CC BY
621
УДК 336.7
центральный банк российской федерации как орган финансового контроля
CENTRAL BANK OF THE RUSSIAN FEDERATION AS THE BODY OF FINANCIAL CONTROL
Пастушенко Елена Николаевна,
Pastushenko Elena Nikolayevna
доктор юридических наук, профессор кафедры финансового, банковского и таможенного права ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия», Саратов
PhD (Law), professor of the department of financial, banking and customs law, Saratov State Law Academy, Saratov
e-mail: past_en@mail.ru
В статье развивается положение финансово-правовой теории о контрольной функции финансов и тезис науки финансового права о том, что финансовый контроль присущ всем финансово-правовым институтам, в том числе в сфере банковской деятельности и на финансовых рынках, что свидетельствует о статусе Центрального банка Российской Федерации как органа финансового контроля. Подчеркивается роль федеральных законов и нормативных актов Банка России как источников финансово-правового регулирования в сфере финансового контроля по обеспечению режима законности в банковской деятельности и на финансовом рынке, финансовой безопасности, защиты прав и законных интересов субъектов финансовых правоотношений. Обращено внимание на влияние на формирование правотворческой политики таких программных документов концептуального характера, как основные направления единой государственной денежно-кредитной политики и основные направления развития финансового рынка, имеющие процессуальные особенности в подготовке и прохождении принятия.
Ключевые слова: Центральный банк Российской Федерации, финансовый контроль, законность банковской деятельности, правопорядок на финансовом рынке, финансовая безопасность.
The article expands the the provision of financial and legal theory about the controlling function of finances and the thesis of financial law that financial control is inherent in all financial and legal institutions, including in the banking and financial markets, which predetermines the status of the Central Bank of the Russian Federation as a body of financial control. The role of federal laws and regulatory acts of the Bank of Russia as sources of financial and legal regulation in the sphere of financial control to enforce the rule of law in banking and financial markets, financial security, protection of rights and legitimate interests of agents of financial relations is highlighted. Attention is paid to the impact of state program policy documents such as main directions of the unified state monetary and credit policy and main directions of the development of the financial market that have specific procedural requirements on the development of legislative policies.
Keywords: Central Bank of the Russian Federation, financial control, legality of banking activities, rule of law in the financial market, financial security.
В условиях современного социально-экономического и политико-правового развития вопросы повышения эффективности концепции финансового контроля приобретают чрезвычайно высокое значение [2]. Доктрина финансового контроля является актуальной проблематикой науки финансового права [11]. В деятельности Центрального банка Российской Федерации (далее - ЦБ РФ), являющегося субъектом финансового права, новый этап развития контрольно-надзорной деятельно-
сти связан с наделением с 1 сентября 2013 г. ЦБ РФ полномочиями по регулированию, контролю и надзору на финансовых рынках (Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ) [12, с. 10-17]. Правовое развитие получила и теория финансового права в обосновании заслуживающего поддержки суждения о едином подходе к финансово-правовому регулированию финансового рынка в Российской Федерации, рассмотрении кредитных организаций и некредитных финансовых организаций, субъ-
Информационная безопасность регионов. 2017. № 3-4(28-29)
ектов национальной платежной системы и ряда других участников в качестве субъектов финансового рынка, финансовых организаций [3, с. 9-20]. Изложенное доктринальное положение нашло отражение в организационно-правовой практике ЦБ РФ, когда вопросы лицензирования и государственной регистрации кредитных организаций и некредитных финансовых организаций были поручены одному департаменту центрального аппарата ЦБ РФ, когда до этого этими вопросами занимались различные структурные подразделения центрального аппарата ЦБ РФ [1]. Поэтому общие вопросы организации финансового контроля и специальные проблемы повышения эффективности финансового контроля в отдельных сферах финансовой деятельности государства востребованы как с научно-теоретических, так и практических позиций.
