CC BY
210
Удк 336.145:005.923:005.57
реформирование бюджетных учреждений: основные направления и результаты работы
и. и. глотова,
кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов, кредита и страхового дела E-mail: irin-glotova@yandex. ru
Е. П. ТоМИЛИНА, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов, кредита и страхового дела E-mail: e. tomilina@mail. ru Ставропольский государственный аграрный университет
В статье отмечается, что необходимость рационального использования бюджетными учреждениями бюджетных средств, ориентирование их на повышение эффективности финансово-хозяйственной деятельности и повышение качества предоставляемых услуг предопределило реформирование сети бюджетных учреждений. Обозначена необходимость проведения реформы государственных и муниципальных учреждений, рассмотрены основные этапы ее проведения, приведены особенности перехода от финансирования бюджетной сети к финансированию государственных (муниципальных) услуг. Представлен вывод, что для успешного функционирования бюджетных учреждений нового типа необходимо провести еще целый ряд преобразований, касающихся как учреждений бюджетной сферы, так и системы управления бюджетными средствами в целом.
Ключевые слова: бюджетные учреждения, казенные учреждения, автономные учреждения, государственная услуга, план финансово-хозяйственной деятельности, эффективность бюджетных расходов, мониторинг, финансовый контроль.
Социально-экономические условия прошлого десятилетия сформировали существующую систему бюджетных учреждений, которая до 2011 г. функционировала без учета новых подходов к государственному управлению в отношении оптимальности
и эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг.
Прежняя система содержания бюджетных учреждений предполагала их функционирование вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг. В настоящее время общее количество государственных и муниципальных бюджетных учреждений в Российской Федерации составляет больше 300 тыс. С одной стороны, это большая и сложно управляемая система бюджетных организаций, в особенности с точки зрения разграничения ответственности. С другой - это больницы и дома престарелых, школы и вузы, театры и музеи, от функционирования которых зависит качество жизни населения.
В условиях ограниченности финансовых ресурсов федерального бюджета оптимизация бюджетной сети является необходимым процессом. Основная его цель - усовершенствование предоставления государственных услуг, эффективность и рациональность использования бюджетных средств [4].
Первые попытки оптимизации бюджетной сети предпринимались в рамках административной реформы в 2004 г., когда были обозначены государственные инициативы по реструктуризации бюджетных учреждений, подведомственных федеральным органам исполнительной власти. Ряд мер, принятых
Правительством РФ относительно повышения эффективности деятельности бюджетных учреждений (новые системы оплаты труда, уменьшение статей бюджетной классификации, упрощение процедуры внесения изменений в бюджетную роспись), способствовал относительному повышению качества управления бюджетными средствами, что привело к росту объема и качества оказываемых учреждениями услуг.
Очередным этапом реформы государственных (муниципальных) учреждений стало принятие в 2010 г. Федерального закона от 08.05.2010 № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее — Закон N° 83-Ф3) [5]. Данный закон предусматривает жесткое ориентирование порядка использования учреждениями бюджетных средств на достижение конечного результата их финансово-хозяйственной деятельности, определяемого утверждаемыми для них вышестоящими органами государственными (муниципальными) заданиями, а также распределение этих учреждений на три типа: казенные, бюджетные, автономные учреждения.
Одна из приоритетных задач бюджетной политики, обозначенная в Бюджетном послании Президента РФ «О бюджетной политике в 2011—2013 гг.», — повышение отдачи от использования государственных расходов, в том числе за счет формирования рациональной сети государственных учреждений, совершенствования перечня и улучшения качества оказываемых ими услуг.
Федеральный бюджет на 2012 г. и на плановый период 2013 и 2014 гг. является первым федеральным бюджетом, который сформирован и исполняется в условиях внедрения новых форм финансового обеспечения услуг, оказываемых федеральными государственными (казенными, бюджетными и автономными) учреждениями. Таким образом, в текущем бюджетном цикле (в соответствии с поставленной в Бюджетном послании задачей) заложена база для апробации и последующего развития в увязке с формируемыми государственными программами новых форм финансового обеспечения государственных услуг, повышения их доступности и качества, создания условий по оптимизации бюджетной сети, а также для стимулов, которые должны повысить результативность деятельности государственных учреждений и их работников.
Основные цели и механизмы Закона № 83-ФЗ можно представить следующим образом:
1) повышение качества услуг:
— определение перечня услуг;
— формирование государственного задания;
— совершенствование механизма финансового обеспечения (переход от сметы к субсидии);
— мотивация руководства и работников на результат;
— обеспечение прозрачности деятельности;
2) повышение доступности услуг:
— формирование государственного задания как гарантии и стандарта оказания услуги, финансового обеспечения на основе нормативных затрат, четкого разделения услуг по госзаданию и платным услугам;
3) повышение эффективности деятельности:
— изменение типа учреждения в зависимости от результата деятельности и его потенциала;
— планирование финансово-хозяйственной деятельности;
— предоставление возможности распоряжаться доходами от платной деятельности, денежными остатками в очередном году на те же цели;
— мотивация руководства;
— ответственность руководства по закону;
— прозрачность и открытость деятельности учреждений.
