Участь громадськості у процесі прийняття владних рішень еколого-експертними органами Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

адмпнстративних райошв Львшсько'Г област1 за гапуззю охорони здоров'я. Це, зо-крема:

• забез печен ¡сть л^арняними л1жками на 10 ООО населения;

• юлыасть вщвщувань на змшу в амбулаторно-шииклнпчних установах на 10 000

населения;

• забезпечення лжарями та середшм медичним персоналом на 10 000 населения.

За вказаними показниками були визначеш коефщкнти розвитку закладш охорони здоров'я за кожним районом пор1вняно ¡з середньообласннм значениям. За цими показниками зджснено групування райошв ЛьвтськоУ облаем за р!внем розвитку охорони здоров'я на 4 групи - нищий, середнш, низькмй, дуже низький. Ця типолопя знайшла свое воображения на вище вказаному рисунку 1 при вико-ристанш картограф1чного методу.

За таким принципом можна проводити доогндження 1 за ¡ншими галузями сощально-культурноТ сфери у региональному розр1зь Здшснена типолопя може слугувати ¡нформацжною базою для подальшоУ оптимпацн територ1ально'[ орга-шзацм медичних зающщв.

Л1тература

1. Статистичний шоришнк Льв1вськоУ обласп за 1999 рж// Львтськс державне управления статистики. — Львш. 2000. - 336 с.

2. Охорона здоров'я у Львшськш обласп. Статистичний зб1риик// Льв1вське державне управлшня статистики. - Льши, 2000. - 98 с.

3. Стсчснко Д.М. Розмицення продуктивних сил 1 репонал1сгика: Навч. поабшпе. - К.: ЕП-кар, 2001.-377 с.

4. Ранони та М1ста Льв1всъкоТ обласп за 2000 рж. Статистичний бюлетень у цифрах та фаф!ках// Льшвське державне управлшня статистики. - Льшв, 2001. - 107 с.

УДК351.851 Докторант О.Я. Лазор, к. с.-г. п.; доц. О.Д. Лазор', н.с.-

г.н.—ЛФ УАДУ

УЧАСТЬ ГРОМАДСБКОСТ1 У ПРОЦЕС1 ПРИЙНЯТТЯ ВЛАДНИХ PILLIEHb ЕКОЛОГО-ЕКСПЕРТНИМИ ОРГАНАМИ

11роаналповано нормативно-правове забезпечення громадськоУ еколопчно! експер-тизи. Вказано основш проблеми, що виннкають шд час п здшенення внаслщок неврегу-льованого чинного законодавства. Запропоновано шляхи вдосконалення нормативно-пра-вово! бази, а також - практично! реал1зацн еколопчно! скспертизи.

О. Y. Lasor, O.D. Lasor— Ukrainian Academy of Public Administration

Public Participation in Taking Commanding Decisions by Leading Bodies of

Ecology and Experts

The authors of the article analyze the normative and law ensuring of the public ecological examinations; point out the main problems, that arise in consequence of incomplete laws in force; offer the ways of normative and law basis improvement and practical realizing of ecological examinations.

У чинному законодавств! УкраТни ¡снус низка положень, яю надають гро-мадськосгп право брати участь у npoueci прийняття piiueHb у сфер1 захисту дов-юлля. Проте мехашзм реагизацп цього процесу на сьогодш не е ч1тко визначений.

1 - кафедра державного управлшня та м!сцевого самоврядування ЛФ УАДУ при Президентов! Украши__

252 Збфннк науково-техшчннх праць

у ст. 9 Закону "Про охорону навколишнього природного середовища", 1991 р. [1, ст. 181 вказаш права громадян на:

• участь в обговоренш проектов законодавчих аюпв, матер1ашв щодо розмшення, буд1вннцтва та реконструкцп об'сктж, яю можуть негативно впливати на стан навколишнього природного середовища, а також - внесения пропозицш до державных та господарських оргашв, установ та оргашзашй ¡з цих питань;

• участь у розробщ та здшсненш захо/пв щодо охорони навколишнього природного середовища, рацюнального та комплексного використання природних ресурс ¡к;

• одержання у встановленому порядку вичерпноТ та достов1рно! ¡нформацп про стан навколишнього природного середовища та його вплив на здоров'я населения;

• участь у проведенш громадськоТ еколопчноТ експертизи тощо.