Деятельность органов финансового контроля подчинена обеспечению режима законности в соответствующей сфере общественных отношений. Характерно это и для ЦБ РФ как мегарегулятора финансового рынка по реализации принципа законности банковской деятельности и деятельности на финансовом рынке [6, с. 62-78]. Актуальным направлением финансово-правовой политики является и тот фактор, что принцип законности банковской деятельности и деятельности на финансовом рынке справедливо рассматривается в науке с позиций обеспечения национальной безопасности [7, с. 255-267]. При этом важен комплексный экономико-правовой подход к рассмотрению указанных проблем контрольно-надзорной деятельности ЦБ РФ [4, с. 245246], что весьма востребовано в условиях глобализации и потребности в снижении рисков на финансовом рынке [5, с. 274-276].
Следует заметить, что вектором правового развития в заявленной сфере общественных отношений является внедрение в теорию и практику финансового контроля программных документов концептуального характера [8, с. 246-248]. Основные направления деятельности ЦБ РФ как органа финансового контроля находят отражение в таком документе, определяющем стратегию развития, как основные направления развития финансового рынка Российской Федерации, которые один раз в три года представляются ЦБ РФ в Государственную думу с предварительным направлением Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации согласно требованиям статьи 45.3 Федерального закона от 10 июня 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (ред. от 18.07.2017). Указан-
ный документ ЦБ РФ как новелла финансового законодательства определяет ориентиры совершенствования правового регулирования и правоприменительной практики на финансовом рынке. Обозначенный документ стратегического характера призван оказать позитивное влияние на усиление качества реализации публично-правового статуса ЦБ РФ, поддержание должного уровня правопорядка в сфере финансово-правовых отношений.
Целеполагание программного документа ЦБ РФ, направленное на формирование правомерного поведения субъектов финансовых правоотношений и повышение эффективности контрольно-надзорной деятельности ЦБ РФ, обеспечивает постановку соответствующих задач перед законодателем при принятии федеральных законов в сфере компетенции ЦБ РФ и реализацию в правотворческой практике ЦБ РФ при издании нормативных и иных правовых актов (правоприменительных, интерпретационных (актов толкования), договорных).
Проблематика качественного издания правовых актов уполномоченными органами актуальна для теории и практики правового регулирования и правоприменения в государственном управлении, в том числе для реализации публично-правового статуса финансово-кредитных органов как субъектов финансового права, участвующих в осуществлении финансовой деятельности государства. ЦБ РФ имеет особый публично-правовой статус, который характеризуется конституционно-правовыми основами принципа независимости и взаимонаправленно принципом подотчетности перед Государственной думой Федерального Собрания Российской Федерации. В отличие от федеральных органов исполнительной власти правила издания нормативных актов устанавливаются ЦБ РФ самостоятельно. Широко практикуется при осуществлении функций регистрации и лицензирования банковской деятельности, субъектов страхового дела и иных секторов финансового рынка издание правоприменительных актов, нуждающихся в осуществлении мониторинга правоприменительной деятельности ЦБ РФ. Достаточно распространенными являются интерпретационные акты (акты толкования) ЦБ РФ, к которым могут быть отнесены официальные разъяснения ЦБ РФ, а также письма и методические рекомендации ЦБ РФ. Договорные акты ЦБ РФ характерны для урегулирования отношений ЦБ РФ с клиентами. Изложенное свидетельствует о том, что концепция правовых актов ЦБ РФ востребована для исследования с научно-теоретических и практических позиций.