Одна из заявленных целей нового механизма — это увеличение самостоятельности учреждений как способ повышения эффективности бюджетных расходов. В этом случае бенефициар реформы - это органы власти и управления. На них возложена ответственность за экономию бюджетных средств и эффективность их расходования. Отказ от субсидиарной ответственности (при которой учредитель (государство, муниципалитет) отвечает за долги бюджетного учреждения) во всех типах учреждений, кроме казенных, должен снизить нагрузку на бюджет и расширить независимость учреждений.
Другая цель — это улучшение качества и доступности услуг. Бенефициар — это население как их потребитель. Именно население заинтересовано в том, чтобы в образовательных учреждениях давали качественное образование, а в лечебно-профилактических учреждениях качественно и в полном объеме оказывали медицинскую помощь. Соответственно, закон предлагает механизмы активного участия населения в формировании бюджетов учреждений, оценке качества их работы.
Предусмотренные Законом № 83-Ф3 изменения касаются в первую очередь порядка финансирования бюджетных учреждений. Гарантированное бюджетное финансирование по смете для таких учреждений будет заменено субсидиями, выделяемыми на выполнение государственного (муниципального) задания. Дополнительно бюджетные учреждения наделяются правом заниматься деятельностью, приносящей доход, причем поступления от данной деятельности будут в полном объеме оставаться в распоряжении таких учреждений.
Таким образом, обеспечивается переход на финансирование по государственному заказу, который в полной мере воплощает идеологию бюджетной реформы: государство оплачивает определенный вид услуг, работ, а любой желающий оказать данные услуги или выполнить работы может принять участие в конкурсе и получить заказ [3].
В соответствии с изменениями, внесенными в Бюджетный кодекс Российской Федерации Законом № 83-Ф3, из всех перечисленных форм государственных (муниципальных) учреждений получателем бюджетных средств (наряду с государственными органами исполнительной власти и органами управления государственными внебюджетными фондами) признаются только казенные учреждения.
Бюджетные и автономные учреждения лишены права получения прямого бюджетного финансирования и могут получать бюджетные средства только в форме субсидий на обеспечение выполнения государственных (муниципальных) заданий, доведенных до них соответствующими вышестоящими органами (ст. 78.1 БК РФ) [2].
Принципы функционирования и правовой статус казенных учреждений совпадают с принципами и правовым статусом ныне действующих бюджетных учреждений (однако существует ограничение, которое выражается в том, что казенные учреждения с 01.01.2011 полностью лишены права самостоятельно распоряжаться денежными средствами, полученными в результате осуществления ими приносящей доход деятельности, в отличие от бюджетных и автономных учреждений, и обязаны всю полученную ими выручку от приносящей доход деятельности (после уплаты налогов и сборов) перечислять в доход соответствующего бюджета).
Касательно казенных учреждений можно отметить, что если учредитель принял решение о его создании (в том числе за счет изменения типа учреждения), то он может учитывать объемы до-
ходов, полученных учреждением от приносящей доход деятельности, при формировании бюджетной сметы казенного учреждения на следующий год. Принципы и параметры увеличения сметного финансирования для казенных учреждений, оказывающих платные услуги и приносящие доход в бюджет соответствующего уровня, могут быть специально определены учредителями.
Согласно закону перечень казенных учреждений ограничен. В их число вошли разнообразные военные ведомства, следственные изоляторы, исправительные учреждения, психиатрические больницы, лепрозории, учреждения ряда федеральных ведомств, в том числе противопожарной, миграционной и таможенной служб, Федеральной службы безопасности и т. д.
Все остальные госучреждения получат статус автономных и так называемых «новых бюджетных учреждений». Для этого вводится упрощенный порядок изменения типа государственного и муниципального учреждения, не требующий реорганизации и предусматривающий лишь внесение соответствующих изменений в учредительные документы.
Что касается новых бюджетных учреждений, то таким учреждениям предоставлено больше свободы и самостоятельности в плане распоряжения имуществом, закрепленным за ним, и использования доходов, полученных от приносящей доход деятельности. При этом собственники (учредители) новых бюджетных учреждений не несут ответственности по обязательствам бюджетного учреждения. Бюджетное учреждение самостоятельно отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом.
К бюджетным учреждениям отнесены медучреждения, школы, музеи, театры и другие государственные (муниципальные) учреждения. При наличии существенного долга руководитель бюджетного учреждения может быть уволен, при этом само учреждение не может быть подвергнуто банкротству.
Был установлен переходный период для вступления в силу положений закона - с 01.01.2011 до 01.07.2012. В течение переходного периода субъекты РФ имели возможность подготовиться к новым правилам работы, а Правительство РФ приняло все необходимые решения о перечне бесплатных услуг для населения, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями.