Закон УкраТни "Про охорону навколишнього природного середовища" е першим законодавчим документом, який мютить вщомосгп про громадську еколопчну експертизу. Зокрема, у ст. 30 цього Закону [1, ст. 31] вказано, що:

• громадська еколопчна експертиза може здшснюватися незалежними фупами спе-щашспв, громадськими об'сднаннями громадян та мгсцевими органами влади;

• громадська еколопчна експертиза здшснюсться незалежно вщ державно!' еколопчноТ експертизи;

• висновки громадськоУ еколопчноТ експертизи можуть враховуватись органами, що здшснюють державну еколопчну експертизу I як1 зашкавлеш у реалпацп про-ектних рпиень або ж експлуатують вщповщний об'ект.

Еколопчна експертиза - це процес прийняття р1шень, в яких оцшюеться еколопчний ризик та можливосп його попередження. Д1я чинного Закону УкраТ-ни "Про еколопчну експертизу", 1995 р. |2) значно розширюе можливосгп учасп громадян у процеа прийняття р1шеньу сфер1 еколопчноТ експертизи об'ект1в:

• шляхом вистушв у засобах масово! ¡нформацп, подання письмових зауважень, пропозицш та рекомендащй, включения представник1в громадськоеп до складу експертних ком1сш, груп для проведения громадськоТ еколопчноТ експертизи;

• суб'екти еколопчноТ експертизи проводять публ1чн! слухання або вщкртч заседания;

• шдготовка висновюв еколопчноТ експертизи та прийняття ршень щодо подаль-шоТ ре&гизацп об'екта еколопчноТ експертизи здшсшоеться з урахуванням 1ромад-ськоТ думки.

Цей закон визначае, що громадська еколопчна експертиза може здшеню-ватись у будь-якш сфер1 д1яльност1, що потребуе еколопчного обгрунтування (ст. 16). Отже, громадська еколопчна експертиза може здшснюватись стосовно тих об'егпв, що I державна. Зважаючи на те, що сфера громадськоУ еколопчноТ експертизи е необмеженою чинним законодавством, можна зробити висновок про мож-лив1сть и проведения також щодо проекте законодавчих та ¡нших нормативно-правових аючв, як1 регулюють вщносини у галуз1 забезпечення еколопчноТ безпе-ки, охорони навколишнього природного середовища \ використання природних ресурЫв, д1яльносп, що може негативно впливати на стан довкшля. Однак, як за-уважують фахшщ [5], необхщно зважати на те, що в УкраТш законопроекти, як правило, не публ1куються, ! доступ до них широкого загалу громадськосп - об-межений, як [ участь у робот1 законодавчих оргашв. Що ж стосуеться тдзаконних нормативних акт1в уряду, то вони доводяться до вщома громадськост1 шляхом публкацм шеля прийняття вщповщним державним органом. Тому громадська еколопчна експертиза цих нормативно-правових актш е, певною м1рою, тшьки декларацию.

1*-К'и|1ом|кя, млинуианнн I упранлнши и лн'ыинробннчому кимплеко 253

У третьему роздЫ Закону вказано на розмежування компетеншй р1зних оргашв у галуз1 еколопчноУ експертизи. До того ж, визначено, що компетеншя за-реестрованих оргашв об'еднань громадян (громадських формувань) у галуз1 еколопчноУ експертизи визначаеться Ух статутними документами вщмовщно до зако-нодавства УкраУни.

