
полученные от предпринимательской деятельности). Возникает необходимость эффективного управления денежными и финансовыми ресурсами учреждения, обеспечивая ликвидность и его платежеспособность на каждом отрезке времени. Тогда получение предпринимательской самостоятельности должно сопровождаться обучением руководства учреждения социальной защиты, включая бухгалтеров, ведению хозяйственных операций в условиях конкуренции и неопределенности внешней среды.
В соответствии с Федеральным законом № 83-Ф3 учреждения социальной защиты могут быть либо бюджетными, либо автономными. Выбор типа учреждения остается за самим учреждением. В то же время в соответствии с «Методическими рекомендациями для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации Федерального закона от 8 мая 2010 г.№83-ФЗ в сфере социального обслуживания» предусматриваются и казенные учреждения социальной защиты. Так, Методическими рекомендациями предусмотрено, что в казенные учреждения целесообразно перевести:
- социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних;
- территориальные центры социальной помощи семье и детям;
- социальные приюты для детей и подростков;
- центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей;
- центры социальной адаптации несовершеннолетних и молодежи;
- территориальные центры социальной помощи семье и детям.
В названный тип учреждений также могут быть переведены дома ночного пребывания, центры социальной адаптации для лиц без определенного места жительства и занятий, кризисные центры помощи женщинам, центры срочного социального обслуживания, центры экстренной психологической помощи по телефону и иные государственные и муниципальные учреждения социального обслуживания. Данное положение позволило часть бюджетных учреждений социальной защиты перевести в
казенные при том, что такой переход кроме вывески не меняет ничего, т.е. по сути казенные учреждения - бюджетные учреждения старого образца. Так, менее чем за год более 12 тыс. государственных и муниципальных учреждений стали казенными (таблица 1).
Таблица 1 - Количество государственных (муниципальных) учреждений социальной сферы на 1.05.2011г
Виды экономической деятельности Казенные учреждения Бюджетные учреждения Автономные учреждения Всего
Здравоохранение 432 11747 175 12354
Культура 1964 37083 960 40007
Образование 7992 101743 4056 113791
Предоставление социальных услуг 811 5599 457 6867
Многофункциональные центры 24 142 73 239
Итого 12501 160519 6626 179646
Ниже (таблица 2) представлена динамика числа федеральных учреждений.
Таблица 2 - Количество федеральных учреждений4
Типы учреждений На 1.01.2011г. На 1.06.2011г. На 1.01.2012г. В том числе ФГУ социальной защиты населения на 1.01.2012г.
Автономные 21 31 34 1
Бюджетные 4478 3937 4058 4
Казенные 3619 4125 5059 17
Всего 8118 8093 9151 22
3 По данным опроса региональных структур Министерством финансов РФ.ттйп.т
4 По данным Минфина России. minfin.ru
За год число федеральных казенных учреждений возросло в 1,4 раза, а доля их в общем числе федеральных учреждений увеличилась с 44,6% (3619*100/8118) до 55,3% (5059*100/9151).
Учитывая большую значимость учреждений социальной защиты, процессы, связанные с изменением их типа и условий хозяйствования, не должны снизить качество и объем предоставляемых социальных услуг, привести к ущемлению прав на социальную помощь лиц, попавших в трудную жизненную ситуацию. Данный процесс целесообразно рассматривать комплексно, так как система социальной защиты многообразна и зачастую может быть взаимозаменяемой (рис.1).
Рисунок 1 - Система социальной защиты населения РФ
Порядок перехода бюджетных учреждений в автономные определен «Методическими рекомендациями по заполнению формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа бюджетного
учреждения» (утверждены Приказом Минэкономразвития Российской Федерации от 20.07.2007 г., № 261). Общие положения такого перехода должны быть конкретизированы с учетом специфики учреждений социальной защиты и региональных условий их деятельности, финансирования. Тогда в рамках решения проблемы создания эффективных автономных учреждений социальной защиты необходимо разработать методики, позволяющие оценить потенциал и готовность учреждения к переходу в автономные, ожидаемую социально-экономическую эффективность их хозяйственной деятельности.
Методика определения эффективности перевода бюджетных учреждений социальной защиты в автономные предусматривает, с одной стороны, оценку его последствий для потребителя услуг, для учреждения и для бюджета области, с другой стороны, определение эффективности функционирования автономного учреждения как некоммерческой организации.
В Методических рекомендациях по заполнению формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения (в ред. Приказа Минэкономразвития РФ от 22.10.2007 № 354) предусматривается дать краткое описание возможных социально-экономических последствий создания автономного учреждения, в числе которых целесообразно указать:
- последствия для потребителей услуг государственного (муниципального) учреждения (например, расширение состава оказываемых услуг, повышение их качества и доступности);
- последствия для работников существующего государственного или муниципального учреждения и их семей (например, сокращение штатной численности, изменение уровня оплаты труда работников учреждения);
- последствия для бюджета соответствующего уровня (например, рост налоговых доходов бюджета).
Кроме того, при решении вопроса о преобразовании бюджетного учреждения социальной защиты в автономное учреждение необходимо дать оценку его экономической устойчивости в изменяющихся условиях и стабильности функционирования, что выражается в совокупности внутренних ресурсов и внешних условий, наличие которых обеспечивает учреждению возможность оказывать услуги определенного качества в заданном объеме.
Оценка экономической эффективности носит комплексный характер и основывается на сочетании внутреннего потенциала учреждения социальной защиты и оценки внешней среды.