Для оценки возможности и целесообразности изменения типа бюджетного учреждения с учетом
сферы их деятельности в соответствии с методическими рекомендациями (утверждены Распоряжением Правительства РФ от 07.09.2010 № 1505-р) были определены следующие критерии:
— для исполнения муниципальных функций может создаваться только казенное учреждение, за исключением случаев, прямо установленных законом;
— автономное и бюджетное учреждения создаются муниципальным образованием для выполнения муниципальных работ, оказания муниципальных услуг и не вправе исполнять муниципальные функции, за исключением случаев, прямо установленных законом [11]. В соответствии с приведенными критериями
при определении типа бюджетного учреждения учитывались значимость оказываемых услуг и потенциал учреждения (экономический и управленческий).
Социальная значимость услуг учреждения предполагает:
— стабильную или возрастающую потребность населения в услугах учреждения в среднесрочном периоде;
— отсутствие привязки услуг учреждения к узкой клиентской группе (лица, находящиеся в трудной жизненной ситуации; инвалиды и пр.);
— известность и авторитет учреждения среди потребителей, обусловленные высоким качеством услуг, квалификацией работников учреждения, уникальной специализацией и т. д.;
— минимальный риск возникновения негативных социальных последствий после перевода бюджетного учреждения в автономное учреждение (снижение социальных гарантий, введение платы за услуги, в том числе в скрытой форме и т. д.) Экономический потенциал учреждения характеризуется:
— высокой долей доходов от платных услуг в доходах учреждения;
— возможностью расширения перечня и объемов оказания платных услуг;
— наличием предложений об оказании аналогичных услуг на платной основе со стороны негосударственных (немуниципальных) организаций;
— возможностью привлечения добровольных взносов, грантовых и спонсорских средств;
— наличием неиспользуемого учреждением имущества или имущества, сдаваемого в аренду.
Управленческий потенциал учреждения свидетельствует о наличии в учреждении активного, грамотного, деятельного руководителя, заинтересованного:
— в расширении перечня и объемов оказания платных услуг;
— в отсутствии сравнительно высокой кредиторской и (или) дебиторской задолженности (в том числе просроченной) у учреждения;
— в положительном опыте оказания платных услуг;
— в наличии элемента гибкости в управлении персоналом (в возможности для сокращения и набора новых сотрудников при минимальных негативных последствиях для соответствующей территории);
— в налаженных отношениях с заинтересованными сторонами (бизнес-сообществом, общественными организациями, иностранными организациями и пр.).
Переходный период показал, что осуществление органами местного самоуправления необходимых мероприятий по реализации Закона № 83-ФЗ сопряжено с рядом проблем, как правовых, требующих изменения некоторых положений федерального законодательства, так и организационно-технических и методических.
Разработанных на федеральном уровне методических рекомендаций по определению критериев изменения типа учреждений явно недостаточно для обеспечения реформы учреждений на региональном и муниципальном уровнях. Рекомендации носят слишком общий характер.
Например, при отсутствии единых методологических подходов по определению нормативных затрат, связанных с оказанием муниципальными учреждениями услуг в рамках задания, существует вероятность того, что учреждения фактически станут финансироваться по «традиционному» сметному принципу. В этих условиях необходимый объем субсидий будет определяться органами местного самоуправления методом индексации и (или) расчета прямых затрат. А рассчитанные «затратным» способом объемы финансирования муниципальных учреждений попросту назовут по-новому - нормативными затратами.
В связи с этим Правительству РФ необходимо разработать методические рекомендации по определению критериев изменения типа муниципальных учреждений в приоритетных секторах экономики и
социальной сфере, учитывая при этом особенности создания и деятельности учреждений в данных сферах (наука, образование, здравоохранение, культура, социальная защита, занятость населения, физическая культура и спорт, некоторые другие). Рекомендации также должны касаться установления порядка формирования заданий для муниципальных учреждений и контроля за их выполнением, определения нормативных затрат на оказание муниципальных услуг.
Помимо этого, на федеральном уровне следует рассмотреть возможность разработки методических рекомендаций для муниципальных образований по формированию стандартов услуг, оказываемых муниципальными учреждениями, необходимы рекомендации такого уровня детализации, которые позволят рассчитывать объемы бюджетных расходов на выполнение таких стандартов.
На взгляд авторов, необходимо также законодательное регулирование сферы платных услуг. Закон № 83-ФЗ предоставляет автономным и бюджетным учреждениям возможность оказывать подобные услуги. При этом установлено, что они могут включаться в государственные (муниципальные) задания только в тех случаях, когда законодательными актами РФ предусмотрено оказание данных услуг на платной основе.
В то же время федеральное законодательство, регламентирующее в отдельных секторах экономики предоставление учреждениями услуг на платной основе, содержит лишь общие указания. Например, о платных услугах говорится в ст. 84 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» [6], ст. 19, 41, 45 Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» (далее - Закон № 3266-1) [7], ст. 15 Федерального закона от 10.12.1995 № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» [8]. При этом конкретные перечни таких услуг не определены нормативными правовыми актами РФ.