Видшяють [3| два види громадськоУ еколопчноУ експертизи:

• формальный, що здшснюеться громадськими природоохоронними орган ¡защями;

• неформальный (нпшативний), що зджснюсться як окремнми громадянами, так 1 об'еднаннями громадськость

Чинне законодавство УкраУни визначае мехашзми реатзацп прав громадян для здшснення еколопчноУ експертизи:

• включения представнишв громадськоспй до складу специальных створюваних комкш Мшекологи та природных ресурсов УкраУни на мюцях п проведения державноУ еколопчноУ експертизи, що е оптимальною можлшистю для отримання достов1рноУ шформаци про об'ект експертизи, для формування аргументованоУ по-зици громадськосп впливати на прийняття ршення, а також - п захисту на шдпо-вщному ршш. Однак, у Закош не визначено статус цих представниюв громадськосп, тобто: чи на них поширюеться статус експерта еколопчноУ ексиертизи, чи вони обмежеш тшьки правами та функщями спостерпач1в;

• тформування громадськост'1 про об'екти державно'1 екологЫпо! експертизи. Вщповщно до ст. 10 цього Закону замовники еколопчноУ експертизи об'оспв, що у процеа реашзащУ (буд1вництва, експлуатацп тощо) можуть негативно впливати на стан навколишнього природного середовища та здоров'я людей, зобов'язаж оголосити через засоби масовоУ шформаци спещальну Заяву про еколопчш наслщки д1ялыюсп. Однак, необхщно маги на увази що еколопчна експертиза, як державна, так \ громадська, здшснюсгься шсля закшчення передпроектноУ чи проектноУ документации тобто, тоди коли бшышсть проектних рииень - прийнято. Отже, внесения ¡стотних змш у проект — це не тшьки важко, але 1 дорого та й, зрозумшо, що \ сам за-мовник аж Н1як не защкавлений у пошуках недолшв свого проекту.

ГПсля завершения державноУ еколопчноУ експертизи, еколого-експертний орган, який и проводив, зобов'язаний пов1домити через засоби масовоУ ¡нформацП' про висновки. Однак, як зауважують фахжщ |4, ст. 1311, вказаш вимоги не завжди виконуються ¡, у багатьох випадках, через недостатнють шформаци участь громадськосп е формальною;

• законодавчого закршлення у ст. 11 Закону УкраУни "Про еколопчну експертизу" моясливост/ проведения публЫних слухань або в/дкритих заадань, що у зако-нодавсга УкраУни е новим. Громадсьмсть може також виступати у засобах масовоУ шформаци, подавати письмов1 зауваження, пропозицпта рекомендацп тощо;

• оскарження висновшв державно/" екологгчно'У експертизи, що дас можлишсть громадськосп протистояти незаконним 1 необгрунтованим рнненням, а також по-рушснням порядку проведения державноУ еколопчноУ експертизи.

31 зм1сту ст. 44 Закону "Про еколопчну експертизу" випливае, що питания про спростування висновк1в державноУ еколопчноУ експертизи можуть ставити тшьки юридичш особи, ям подають обгрунтовану заяву до в1дповщних м1сцевих рад, оргашв державноУ виконавчоУ влади, оргашв державноУ еколопчноУ експертизи та ¡нших ¡нституцш, як1 приймапи ршення про проведения такоУ експертизи. У випадку в1дмови у розгляд1 заяви - вони вправ1 звернутися до суду.

Однак, таке визначення кола ос1б як у ст. 44 обмежуе права громадян, вступае у протир1ччя ¡з загальними нормами права, 1 тому не може бути перешко-

254 Збфник науково-техжчннх праць

дою реашзацп громадянами Т'х прав на звернення за оскарженням висновку державно!" еколопчноТ'експертизи до суду [4|.

