CC BY
45
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО. ФИНАНСОВОЕ ПРАВО. ИНФОРМАЦИОННОЕ ПРАВО
Цель создания как элемент правового режима федеральной информационной системы
АМЕЛИН Роман Владимирович, кандидат юридических наук, доцент кафедры прикладной информатики Саратовского государственного университета им. Н. Г Чернышевского
Российская Федерация, 410012, г. Саратов, ул. Астраханская, 83
Рассматривается проблема унификации законодательных норм, устанавливающих правовой режим федеральных информационных систем. Исследуется цель создания информационной системы как обязательный элемент ее правового режима, являющийся первичным для иных элементов. Анализируется современное федеральное законодательство об информационных системах, сравниваются используемые подходы к нормативному закреплению целей создания. Обосновывается привязка цели создания к государственным услугам и (или) государственным функциям.
Ключевые слова: федеральные информационные системы, правовой режим информационных систем, цель создания информационной системы, обязанность по предоставлению информации, государственные услуги, государственные функции.
Purpose of Creation as an Element of the Legal Regime of the Federal Information System
R. V. Amelin, PhD in law
National Research Saratov State University
83, Astrakhanskaya st., Saratov, 410012, Russia
E-mail: [email protected]
The article considers the problem of unification of legislation that establishes the legal regime of Federal information systems. The purpose of the information system is a necessary element of its legal regime. It is primary to other elements, such as lists of information, the functionality of the system, the rights and obligations of users, information providers and the system operator. The author believes that it is impossible to establish in law the duties of citizens and organizations (such as the provision of information) that are not defined by purpose of creation of the federal information system. The author analyzes the current Federal laws on information systems, compares approaches to legal regulation of creation purposes. It is proved that the purpose of creation is to be associated with public services and government functions.
Keywords: federal information system, legal regime of information systems, purpose of creation of the information system, responsibility for provision of information, government services, public functions.
DOI: 10.12737/7252
В настоящее время объективно назрела необходимость систематизации и унификации законодательства в сфере разработки и использования федеральных информационных систем (ИС). Если в конце 2000-х гг. на уровне федеральных законов были закреплены положения, касающиеся лишь нескольких ИС, то в настоя-
щее время их счет идет на десятки. В реестре федеральных информационных систем1 число наименований ИС превысило три сотни.
1 См. постановление Правительства РФ от
10 сентября 2009 г. ,№ 723 «О порядке ввода в эксплуатацию отдельных государственных информационных систем».
Помимо множества внутриведомственных ИС, растет число федеральных ИС, с появлением которых появляются дополнительные обязанности у граждан и организаций (речь идет об обязательном представлении информации в такие системы и административной ответственности за непредставление информации или неполное или несвоевременное ее представление, а также представление заведомо ложной ин-формации2). В соответствии с духом Конституции РФ (ч. 3 ст. 55) такие ИС должны регулироваться федеральным законом, устанавливающим соответствующие обязанности поставщиков информации в систему.
Нормы, устанавливающие правовой режим федеральных ИС, характеризуются отсутствием единой юридической техники, что обусловлено рядом причин, среди них: новизна соответствующих правоотношений; необходимость «подгонки» под уже готовую систему (которая разрабатывается и внедряется до правового регулирования отношений, связанных с ее использованием); различная отраслевая принадлежность. Но главной причиной является отсутствие единого подхода к законодательному регулированию государственных ИС. В связи с этим представляется актуальной разработка такого подхода. В частности, необходимо ответить на вопрос, какие элементы правового режима федеральной ИС и в каком объеме должны быть закреплены в федеральном законе.
Мы предлагаем следующие элементы: 1) цель создания ИС; 2) категории информации, хранящейся в системе; 3) права и обязанности поставщиков информации; 4) права и обязанности пользователей информации; 5) специальный правовой статус оператора ИС.
В настоящей статье мы исследуем первый из перечисленных элементов, необходимость законода-
2 См. ст. 14.4.1, 19.7.7, 19.7.8, 19.7.9 КоАП РФ.
тельного закрепления которого наименее очевидна для законодателя, а существующая практика законотворчества является наиболее противоречивой.
Прежде всего необходимо отметить, что формализация концепции, определение назначения ИС, целе-полагание служат отправной точкой процесса создания системы.
Цель создания ИС влияет на все прочие проектные документы, определяет ее функциональные возможности, перечень обрабатываемой информации, категории пользователей и т. д. Согласно ГОСТ 34.602-89 «Техническое задание на создание автоматизированной системы» раздел «Назначение и цели создания (развития) системы» следует размещать в начале технического задания сразу после раздела «Общие сведения».
Если цель создания ИС не будет закреплена в проектной документации, это может привести к формулированию неполных или противоречивых требований, спорам заказчиков и разработчиков, постоянному изменению уже разработанного функционала. Цель создания системы (концепция, образ продукта) «выстраивает работу всех заинтересованных лиц в одном направ-лении»3.