Поэтому нерешенным остается следующий вопрос: какие платные услуги должны включаться в государственное (муниципальное) задание в случаях, когда федеральными законами предусмотрена возможность их оказания за плату (т. е. все возможные услуги, предоставляемые учреждениями на платной основе, либо только конкретные платные услуги, возможность оказания которых в рамках государственного (муниципального) задания будет
непосредственно предусмотрена нормативными правовыми актами)?
Регламентирование данного вопроса важно еще и по той причине, что в существующей системе учета достаточно сложно отделить расходы учреждений на оказание платных услуг от расходов на услуги, оказываемые за счет бюджетных средств. В этих условиях государственные и муниципальные учреждения станут оказывать платные услуги за счет фактического привлечения финансовых и материально-технических ресурсов, предназначенных для предоставления бесплатных государственных и муниципальных услуг.
Авторы полагают, что следует законодательно определить порядок формирования и утверждения органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления перечня платных услуг, которые автономные и бюджетные учреждения вправе оказывать в пределах установленного государственного (муниципального) задания. Также целесообразно установить обязанность органов всех уровней публичной власти утверждать нормативным правовым актом закрытый перечень платных услуг, которые могут (должны) включаться в государственное и муниципальное задание.
В то же время в случае оказания услуг, работ по основным видам деятельности на возмездной основе существует ряд законодательных ограничений: в силу ст. 69.2 БК РФ в задание включаются предельные цены (тарифы) на оплату услуг либо порядок установления указанных цен (тарифов) в случаях, установленных законодательством РФ [2]. В настоящее время ряд законов, регламентирующих виды экономической деятельности, содержит указание на возможность оказания платных услуг государственными (муниципальными) учреждениями, что позволяет оказывать платные услуги в рамках задания, однако согласно представленным в законах формулировкам сложно понять, какие именно услуги к ним можно отнести.
Например, в ст. 19, 41, 45 Закона № 3266-1(«Об образовании») [7] отражено, что государственные и муниципальные образовательные учреждения вправе оказывать платные дополнительные образовательные услуги, в ст. 26 Федерального закона от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» [9] сказано, что архивы, музеи, библиотеки, а также государственные и муниципальные организации могут оказывать пользователю архивными документами платные информационные
услуги. Таким образом, Закон № 83-ФЗ не дает четкого ответа на вопрос, по какому принципу формировать перечень услуг, относящихся к основным видам деятельности и оказываемых за плату в рамках задания, что считать дополнительными услугами.
В связи с изложенным у регионов и муниципалитетов есть возможность более гибко принимать решение об оказании услуг в рамках задания за плату. Кроме того, учреждение может оказывать платные услуги, не относящиеся к основным видам деятельности, сверх задания лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которого оно создано, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах. С позиции регулирования набора платных услуг учреждения со стороны органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя, можно представить четыре возможных варианта:
— орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя, формирует исчерпывающий перечень платных услуг для каждого подведомственного учреждения;
— орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя, формирует и утверждает единый исчерпывающий перечень платных услуг, а учреждение определяет, какие услуги из данного перечня оно оказывает;
— учреждение формирует и утверждает перечень платных услуг по согласованию с органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя;
— учреждение самостоятельно формирует и утверждает перечень платных услуг.
При этом следует различать категории «порядок определения платы» и «определение размера платы». Порядок определения платы включает общие правила, которыми следует руководствоваться в данном вопросе, в том числе категории лиц, наделенные полномочиями определения размера платы.
Порядок, как правило, не содержит цены на услуги. Цены на услуги утверждаются органом, лицом, уполномоченным на это согласно порядку с учетом норм действующего законодательства. Работа по формированию порядка установления платы за услуги по основным видам деятельности еще раз подчеркивает значимость правильной классификации и детализации государственных (муниципальных) услуг при составлении их реестров (перечней), а также расчета нормативов затрат.
Если говорить о тенденциях регулирования вопроса платности услуг, можно сослаться на предложение представителей Минфина России не включать в государственное (муниципальное) задание никакие платные услуги.
Исходя из данного подхода, каждая платная услуга - это отдельная услуга, в том числе четко отделенная от основной, оказываемой в рамках задания, услуги (включая более комфортные условия их оказания, дополнительные расходные материалы, более высокую квалификацию персонала и т. д.). Однако в настоящее время эта инициатива не получила законодательного оформления.
Проведенная реформа бюджетной сферы подверглась резкой критике оппонентов. По их мнению, изменение системы финансирования бюджетных организаций несет в себе значительную угрозу — это закрытие больниц, школ и детсадов в небольших городах и сельской местности. Такие учреждения не могут рассчитывать на большие плановые госзаказы из-за отсутствия большого количества учеников или пациентов. На взгляд авторов, может возникнуть риск недофинансирования муниципальных учреждений здравоохранения в сельской местности, малых и средних городах, а также кожно-венероло-гических, противотуберкулезных, наркологических, онкологических диспансеров, инфекционных больниц, психоневрологических больниц и диспансеров, психиатрических больниц и других специализированных медицинских учреждений.