Таким чином, внесения вказаних доповнень до закону УкраТни "Про еколопчну експертизу" дало б змогу уникнути тих чи ¡нших непорозумшь, що пов'я-заш з реал!за1цею громадськоТ' еколопчноТ експертизи. Одшею ¡з таких проблем е також необхщшсть чи дощльшсть реестрацп" громадськоТ еколопчноТ експертизи в органах мюцевого самоврядування. Якщо керуватись у цьому випадку:

• тим, що з числа об'еюТв еколопчноТ експертизи вилучаються т! вщомосп, яю мю-тять державну, комерщйну та шшу таемниш;

• ймсшрною шдсутшстю положения у статуи громадськоТ оргашзацп про можли-«¡сть проведения нею громадськоТ еколопчноТ експертизи;

• принципом еколопчноТ експертизи (ст.6) про гарантування безпечного для життя та здоров'я людей навколишнього природного середовища, то такий з&хщ е необ-хщним та прийнятним.

У цьому випадку виникас низка ¡нших, неврегульованих чинним законо-давством проблем, а саме: реестрашя громадськоТ еколопчноТ експертизи мае зд|йснюватись за мюцем ТУ реашзацп чи реестрацп' громадськоТ еколопчноТ оргашзацп, що здшснюе еколопчну експертизу? Я кого характеру мае бути взаемод1я м1ж оргашзащями, що здшснюе громадську еколопчну експертизу й органами ре-понапьного та державного р1вн!в? Чи необхщна регламентащя тако'Т взаемодп?

У Закон! "Про еколог!чну експертизу" вказано про рекомендацшний характер висновку громадськоТ еколопчноТ експертизи ¡, до того ж, вш може:

• висвтюватись у засобах масово'Т ¡нформацп;

• надсилатись м ¡сцепим органам влади та защкавленим особам;

• враховуватись органами, ям приймають рипення стосовно реагпзацп об'екта, а також ищ час проведения державно! експертизи.

Однак, у чинному законодавств! не визначено мехашзму надання цьому висновку юридичноТ сили, що дозволяе нехтувати думкою громадськосп пщ час прийняття ршень щодо об'екту еколопчноТ експертизи. Окр1м цього, знижуеться вагом1сть проведения громадськоТ еколопчноТ експертизи, порушуеться один ¡з принцип!в еколопчноТ експертизи про врахування громадськоТ думки (ст. 6). Тому, дощльно детально регламентувати процедуру затвердження висновюв громадськоТ еколопчноТ експертизи державними органами.

Серед принцишв еколопчноТ експертизи у прийнятому Закош не визначе-ний такий, як принцип презумпцп потенцшноТ еколопчноТ небезпеки будь-якоТ господарсько'Т д1яльносп, а це означае, що замовник об'екту експертизи зобов'яза-ний надати вагом1 докази безпеки його заплановано'Т д1яльностк У цьому випадку не громадсьюсть, ! не органи еколопчноТ експертизи мають шукати небезпеку, а сам замовник вщповщае за надану ¡нформацш. На вщмшу вщ укра'Тнського, у ро-сшському законодавств1 про еколопчну експертизу цей принцип - закр1плений.

Необхщно зауважити, що фшансування громадськоТ еколопчноТ експертизи зд1йснюеться за рахунок коигпв об'еднань громадян, громадських природоохо-ронних та ¡нших фондш, а також цшьових добровшьних грошових внесмв фома-Дян, шдприемств, установ та оргашзацш. За умови, якщо громадськють або ж т1 ¡петитуцм, що здшенюють еколопчну експертизу не мають достатшх ресурав для и проведения, - процедура державно!' еколопчноТ експертизи втрачае свою прозо-Р'сть, тим самим сприяючи виникненню безвихщних ситуацш, еколопчних конф-^¡клв тощо.

Ьк{шиМ|Ка1 плануваиня I улравлшнн в л1совн|>обннчиму комплекс! 255

Не вказано у закош, а також \ у межах д1ючого нормативно-правового за-безпечення еколопчноТ експертизи, перелж документе, як1 надаються в обов'яз-ковому порядку для громадськоУ еколопчноТ експертизи. Що, вщпов1дно, не тшь-ки перешкоджае процесов! громадськоУ еколопчноТ експертизи, стримуе його, але й може призвести до складання неправильного остаточного висновку.