Научно-практический журнал. ISSN 1995-5731
Наиболее распространенными являются нормативные и правоприменительные акты ЦБ РФ, издаваемые ЦБ РФ по вопросам законодательно определенной компетенции, которые должны соответствовать финансово-правовому принципу законности, являющемуся приоритетом правового развития финансовой деятельности государства [6, с. 190-197]. Важно отметить значение правотворческой и правоприменительной деятельности ЦБ РФ как органа денежно-кредитного регулирования, банковского регулирования и надзора, регулирования, контроля и надзора на финансовом рынке на формирование и реализацию финансово-правовой политики, направленной на обеспечение национальной безопасности [7, с. 249-267], что актуально в период зарубежных санкций для российской экономики. Вопросы финансово-правовой теории и практики по безопасности национальной банковской и платежной систем [5, с. 274-276] наглядно проявляются во внедрении в отечественную практику на финансовом рынке платежной карты «Мир». Следует подчеркнуть, что нормативные и правоприменительные акты ЦБ РФ отличает системный подход к экономико-правовой природе регулируемых общественных отношений, в которых учитывается необходимость снижения рисков на финансовом рынке, в сфере денежно-кредитных отношений [4, с. 245-246]. Заслуживает внимания правореализационная деятельность ЦБ РФ в отношении финансово-правового принципа законности на финансовом рынке по обеспечению правомерного поведения кредитных организаций и некредитных финансовых организаций как участников финансового рынка [8, с. 246-248], подвергающаяся судебному контролю по заявлениям юридических и физических лиц.
Концепция развития финансово-правовой теории правовых актов ЦБ РФ находит отражение в основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики и основных направлениях развития финансового рынка Российской Федерации, представляемых ЦБ РФ на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации с предварительным направлением Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации. Указанная дея-
тельность ЦБ РФ нуждается в научном осмыслении с позиций формирования и реализации правотворческой политики в современной России [9, с. 8-15], учитывая характеристику правовых актов и правоотношений как формы выражения правовой жизни общества [10, с. 60-66], подлежащую оценке на основе действия принципов финансового права [13, с. 73-77].
Таким образом, финансово-правовая теория правовых актов ЦБ РФ выступает основой функцией правового регулирования и правоприменения в практике финансовой деятельности ЦБ РФ, эффективность которых подвергается оценке в программных документах ЦБ РФ - основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики и основных направлениях развития финансового рынка Российской Федерации, законность которых проверяется в судебном порядке.
Программный характер подтвержден практикой подготовки ЦБ РФ указанных документов во взаимодействии с Правительством Российской Федерации, представляемых ЦБ РФ на рассмотрение Государственной Думы и для предварительного анализа - Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации (статья 45, статья 45.3 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»), что показывает согласованный характер действий государственно-властных субъектов в области финансовой деятельности государства по важнейшим направлениям финансово-правовой политики.
В заключение следует сделать вывод о том, что развитие финансового контроля в деятельности ЦБ РФ как субъекта финансового права происходит в соответствии с современными требованиями финансового законодательства на основе документов стратегического характера, каковыми являются основные направления развития финансового рынка Российской Федерации, а также основные направления единой государственной денежно-кредитной политики, представляемые ЦБ РФ на рассмотрение Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и уполномоченным субъектам в указанном процессе -Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации.
Библиографический список (References)
1. В Банке России начали работать новые функциональные департаменты. URL: htpp://www.cbr.ru/ Press/Prtld=event&id=888&PrmfVersion=Y (дата обращения: 10.02.2017).
V Banke Rossii nachali rabotat' novyye funktsional'nyye departamenty [New functional departments have started working in the Bank of Russia]. URL: htpp://www.cbr.ru/Press/Prtld=event&id=888&PrintVersion=Y (date of access: 10.02.2017).
Информационная безопасность регионов. 2017. № 3-4(28-29)
2. Внедрение системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности : Паспорт приоритетного проекта, утв. протоколом заседания проектного комитета от 27.01.2017 № 5. Документ опубликован не был // СПС «КонсультантПлюс» (дата доступа: 03.08.2017).
Vnedreniye sistemy otsenki rezul'tativnosti i effektivnosti kontrol'no-nadzornoy deyatel'nosti: Pasport prioritetnogo proyekta, utv. protokolom zasedaniya proyektnogo komiteta ot 27.01.2017 № 5. Dokument opublikovan ne byl [Implementation of the system for assessing the performance and effectiveness of control and supervisory activity: Passport of the priority project, approved by the protocol of the meeting of the project committee dated 27.01.2017 No. 5. The document was not published] // SPS «Konsul'tant plyus» (data of acceess: 03.08.2017).