Перевод бюджетных организаций на финансирование (исходя из определенного государственным заданием количества «клиентов») создает предпосылки для серьезных проблем с кадровым обеспечением. Например, в 2012 г. государству требовалось 200 специалистов определенного профиля, по которому ведет подготовку то или иное учебное заведение. Через год будет принято решение, что потребность в таких специалистах сократилась до 100. С сокращением государственного задания урезаются и объем финансирования, фонд заработной платы сотрудников, с частью из них приходится расстаться. Через некоторое время у государства возникает потребность снова увеличить число подготавливаемых специалистов до 200. В такой ситуации возникает вопрос: кто их будет готовить — уволенные преподаватели, уже нашедшие себе работу в других сферах деятельности, или приглашенные иностранные специалисты?
Следующая проблема — это коммерциализация бюджетной сферы, т. е. вытеснение бесплатных
услуг платными. По мнению инициаторов закона, финансирование учреждений не сократится. Однако в условиях сложившейся финансово-экономической ситуации оно и не увеличится. В условиях инфляции, роста тарифов ЖКХ учреждения будут вынуждены постоянно расширять количество платных услуг, урезая бесплатные. Сторонники закона уверены, что перечень бесплатных услуг будет четко регламентирован государственным заданием. Однако на практике можно ожидать, что учреждения, не отказывая формально потребителям в доступе к бесплатным услугам, будут усложнять процесс их получения (многодневные очереди, неудобные часы работы и т. д.).
И, наконец, проведенная реформа, по мнению критиков, открывает возможности для приватизации бюджетных учреждений. По мнению авторов, закон достаточно хорошо защищает имущество бюджетных учреждений, на него нельзя обратить взыскание по долгам. Эти учреждения нельзя обанкротить в соответствии с законом, поэтому не может быть речи о какой бы то ни было скрытой или тем более открытой приватизации.
Спорным остается вопрос о гарантии качества услуг, оказываемых на платной основе. Проблему качества услуг, в том числе платных, закон вообще не затрагивает. Понятие «качество» складывается из многих параметров: аттестации работников, самого заведения, централизованных методик и стандартов. Между тем в нашей стране до настоящего момента не приняты госстандарты ни в системе образования, ни в здравоохранении.
Однако несмотря на все сложности, связанные с реформированием бюджетных учреждений, надо отметить, что в России уже имеется позитивный опыт реализации Закона № 83-ФЗ в регионах. Ряд субъектов Российской Федерации по сути уже давно перестроили свою бюджетную сеть исходя из принципов, заложенных в Федеральном законе от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» [10] и в Законе № 83-ФЗ. В качестве примеров можно назвать Тюменскую область, Ленинградскую область, Республику Татарстан. В ряде субъектов РФ (например, в Тюменской и Новгородской областях, в Республике Татарстан) практически все учреждения регионального и муниципального подчинения стали автономными. В других субъектах более 90 % учреждений оформлены как казенные. В Воронежской области бюджетными «назначены» все учреждения г. Воронежа, а казенными - все ос-
тальные муниципальные учреждения. Автономных учреждений образования в области нет. В Курганской области только 10 % общеобразовательных школ являются бюджетными учреждениями, остальные переведены в статус казенных. Наиболее активно проходили процессы изменения типа учреждений, повышения их самостоятельности и эффективности в Краснодарском крае, Ставропольском крае, Республике Бурятия, Нижегородской области. Ни в одном из этих субъектов Российской Федерации не произошло снижения объема или падения уровня (качества) оказания бесплатных социальных услуг населению, но при этом существенно возросла активность, самостоятельность, открытость управления учреждениями, повысилось участие коллектива учреждения в определении приоритетов его развития, чувство причастности к процессу развития учреждения и, наконец, выросла заработная плата рядовых сотрудников.
Наравне с другими регионами в Ставропольском крае также накоплен опыт реформирования сети бюджетных учреждений.
Реализация Закона № 83-ФЗ в Ставропольском крае проходила по следующим этапам:
1) 2010 г. — разработка нормативно-правовых актов (НПА); принятие решений органами исполнительной власти (органами местного самоуправления) о выборе типа подведомственных учреждений (казенные, бюджетные или автономные);
2) 2011 г. — 01.01.2011 — вступление в силу Закона № 83-ФЗ (с учетом переходных положений); завершение разработки НПА; начало формирования государственного (муниципального) задания и введение нового порядка финансового обеспечения выполнения задания для ряда «пилотных» бюджетных учреждений; внесение изменений в уставы государственных (муниципальных) учреждений (федеральных — до 01.06.2011, региональных и муниципальных -до 01.12.2011);
3) 2012 г. — утверждение государственных (муниципальных) заданий (федеральные - с 01.01.2012, региональные и муниципальные - с 01.07.2012) и предоставление учреждениям финансового обеспечения в форме субсидии на выполнение государственных (муниципальных) заданий.