Види громадського впливу на процес прийняття ршень у сфер! еколопчноТ поломки можуть аранжуватись у широких межах вщ найпроспшого оголо-шення (реклами) до активного залучення до певного типу громадськоУ оргашзацп. Окр1м участ! громадськост! у державнш та громадськш еколопчнш експертизах, ¡снуе широкий спектр засоб1в контролю та впливу на цей процес, а саме:

• участь у проведснш оцшки впливу на довкшля (ОВД);

• референдум;

• збори за мюцем проживания;

• здшенення громадського контролю;

• звернення до оргашв державно!' влади й управлшня, установ, шдприемств та орга-

шзацш;

• звернення до суду;

• використання права на ¡нформашю.

Упродовж ус1еТ ¡сторн розвитку людства, громадяни вщшукали безл1ч спо-соб1в ¡з метою бути почутими, 1 тому вважати, що свобода слова, доступу до ¡н-формацп, участь громадськост! е винаходами останшх рок1в - безшдставно. Ус1 вказаш вище форми участ! громадськост! у процес! прийняття р!шень можуть за-стосовуватись як окремо, так ! у комплекс!, доповнюючи одне одного, заради до-сягнення результату - усунення правопорушення та забезпечення належноТ якосгп довкшля ! реашзацп еколопчних прав громадян. Завдяки цим способам залучення громадськост! забезпечуеться об'ективн!сть та демократизм прийняття ршень, ефектившеть прийнятих проекте, п!двищуеться яюсть довюлля загалом.

Отже, беручи до уваги широкий спектр форм учасп громадськост! у процес! прийняття р!шень владними органами у сфер! реалЬаци еколопчноТ експертизи, необхщно вказати, що механ!зм Тх здженення потребуе юридичного закрш-лення. Через його в!дсутн!сть виникають конфл!кти, ям стосуються вир!шення еколог!чних проблем. Щоб переконатися у тому, що прийнят! ршення ! закони, що стосуються довкшля, е в!рними та доцшьними, громадсьмсть повинна мати можлив!сть висловлювати свою позицш й не тшьки обговорювати р!шення, закони ! дм владних орган!в, яю не виповщають Ух точщ зору, але й реально впливати на них. Будь-яка форма участ! громадськост! буде ефективною, якщо ва види ! напрямки д!яльност! у цш сфер! будуть, якимось чином, комбшуватись.

У робот! п!дкреслено важливють надання жформацн через ЗМ1 про еколо-г!чно небезпечн! об'екти (експертизу, буд!вництво, д!яльшсть). Громадськ!сть повинна знати, як! ж збитки вона матиме задля досягнення свого добробуту.

Проведен! дослщження чинного законодавства про еколопчну експертизу дають змогу зробити так! основнI висновки:

• у сфер! правового забезпечення еколопчноТ експертизи:

■ у законодавств1 про громадську та державну еколопчш експертизи конкретно не визначеш порядок участ! громадськост! у процес! прийняття р!шень щодо захисту довк^лля, а також у законотворчому процесс

■ у законодавств! чтгко не визначена сфера громадсько! еколопчно! експертизи;

• у сфер1 еколопчноТ експертизи як процесу управлшня еколопчним ризиком:

■ еколопчна експертиза базуеться на конпешш абсолютного ризику, то не дас мо-жливосл спрогнозувати нсгативш наслшки д1яльност1 об'пптв, а також можливо-ст! ефективно управляти еколопчним ризиком;

256 Збфннк няуково-техшчннх прянь

■ в У крапп практика публ!'ших слухань еколопчних п рос кип або ишкритих заадань широко не застосовусться;

■ майже не практнкугп.ся звернення до суду, як можливоУ форм» учасп у прийнятп еколопчно важливих рписпь,