В процессе правового регулирования государственной ИС цель ее создания также является, на наш взгляд, отправной точкой и подлежит нормативному закреплению4.
3 Вигерс К. Разработка требований к программному обеспечению. Пер. с англ. М., 2004. С. 77.
4 На практике правовое регулирование информационной системы может осуществляться как до разработки системы (к чему необходимо стремиться), так и после разработки (когда ранее созданная для отраслевых нужд система наделяется статусом федеральной). В последнем случае противоречия с заявленным тезисом не наблюдается, цель по-прежнему должна быть четко сформулирована в федеральном законе, но задавать она будет уже не критерии соз-
Причем, если создание и использование системы регулируются федеральным законом, то и цель должна закрепляться именно в федеральном законе, т. е. на самом верхнем уровне иерархии нормативных правовых актов, устанавливающих правовой режим данной ИС.
В современных моделях разработки программного обеспечения в качестве стартовой вместо цели зачастую используется более широкое понятие — концепция проекта5. Процедура работы над нормативным правовым актом также может использовать концепцию проекта — уже как прием юридической техники. По мнению Е. В. Максимовой, «концепция нормативного правового акта — это самостоятельный прием юридической техники, включающий в себя набор научно обоснованных элементов, на основании которых можно сделать вывод о необходимости разработки и принятия нормативного правового акта»6. При этом значение концепции нормативного правового акта состоит, в частности, в том, что она:
служит основой для последующих разработок и предложений по дальнейшему развитию законодательства; является фактором эффективности современного правотворческого процесса;
выступает основой для толкования юридических норм;
может способствовать установлению и разрешению юридических коллизий;
может помочь выявлению пробелов в законодательстве;
дания, а критерии использования и развития информационной системы.
5 См.: Принципы проектирования и разработки программного обеспечения: учеб. курс MSDN. Пер. с англ. 2-е изд. М., 2002. С. 206.
6 Максимова Е. В. К вопросу о приемах
юридической техники, применяемых при изложении нормативно-правовых предпи-
саний федеральными органами исполнительной власти // Юридический мир. 2009. № 5.
может служить достаточно надежной объективной основой для правоприменительного усмотрения;
выступает ориентиром для всех видов и уровней конкретизации принятого на ее основе нормативного правового акта7.
Последний пункт, на наш взгляд, и есть основное значение нормативного закрепления цели создания ИС — служить «лакмусовой бумажкой», по которой должна проверяться корректность нормативного закрепления иных компонентов правового режима ИС, в частности таких, как:
информация, хранящаяся и обрабатываемая в ИС;
обязанности поставщиков информации по представлению информации в ИС;
ответственность за непредставление информации в ИС, а также за нарушение правил ее функционирования;
правовой статус оператора ИС; наделение государственного органа статусом оператора ИС.
Кроме того, должно быть установлено правило: не допускается включать в перечень информации, которую граждане и юридические лица обязаны представлять в ИС, сведения, необходимость которых не обусловлена заявленными целями создания системы. Расширение перечня информации в процессе его конкретизации на уровне постановления Правительства РФ и включение в него означенных сведений должно рассматриваться как противоречие нормативному акту более высокого уровня.
Нет ничего предосудительного в том, что в процессе развития ИС перечень хранящейся и обрабатываемой в ней информации может рас-
7 См.: Баранов В. М. Концепция законопроекта и ее роль в повышении эффективности принятия закона // Оценка законов и эффективности их принятия: матер. Меж-дунар. семинара(Рязань, 16—17 декабря 2002 г.). М., 2003.
шириться и выйти за пределы, обусловленные изначальными целями создания ИС, но лишь в том случае, когда бремя сбора (представления) этой информации ложится исключительно на оператора ИС. В противном случае необходимо принятие соответствующих изменений в федеральном законе.
Нельзя не отметить схожесть цели создания системы с преамбулой нормативного акта. Согласно п. 6 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации8, «если требуется разъяснение целей и мотивов принятия нормативного правового акта, то в проекте дается вступительная часть — преамбула. Положения нормативного характера в преамбулу не включаются». Принципиальное отличие в том, что цель создания системы должна иметь нормативный характер и иные нормы, определяющие правовой режим ИС, не должны вступать с ней в противоречие.
Если принять это положение как законодательный принцип, то правильно сформулированная и закрепленная в законе цель создания государственной ИС будет служить критерием законности, обоснованности и корректности иных положений данного федерального закона и подзаконных нормативных актов, устанавливающих правовой режим ИС.
Анализируя нормативные правовые акты (в первую очередь федеральные законы), регламентирующие государственные ИС, можно выделить следующие подходы к формализации целей.