В результате реализации Закона № 83-ФЗ в Ставропольском крае по состоянию на 01.04.2012 сформирована структура бюджетной сети (см. таблицу).
Состав и структура бюджетной сети Ставропольского края на 01.04.2012
Показатель Муниципальные учреждения Государственные учреждения Всего
Количество Удельный вес, % Количество Удельный вес, % Количество Удельный вес, %
Учреждения, всего В том числе: 3 031 100,0 461 100,0 3 492 100,0
- органы управления 673 22,2 69 15,0 742 21,2
- бюджетные учреждения 781 25,8 227 49,2 1 008 29,0
- автономные учреждения 33 1,1 3 0,7 136 1,0
- казенные учреждения 1 544 50,9 162 35,1 1 706 48,8
Анализ подготовки правовой базы для реализации Закона № 83-Ф3 на 01.04.2012 свидетельствует о том, что органами исполнительной власти Ставропольского края был принят 121 правовой акт (98 % от общего количества, необходимых для принятия), органами местного самоуправления - 2 435 (96 %).
Оперативная задача органов исполнительной власти региона по осуществлению мониторинга реализации положений Закона № 83-Ф3 заключается в завершении работы по проведению регистрации и формированию общих сведений об учреждениях в Федеральном казначействе, в размещении информации о заданиях, о планах финансово-хозяйственной деятельности и иных сведений, определенных Минфином России на официальном сайте в сети Интернет.
Также осуществляется постоянная работа по актуализации сведений об учреждениях на официальном сайте регионального правительства в сети Интернет.
Мониторинг реализации положений Закона № 83-Ф3 на региональном уровне представлен тремя этапами:
1-й этап - мониторинг процесса (принятие нормативных правовых актов, проведение мероприятий в секторальном разрезе и в разрезе территорий);
2-й этап - мониторинг результата (количество учреждений (изменение типов учреждений), среднесписочная численность работающих, объем субсидий на выполнение задания, объем услуг, предоставляемых в рамках приносящей доход деятельности (в денежном выражении), сведения о ФОТ, сведения об имуществе учреждений);
3-й этап - мониторинг эффектов (повышение качества и доступности государственных услуг, повышение эффективности деятельности учреждений).
Мониторинг Закона № 83-ФЗ будет осуществляться в течение 2012-2014 гг. в электронной форме в целях поддержки хода его реализации.
В настоящее время в регионе препятствием для эффективной реализации Закона № 83-ФЗ остаются нерешенные вопросы о погашении накопившейся
кредиторской задолженности и вопросы износа основных фондов (износ составляет в среднем более 80 %). При старте реформы не было рекомендаций для муниципалитетов по распределению учреждений на категории бюджетных, автономных и казенных. Не были определены перечень и объем услуг, которые должны оказываться на бесплатной основе.
Наличие большой сети бюджетных учреждений требует соответствующих расходов краевого бюджета и местных бюджетов. В условиях сокращения расходов краевого бюджета и местных бюджетов на содержание бюджетных учреждений, а также для повышения эффективности расходов краевого бюджета и местных бюджетов, направляемых на содержание сети бюджетных учреждений, необходимо:
1) провести инвентаризацию имеющейся сети бюджетных учреждений с учетом ее загруженности, объема предоставляемых бюджетными учреждениями государственных или муниципальных услуг, востребованности населением Ставропольского края государственных или муниципальных услуг, предоставляемых бюджетными учреждениями, наличия организаций, предоставляющих аналогичные услуги;
2) провести анализ имущественного комплекса бюджетных учреждений, их структуры и штатной численности, финансово-хозяйственной деятельности. В результате должны быть оценены масштабы затрат краевого бюджета и местных бюджетов на содержание указанной сети бюджетных учреждений;
3) принять решения о реструктуризации бюджетных учреждений на основе проведенных ранее указанных мероприятий;
4) провести оптимизацию структуры и штатной численности бюджетных учреждений, необходимой и достаточной для эффективного выполнения их функций. Реформирование сети бюджетных учреждений
(особенно в сфере образования) вызвало большое
количество вопросов. Вопросы образования в России являются актуальными на протяжении многих лет как на законодательном уровне, так и в научном сообществе. Сфере образования отводится одна из самых больших статей федерального бюджета, несмотря на преобразование правового статуса государственных и муниципальных учреждений, одной из целей которого является сокращение государственных расходов на их содержание.
Опыт функционирования системы высшего образования большинства зарубежных стран свидетельствует об использовании принципа автономии вузов. Например, в Австралии и Великобритании вузы получают финансовое обеспечение из общественных фондов исходя из объемов приема студентов, которые располагают правом на обучение (ваучером). В Индии предоставление финансовых ресурсов осуществляется «общей суммой» или «блочным» грантом плюс предоставление средств исходя из численности приема студентов. В Голландии функционирует гибкая система финансового обеспечения, основанная на показателях эффективности: министерство вмешивается в дела университетов только в крайних случаях. Управление системой образования в Швеции основано на принципах децентрализации, учебные заведения самостоятельно распоряжаются материально-технической базой и вносят изменения в организационную структуру. Система финансового обеспечения оказания образовательных услуг университетами Германии основана на показателях качества. Аналог субсидиарной ответственности существует, но эта система в настоящее время находится в стадии реформирования, направленного на предоставление самостоятельности вузам [1].