3. Гузнов А.Г. Финансово-правовое регулирование финансового рынка в Российской Федерации : авто-реф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2016.
Guznov A.G. (2016) Finansovo-pravovoye regulirovaniye finansovogo rynka v Rossiyskoy Federatsii : avtoref. dis. ... d-ra yurid. nauk [Financial and legal regulation of the financial market in the Russian Federation : abstract of the thesis for the degree of Doctor of Law]. Moscow.
4. Земцова Л.Н. Актуальные экономико-правовые проблемы национальной безопасности в банковской сфере // «И помнит мир спасенный.» : сб. науч. тр. по матер. Междунар. науч.-пр. конф., посвященной 70-летию Победы в Великой Отечественной войне, Саратов, 20 апреля 2015 г. / [редкол.: Н.С. Яшин (отв. ред.) и др.]. В 2 ч. Саратов : ССЭИ РЭУ им. Плеханова, 2015. Ч. 1.
Zemtsova L.N. (2015) Aktual'nyye ekonomiko-pravovyye problemy natsional'noy bezopasnosti v bankovskoy sfere [Some pressing economic and legal issues of national security in the banking sector] // «I pomnit mir spasennyy...» : sb. nauch. tr. po mater. Mezhdunar. nauch.-pr. konf., posvyashch. 70-letiyu Pobedy v Velikoy Otechestvennoy voyne, Saratov, 20 aprelya 2015 g. / [redkol.: N.S. Yashin (otv. red.) i dr.]. V 2 ch. Saratov : SSEI REU im. Plekhanova. Vol. 1.
5. Земцова Л.Н. Вопросы безопасности национальной банковской системы // Право и общество в условиях глобализации: перспективы развития : сб. науч. тр. по матер. Междунар. науч.-пр. конф. «Реализация конституционных норм в контексте решения экономических и геополитических проблем» 12 декабря 2015 г. / под ред. В.В. Бехер, Н.Н. Лайченковой. Вып. 4. Саратов : Саратовский социально-экономический институт (филиал) РЭУ им. Г.В. Плеханова, 2016.
Zemtsova L.N. (2016) Voprosy bezopasnosti natsional'noy bankovskoy sistemy [Some aspects of ensuring the security of the national banking system] // Pravo i obshchestvo v usloviyakh globalizatsii: perspektivy razvitiya : sb. nauch. tr. po mater. Mezhdunar. nauch.-pr. konf. «Realizatsiya konstitutsionnykh norm v kontekste resheniya ekonomicheskikh i geopoliticheskikh problem», 12 dekabrya 2015 g. / pod red. V.V. Bekher, N.N. Laychenkovoy. Vyp. 4. Saratov : Saratovskiy sotsial'no-ekonomicheskiy institut (filial) REU im. G.V. Plekhanova.
6. Земцова Л.Н. Законность банковской деятельности в системе принципов финансового права : дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2011.
Zemtsova L.N. (2011) Zakonnost' bankovskoy deyatel'nosti v sisteme printsipov finansovogo prava : dis. ... kand. yurid. nauk [Legality of banking activity in the system of the principles of financial law: abstract of the thesis for the degree of Candidate of Law]. Saratov.
7. Земцова Л.Н. Принцип законности банковской деятельности как фактор обеспечения национальной безопасности // Государственная политика в сфере обеспечения национальной безопасности: экономико-правовой аспект / под общ. ред. С.Ю. Наумова, Б.В. Чернышева. Саратов : Саратовский социально-экономический институт (филиал) РЭУ им. Г.В. Плеханова, 2016.
Zemtsova L.N. (2016) Printsip zakonnosti bankovskoy deyatel'nosti kak faktor obespecheniya natsional'noy bezopasnosti [Principle of the legality of banking activity as a factor of ensuring national security] // Gosudarstvennaya politika v sfere obespecheniya natsional'noybezopasnosti: ekonomiko-pravovoy aspekt / pod obshch. red. S.Yu. Naumova, B.V. Chernysheva. Saratov: Saratovskiy sotsial'no-ekonomicheskiy institut (filial) REU im. G.V. Plekhanova.