К критериям экономической эффективности создания автономных учреждений социальной защиты, на наш взгляд, следует отнести:
- уровень экономического потенциала учреждения;
- уровень управленческого потенциала учреждения и его готовность работать в рыночных условиях;
- уровень экономического развития региона (муниципального образования), на территории которого расположено учреждение социальной защиты;
- развитие рынка социальных услуг.
Данный перечень согласуется с Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.05.2007 г. № 325 «Об утверждении формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения».
В рамках конкретизации Методических рекомендаций в Предложении необходимо более подробно представить оценку доступности и ожидаемого качества предоставления предполагаемых услуг населению создаваемым автономным учреждением.
В частности, при заполнении Предложения необходимо:
- оценку доступности предоставления предполагаемых услуг населению создаваемым автономным учреждением приводить в сравнении с
доступностью предоставления услуг существующим государственным (муниципальным) учреждением с указанием количества и территориального размещения фактических и потенциальных потребителей услуг;
- ожидаемое качество выполняемых работ (оказываемых услуг), которое рекомендуется характеризовать в сравнении с качеством выполняемых работ (оказываемых услуг) существующим государственным (муниципальным) учреждением; при характеристике качества выполняемых работ и оказываемых услуг следует описать степень их соответствия установленным требованиям (национальным стандартам, техническим регламентам, стандартам качества услуг, процедурам их оказания) и степень удовлетворенности потребителей работ (услуг) (в соответствии с ГОСТами и национальными стандартами, которые регламентируют деятельность учреждений социальной защиты; их около 20).
Кроме того, в соответствии с Законом РФ «Об автономном учреждении» последнее обязано ежегодно публиковать отчеты о своей деятельности и об использовании закрепленного за ним имущества в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, в
определенных учредителем автономного учреждения средствах массовой информации.
Постановлением Правительства РФ от 18 октября 2007 года N 684 «Об утверждении Правил опубликования отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании закрепленного за ним имущества» устанавливается, что такой отчет должен включать следующие сведения:
а) информацию об исполнении задания учредителя;
б) информацию об осуществлении деятельности, связанной с выполнением работ или оказанием услуг, в соответствии с обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию;
в) общее количество потребителей, воспользовавшихся услугами (работами) автономного учреждения, в том числе количество потребителей,
воспользовавшихся бесплатными, частично платными и полностью платными для потребителей услугами (работами), по видам услуг (работ);
г) среднюю стоимость для потребителей получения частично платных и полностью платных услуг (работ) по видам услуг (работ);
д) среднегодовую численность работников автономного учреждения;
е) среднюю заработную плату работников автономного учреждения;
ж) объем финансового обеспечения задания учредителя;
з) объем финансового обеспечения развития автономного учреждения в рамках утвержденных программ;
и) объем финансового обеспечения деятельности, связанной с выполнением работ или оказанием услуг, в соответствии с обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию;
к) общую сумму прибыли автономного учреждения после
налогообложения в отчетном периоде, образовавшуюся в связи с оказанием автономным учреждением частично платных и полностью платных услуг (работ);
л) перечень видов деятельности, осуществляемых автономным
учреждением;
м) перечень разрешительных документов (с указанием номеров,
даты выдачи и срока действия), на основании которых автономное учреждение осуществляет деятельность;
н) состав наблюдательного совета (с указанием должностей,
фамилий, имен и отчеств).
Анализ публикаций о деятельности автономных учреждений социальной защиты в Тюменской области (на основе учетной карточки автономного учреждения социальной защиты) позволяет сделать вывод, что большинство сведений в них отсутствует.
Деятельность автономного учреждения социальной защиты, как и бюджетного, носит целевой характер и направлена на выполнение конкретных заданий собственника. Однако особенностью автономных учреждений является необходимость осуществления и иных видов деятельности, что закреплено в ФЗ об автономных учреждениях. Фактически автономное учреждение вправе осуществлять любой вид деятельности, получивший закрепление в его учредительных документах, при этом их перечень не обязательно должен отвечать целям создания учреждения, то есть для достижения финансового результата автономным учреждениям предоставлены достаточно широкие возможности по использованию имущества и ведению предпринимательства наравне с субъектами коммерческой деятельности. Такое положение может привести к отказу учреждений социальной защиты населения выполнять социальные услуги, если по представлению учреждения такие услуги экономически не выгодны. Указанный процесс перепрофилирования учреждений социальной защиты населения в предпринимательские структуры уже начинает проявляться (так некоторые учреждения социальной защиты населения Тюменской области начали оказывать непрофильные платные услуги, включая юридические, торговые и другие).
Уставная деятельность автономных учреждений социальной защиты населения (АУСЗН) в виде оказания услуг за плату не является коммерческой деятельностью, так как последнее не имеют в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли и не распределяют полученную прибыль между участниками. Однако автономное учреждение обязано выплачивать налог на прибыль в полном объеме, что для учреждений социальной защиты является достаточно тяжелым бременем.
Библиографический список
1. Закон Российской Федерации №83-ФЗ от 08.05.2010 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской федерации в связи
с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» - правовой портал «Гарант».
2. Федеральный Закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».
3. Федеральный закон от 21.11.1996 № 128-ФЗ «О бухгалтерском учете» -правовой портал «Гарант».
4. Методические рекомендации для органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по реализации ФЗ от 8 мая 2010г. №83-ФЗ.- интернет-ресурс
5. Давыдова О.В. Чем АУ отличается от бюджетного учреждения? // Ж. Автономные организации: бухгалтерский учет и налогообложение, 2010г., №10, с. 17-23