Говоря о переходе к новой системе финансирования в сфере среднего образования в Ставропольском крае, следует отметить, что подготовка к реформированию школ шла в течение 2011г. Специалисты управления образования выезжали в регионы, где уже существуют учреждения автономного типа, знакомились с опытом коллег из Ростова, Волгодонска. Поэтому никаких неожиданных проблем не возникло. С 01.01.2011 автономными образовательными учреждениями стали лишь несколько школ, детских садов и учреждений дополнительного образования г. Ставрополя. Это лицей № 17, школа № 18, детский сад № 68, лагерь «Лесная поляна», Октябрьский дом детского творчества. Различные типы учреждений позволили отработать новую мо-
дель. Школы Ставрополя, которые получили большую самостоятельность, сами изъявили желание поучаствовать в эксперименте. Критериев по отбору школ для апробации новой формы финансирования было два: добровольность и подготовленность. Под последним подразумевается, что сам руководитель должен быть экономически и юридически компетентен в данной сфере, быть знаком с определенным перечнем документов.
Таким образом, результат проведенного эксперимента показал, что образовательное учреждение, имея во главе хорошего управленца, может не только рационально расходовать средства, но и зарабатывать. Дополнительные финансовые источники приносят услуги, не входящие в образовательный стандарт: кружки, секции, внеурочные занятия, предшколь-ные подготовительные курсы. При этом решение об использовании заработанных средств принимается советом образовательного учреждения.
Переход на автономию стал возможным для образовательных учреждений, оснащенных по последнему слову техники, не требующих ремонта. Соответственно, дополнительных финансовых вложений этой школе не потребуется, не будет необходимости зарабатывать за счет родителей учеников. К сожалению, не все образовательные учреждения Ставрополя находятся в идеальным состоянии.
Фактически статус автономного учреждения удобен тем образовательным учреждениям, которые активно привлекают средства из внебюджетных источников, причем чем больше таких денежных средств у учреждения, чем активнее оно ведет приносящую доход деятельность, тем сильнее его стесняют ограничения, существующие для бюджетных учреждений. А образовательным учреждениям, которые не изыскали возможности получать дополнительные доходы, удобнее оставаться бюджетными. В этом смысле тип учреждения играет ключевую роль для ведения учреждением деятельности, приносящей доход.
Совершенствование правового положения государственных (муниципальных) учреждений на основе разработки и утверждения государственных заданий, активное внедрение программно-целевого бюджетного планирования на основе разработки и внедрения государственных программ существенно усложняют организацию вопросов контроля в бюджетно-финансовой сфере. В условиях расширения самостоятельности и ответственности администраторов бюджетных средств приоритет отдается
внутреннему финансовому аудиту (контролю), ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни управления, проводятся мониторинг и оценка результатов деятельности учреждений с условием, что оценка эффективности должна опираться на единые научно обоснованные методологические подходы и принципы. Неоднородность государственных учреждений и расширенный состав объектов учета свидетельствуют о необходимости расширения поля контрольных процедур. Особое место отводится системному подходу к оценке потенциальных возможностей учреждения (группе однородных учреждений), системному аудиту и мониторингу.
Всесторонний учет имущественного комплекса публично-правового образования (их структурных элементов) в секторе государственного управления приводит к пониманию новой категории продукта -«государственная услуга». Обществу предлагается не просто набор оборудования, машин, сооружений, территорий, т. е. всего, что составляет имущественный комплекс, а работоспособная социальная система, организация с созданной технологией оказания услуг, управления и внешними связями. Кроме того, достижение целей, определенных госзаданием и госпрограммой, может осуществляться в рамках нескольких учреждений, а порой и несколькими органами государственной власти (главными распорядителями бюджетных средств). В этой связи для формирования полномасштабной оценки достигнутых результатов целесообразно создать многоуровневую систему мониторинга эффективности расходования бюджетных средств, которая будет способна оценивать деятельность всех участников в соответствии со сформированной системой индикаторов, присущей каждому субъекту. Следовательно, для удовлетворения указанных требований, а также для повышения качества управления государственными (муниципальными) финансами необходимо развивать единую интегрированную информационную систему управления общественными финансами (электронный бюджет). Она создаст инструменты для взаимоувязки стратегического и бюджетного планирования, проведения мониторинга достижения конечных результатов государственной программы и непосредственных результатов, характеризующих объемы и качество оказания государственных услуг.