■ участь фомадськост! у проведенш еколопчноУ експертизи дае можлишсть мати бшьший валив на пронес прийняття р1шень, пов'язаних ¡3 впливом на довмлля, а також можлишсть дйзнаватись про еколопчний ризик, якому вони шддаються, 1 Д1ЯТМ, В1ДПОИ1ДНО до цього,

■ представления гйдприсмцями детальних ошнок використаних ними технологш 1 ВИД1К д1яльност1, у результат! якнх здшснюеться забруднення, сирияе ттошуков1 нових технологш, удосконаленню ¡снуючих, встановленню очисного обладнання;

На основ1 проведених досгнджень напрацьоваш певш рекомендацп:

• у сфер1 правового забезпечення еколопчноУ експертизи:

■ визначити механпм (порядок, умови та ш.) здшснення громадськоУ еколопчноУ експертизи;

■ визначити можлишсть та порядок учасп громадськосп у законотворчому пронес к

■ псредбачити вшпоишилыпсть еколого-експсрпшх оргашв за непадання шформаци через ЗМ1 про здшснення еколопчно! експертизи еколого небезпечних об'ек-Т1В, а також - неквшпфжоване здшснення еколопчно! експертизи;

• у сфер1 еколопчноУ експертизи як процесу управлшня еколопчним ризиком:

■ шдвищити вимоги до повноти та точной документаци проекнв, як1 подаються на еколопчну експертизу;

■ у здшсненш державно! еколопчно! експертизи обов'язково брати до уваги думку громадськосп для зменшення еколопчного ризику, сощально-психолопчного на-пруження та упикнення надал1 еколопчних конф.'пктш;

• у сфер! еколопчноУ експертизи як науково-практичноУ д1яльност1:

■ за основу здШснеиня еколопчноУ експертизи доцшьно взяти концепцпо прийнят-ного (допустимого) ризику;

■ сучасш методи ОВД впроваджувати у практичпу реалпашю еколопчно! експертизи: це дасть шформацпо, бшьшу за обсягом I повнотою, для того, щоб керува-тись нею для прийняття правильного рппеиня; виявити дп ¡з зменшення ризику, що можуть дати найбшыний ефект;

■ враховуючи конфлпсг ппересш спшьноти та пщприЕмщв, необхщно розробити мехашзм регулювання впливу на довкшля, суть якого полягае в штернал1зацп екстернальних витрат, тобто - перетворити зовшшш витрати у внутрплш та зму-сити шдприсмця оплатити вЫ збнтки, пов'язаш з його Д1яльшстю,

■ залучати до здшснення еколопчноУ експертизи фахтшв, анаштиюв сум1жних га-лузей: етапи анатзу експерт не може здшснювати у иовнш ¡золяцп. Ця робота вимагае консультащй як з тими, хто приймае остаточне рппеиня, так 1 з тими фа-Х1вцями, ик1 збнрають значний обсяг шформаци, застосовують шлу низку анши-тнчних мето;ив. Вельми важливим е те, щоб шд час робота експерт постшно ш-формував того, хто прийматиме остаточне рпнення, стосовно методов, результапв аншизу, припущень I пропозищй.

Лггература

1. Закон УкраУни "Про охорону навколишнього природного середовшца'УЕколопя 1 закон Книга перша - К.: Юршком 1нтер, 1997. - С. 14-51.

2. Закон УкраУни "Про еколопчну експертизу"/ Еколопя 1 закон. Книга перша. - К. Юрь кком 1нтер, 1997. - С. 52-68.

3. Андреи цеп В.1. Еколопчне право. - К. Вентур|, 1996. - С.

,„„ 4. Кколопч1н права громадян, як Ух захистиги за допомогою закону. - К • Ехо-Восток 1997-С. 127-133.

5. Кравченко С. Конвеншя про доступ до шформаци та участь громадськосп' у пришили РШень у сфер1 навколишнього середовшца/ Право УкраУни, 1998, № 6 - С. 114.

■коном1ка, плаиуванни I управлпшм в лковнрибннчому комплекс! 257