1. Цель создания ИС не указана вообще. Например, это относится к одной из самых первых государственных автоматизированных ИС, печально знаменитой многочисленными проблемами на ранних этапах внедрения, — единой государственной автоматизированной информа-
8 Утв. постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009.
ционной системы учета объема производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (ЕГАИС)9.
Анализируя нормативные акты, всегда можно восстановить назначение системы. В частности, в Федеральном законе № 171-ФЗ присутствуют полномочия Правительства РФ: ведение ЕГАИС для осуществления государственного контроля за объемом производства и оборота указанной продукции. В постановлении Правительства РФ от 25 августа 2006 г. № 522 также указывается, что ЕГАИС содержит информацию, необходимую для осуществления государственного контроля за объемом производства и оборота продукции. Но, как показано выше, именно цель должна определять назначение, а не наоборот.
2. В качестве цели создания системы указывается «информационное обеспечение». Это универсальная формула, которая может скрывать любое содержание. Задачу информационного обеспечения решает любая ИС — уже по своей природе. Указание на «информационное обеспечение» лишь обозначает сферу применения системы, но само по себе малосодержательно для цели. Например:
федеральная информационная система государственной научной аттестации создается в целях информационного обеспечения проведения государственной научной аттестации (Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»);
в целях информационного обеспечения контрактной системы в сфере закупок создается и ведется единая ИС (ст. 4 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О кон-
9 См. Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции».
трактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»).
3. Целью ИС является учет, хранение, обработка определенных категорий информации. Например:
Единая государственная автоматизированная информационная система учета древесины и сделок с ней создается в целях обеспечения учета древесины, информации о сделках с ней, а также осуществления анализа, обработки представленной в нее информации и контроля за достоверностью такой информации (ст. 506 Лесного кодекса РФ);
Государственная информационная система о государственных и муниципальных платежах является информационной системой, предназначенной для размещения и получения информации об уплате физическими и юридическими лицами платежей за оказание государственных и муниципальных услуг, услуг, указанных в ч. 3 ст. 1 и ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», платежей, являющихся источниками формирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также иных платежей, в случаях, предусмотренных федеральными законами (ст. 213 указанного Федерального закона).
Третий вариант представляется более содержательным, чем первые два, но, на наш взгляд, также содержит причинно-следственное искажение. Цель создания системы должна определять категории хранимой и обрабатываемой информации, а не определяться ими или подменять их. Хранение и обработка данных не могут быть целью сами по себе. Что касается учета, то он представляет собой одну из классических задач в сфере государственного управления, для автоматизации которой может использоваться ИС. Такая ИС будет называть-
ся реестром или регистром. Но если ИС предназначается также для решения других задач управления, таких как контроль, анализ, регулирование, то определять цель следует не через перечень информации, а через те задачи государственного управления, решению которых будет способствовать создание данной системы, и (или) привязку к соответствующим общественным отношениям.
4. Наиболее предпочтительной с точки зрения государственного управления, юридической техники и технологии проектирования ИС является привязка цели создания ИС к конкретным государственным функциям и (или) государственным услугам. На основе такой цели далее могут быть сформулированы конкретные задачи. В этом отношении удачными, на наш взгляд, являются следующие нормы права.
Единая информационная система предназначена для обеспечения защиты исключительных прав на аудиовизуальные произведения, прав потребителей и обеспечения федерального органа исполнительной власти в области кинематографии достоверной и оперативной информацией о состоянии внутреннего рынка проката фильмов (ст. 61 Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 126-ФЗ «О государственной поддержке кинематографии»);
В целях осуществления мер по обеспечению транспортной безопасности создается единая государственная информационная система обеспечения транспортной безопасности (ст. 11 Федерального закона от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности»);
Государственная автоматизированная система «Выборы» применяется для автоматизации информационных процессов подготовки и проведения выборов и референдума, обеспечения деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума, а также для решения задач, не связанных с выборами и референдумом (ст. 5 Федерального за-
кона от 10 января 2003 г. № 20-ФЗ «О государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы"»).
Полагаем, что создание любой федеральной ИС должно осуществляться в целях исполнения каких-либо государственных функций и (или) оказания государственных услуг10.
5. Еще один вариант формализации цели представлен в Федеральном законе от 28 декабря 2013 г. № 395-ФЗ «О Государственной автоматизированной информационной системе "ЭРА-ГЛОНАСС"», который является наиболее удачным с точки зрения юридической техники в сфере правового регулирования государственных автоматизированных ИС. В пункте 1 ст. 5 указанного Закона раскрывается назначение системы:
«Система предназначена для: 1) оперативного получения на основе использования сигналов ГЛОНАСС информации о дорожно-транспортных и об иных происшествиях на автомобильных дорогах в Российской Федерации, обработки этой информации путем дополнения ее размещенной в системе информацией о транспортном средстве, передачи обработанной информации в систему обеспечения вызова экстренных оперативных служб по единому номеру "112" или в случае отсутствия в субъекте Российской Федерации такой системы в государственный орган данного субъекта Российской Федерации, уполномоченный на организацию централизованной обработки вызовов экстренных оперативных служб, или организацию, осу-
10 Бесспорно, множество программ для ЭВМ и ИС (зачастую безымянных) используется в государственных органах для автоматизации обработки данных вне привязки к госуслугам и функциям. Однако такие программы и системы не требуют урегулирования на уровне федерального закона и не являются предметом настоящего исследования.