Адекватная оценка эффективности использования бюджетных средств требует проведения сис-
темного мониторинга результативности программ, качества финансового менеджмента в общественном секторе экономики, принятия решений и мер по дальнейшему совершенствованию организации общественных финансов, направленных на повышение качества услуг, предоставляемых населению органами государственной власти и местного самоуправления. Проводимый в настоящее время финансовый контроль не отвечает требованиям рыночной экономики, так как он не позволяет оценить эффективность вложения бюджетных средств и не учитывает общественной значимости расходов. Между тем в рыночной экономике результативность любых денежных расходов - это обязательное условие успешной деятельности всех хозяйствующих субъектов, к которым относятся и органы власти. Таким образом, проводимые в Российской Федерации преобразования бюджетной сферы должны включать в себя разработку и реализацию механизма мониторинга, позволяющего отслеживать эффективность использования бюджетных средств. Предоставляя бюджетным, автономным учреждениям больше свободы в управлении имуществом, своей хозяйственной деятельностью собственники имущества (учредители - Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования в лице уполномоченных органов власти) не могут оставаться без объективно сформированных показателей и индикаторов деятельности экономических субъектов. Это важно и для самого учреждения, и для тех, кто с ним работает, поскольку информация о составе имущества учреждения и результатах его деятельности, в том числе составе доходов, расходов, обязательств (долгов), размере средств, направляемых на развитие учреждения, полноты реализации объема и качества государственного задания, не является прерогативой только учредителя.
В основе бюджетных преобразований лежит переход к более децентрализованному управлению государственным сектором, т. е. стимулирование внутренней заинтересованности органов государственной власти и местного самоуправления, участвующих в управлении общественными финансами, в повышении эффективности и результативности использования бюджетных средств.
К тому же изменения, внесенные Законом № 83-ФЗ, предусматривают обязанность каждого государственного (муниципального) учреждения обеспечить открытость и доступность учредительных, финансовых документов, бухгалтерской
отчетности и результатов финансового контроля для всех пользователей, в том числе для любых граждан нашей страны, получающих в рамках государственного задания соответствующие услуги (работы). При своевременном анализе результатов деятельности (внутри финансового года), отражающих действительное состояние дел учреждения, можно предупредить возникновение отрицательных результатов: просроченной кредиторской задолженности, невыполнения государственного задания, несвоевременного финансового обеспечения учреждений, превышения полномочий по распоряжению имуществом.
Хотелось бы отметить, что хорошо организованный финансовый контроль, включающий в себя разнообразные механизмы, не может гарантировать полного отсутствия нарушений со стороны учреждений. Практика ревизий и проверок показывает, что наличие нарушений, их количество зависят не от типа учреждения, а только от действий, ответственности и грамотности руководителей учреждений.
Таким образом, главной целью реформирования бюджетной сети является улучшение качества услуг, оказываемых населению, за счет повышения эффективности бюджетных расходов. Эта цель достигается поэтапным переходом к эффективному и ответственному управлению финансами бюджетных учреждений, основанному на принципах прозрачности, устойчивости и результативности. Для успешного функционирования бюджетных учреждений нового типа необходимо провести еще целый ряд преобразований, касающихся как учреждений бюджетной сферы, так и системы управления бюджетными средствами в целом. Остается надеяться, что дальнейшая модернизация системы финансирования бюджетных учреждений, определение перечня и стоимости услуг, степени ответственности руководителей и органов исполнительной власти на всех уровнях бюджетной системы за результаты финансово-хозяйственной деятельности позволят более эффективно и рационально использовать бюджетные средства.
На взгляд авторов, действенная система финансового контроля является важнейшим элементом реализации Закона № 83-ФЗ (контроль за качеством выполнения государственного задания, правильность расчета выделяемых субсидий за счет средств бюджета на его выполнение, контроль за составлением и выполнением плана финансово-хозяйствен-
ной деятельности учреждения) и составляющей эффективной деятельности органов государственной власти по достижению намеченных результатов и по использованию механизмов, обеспечивающих ответственность за результаты деятельности.
Список литературы
1. Абанкина А. И., Осовецкая Н. Я. Условия и порядок перевода бюджетных учреждений в автономные // Вести образования. 2007. № 8 (80).
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
3. Васильев Ю. Грядет бюджетная реформа: изучаем законопроект // Бюджетные учреждения: ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности. 2010. № 4. С. 9-18.
4. Майская Е. С. Направления повышения эффективности и результативности бюджетных расходов / Актуальные вопросы экономики и управления: материалы Международной заочной научной конференции (Москва, апрель 2011 г.). Т. 1. М.: РИОР. 2011. С. 133—136.
5. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ.
6. Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации: Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ.
7. Об образовании: Федеральный закон от 10.07.1992 № 3266-1-ФЗ.
8. Об основах социального обслуживания населения Российской Федерации: Федеральный закон от 10.12.1995 № 195-ФЗ.
9. Об архивном деле в Российской Федерации: Федеральный закон от 22.10. 2004 № 125-ФЗ.
10. Об автономных учреждениях: Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ.
11. Об утверждении методических рекомендаций по определению критериев изменения типа государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений с учетом сферы их деятельности и рекомендаций по внесению изменений в трудовые договоры с руководителями бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных бюджетных учреждений: распоряжение Правительства РФ от 07.09.2010 № 1505-р.