8. Земцова Л.Н., Земцов А.С. Актуальные вопросы реализации финансово-правового принципа законности банковской деятельности // «И помнит мир спасенный...» : сб. науч. тр. по матер. Междунар. науч.-пр. конф., посвященной 70-летию Победы в Великой Отечественной войне, Саратов, 20 апреля 2015 г. / [редкол.: Н.С. Яшин (отв. ред.) и др.]. В 2 ч. ССЭИ РЭУ им. Плеханова 2015. Ч. 1.
Zemtsova L.N., Zemtsov A.S. (2015) Aktual'nyye voprosy realizatsii finansovo-pravovogo printsipa zakonnosti bankovskoy deyatel'nosti [Some aspects of the implementation of the financial and legal principle of legality in banking] // «I pomnit mir spasennyy.» : sb. nauch. tr. po mater. Mezhdunar. nauch.-pr. konf., posvyashchennoy 70-letiyu Pobedy v Velikoy Otechestvennoy voyne, Saratov, 20 aprelya 2015 g. / [redkol.: N.S. Yashin (otv. red.) i dr.]. V 2 ch. SSEI REU im. Plekhanova. Vol.1.
9. Малько А.В., Мазуренко А.П., Нырков В.В. К вопросу о концепции правотворческой политики в современной России // Правовая политика и правовая жизнь. 2015. № 2.
Mal'ko A.V., Mazurenko A.P., Nyrkov V.V. (2015) K voprosu o kontseptsii pravotvorcheskoy politiki v sovremennoy Rossii [On the concept of law-making policy in modern Russia] // Pravovaya politika i pravovaya zhizn'. № 2.
10. Пономаренков В.А. Правовые акты и правоотношения как формы выражения правовой жизни общества // Правовая политика и правовая жизнь. 2016. № 1.
Ponomarenkov V.A. (2016) Pravovyye akty i pravootnosheniya kak formy vyrazheniya pravovoy zhizni obshchestva [Legal acts and legal relations as a form of public legal awareness] // Pravovaya politika i pravovaya zhizn'. № 1.
Научно-практический журнал. ISSN 1995-5731
11. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы : монография / Л.Л. Арзуманова, О.В. Болтинова, О.Ю. Бубнова и др.; отв. ред. Е.Ю. Грачева. М. : НОРМА, ИНФРА-М, 2013 (автор главы - Грачева Е.Ю.) // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 21.09.2017).
Pravovoye regulirovaniye finansovogo kontrolya v Rossiyskoy Federatsii: problemy i perspektivy : monografiya / L.L. Arzumanova, O.V. Boltinova, O.Yu. Bubnova i dr.; otv. red. Ye.Yu. Gracheva (2013) [Legal regulation of financial control in the Russian Federation: problems and prospects: a monograph]. Moscow: NORMA, INFRA-M, 2013 (main author Gracheva Ye.Yu.) // SPS «Konsul'tant plyus» (date of access: 21.09.2017).
12. Рождественская Т.Э. Создание мегарегулятора в России: цели, задачи, проблемы и перспективы развития // Банковское право. 2013. № 5.
Rozhdestvenskaya T.E. (2013) Sozdaniye megaregulyatora v Rossii: tseli, zadachi, problemy i perspektivy razvitiya [Establishing of a mega-regulator in Russia: goals, tasks, problems and development prospects] // Bankovskoye pravo. № 5.
13. Цельникер Г.Ф., Казанкова Т.Н. Принципы финансового права // Правовая политика и правовая жизнь. 2016. № 2.
Tsel'niker G.F., Kazankova T.N. (2016) Printsipy finansovogo prava [Principles of financial law] // Pravovaya politika i pravovaya zhizn'. № 2.