ществляющую централизованную обработку вызовов экстренных оперативных служб в данном субъекте Российской Федерации, либо в случае отсутствия указанных органа или организации в экстренные оперативные службы данного субъекта Российской Федерации, а также взаимодействия с автоматизированной информационной системой обязательного страхования, созданной в соответствии со статьей 30 Федерального закона от 25 апреля 2002 года № 40-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств"; 2) предоставления размещенной в системе и обработанной информации о дорожно-транспортных и об иных происшествиях на автомобильных дорогах в Российской Федерации, о принятых мерах экстренного реагирования, об их своевременности и эффективности государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, юридическим лицам, физическим лицам».
Другими словами, назначение системы определяется через ее основные функциональные возможности. Действительно, функционал автоматизированной ИС можно рассматривать как детализацию цели; кроме того, он может выступать в качестве такого же критерия корректности иных положений, закрепленных в законе (информационный ресурс системы, вопросы предоставления информации в систему и др.). Однако и здесь мы склонны усмотреть нарушение как с точки зрения дисциплины проектирования ИС, так и с точки зрения юридической техники. Подмена цели перечнем функциональных возможностей опасна тем, что, подчиняясь текущим задачам, этот перечень может произвольно пополняться; в итоге, утратив целостность, в одной системе будут обрабатываться совершенно разнородные данные, объединение которых повлечет за собой проблемы, в первую очередь связанные с информационной без-
опасностью. Не случайно ч. 3 ст. 5 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» запрещает объединение баз данных, содержащих персональные данные, обработка которых осуществляется в целях, несовместимых между собой. Функционал системы, как и перечень обрабатываемой в ней информации, должен определяться целями ее создания, не выходить за их рамки и не входить в противоречие с ними.
Подводя итоги, подчеркнем, что отсутствие цели создания системы в федеральном законе, регламентирующем ее создание и применение, должно расцениваться как грубое нарушение юридической техники. Точно так же будет являться нарушением попытка заменить цель перечнем функциональных возможностей, перечнем обрабатываемых сведений или указанием на сферу применения ИС. Представляется наиболее верным отталкиваться от государственных функций и (или) государственных услуг, для обеспечения которых создается ИС.
Обязательность нормативного закрепления цели создания системы,
как и других элементов ее правового режима, следует установить в Федеральном законе от 27 июля 2006 г. «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», дополнив его соответствующей статьей. Актуальность этой задачи нельзя недооценивать. Государственные автоматизированные информационные системы выступают в качестве вспомогательного средства регулирования общественных отношений и в этом качестве должны быть полно и органично вписаны в систему права11.
11 Подробнее об этом см.: Амелин Р. В., Чаннов С. Е. Автоматизированная информационная система как «источник права» // Информационное право. 2008. № 2. С. 23—27; Амелин Р. В. О взаимосвязи правовых и технологических инструментов в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме // Сборники Президентской библиотеки им. Б. Н. Ельцина. СПб., 2011. Вып. 2: Право на доступ к информации: возможности и ограничения в электронной среде: сб. матер. междунар. науч.-практ. конф. / науч. ред. Н. А. Шевелева. 2012. С. 234—237.
Библиографический список
Амелин Р. В. О взаимосвязи правовых и технологических инструментов в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме // Сборники Президентской библиотеки им. Б. Н. Ельцина. СПб., 2011. Вып. 2: Право на доступ к информации: возможности и ограничения в электронной среде: сб. матер. междунар. науч.-практ. конф. / науч. ред. Н. А. Шевелева. 2012.
Амелин Р. В., Чаннов С. Е. Автоматизированная информационная система как «источник права» // Информационное право. 2008. № 2.
Баранов В. М. Концепция законопроекта и ее роль в повышении эффективности принятия закона // Оценка законов и эффективности их принятия: матер. Междунар. семинара (Рязань, 16—17 декабря 2002 г.). М., 2003.
Вигерс К. Разработка требований к программному обеспечению. Пер. с англ. М., 2004.
Максимова Е. В. К вопросу о приемах юридической техники, применяемых при изложении нормативно-правовых предписаний федеральными органами исполнительной власти // Юридический мир. 2009. № 5.
Принципы проектирования и разработки программного обеспечения: учеб. курс MSDN. Пер. с англ. 2-е изд. М., 2002.
