CC BY
13
Относительная неразвитость и несовершенство регионального управления сегодня связывается с тем, что при анализе провинциального политико-правового процесса регион рассматривается в качестве статистического объекта управления. В принципе, в этом есть, как справедливо полагает
Н.И. Шестов, своя логика и объективные причины: «Большинство регионов очень молоды в качестве субъектов политического процесса, что и побуждает исследователей воспринимать их нынешнее состояние как единое во времени и пространстве и доступное для понимания “в целом”» [1, с. 117]. Причем, как указывается в специальных исследованиях, историческое прошлое при анализе региональных проблем управления, состояния политико-правового и социально-экономического процессов в российских регионах, практически не учитывается и служит самостоятельным объектом для сравнительных исследований на предмет выяснения плюсов и минусов в региональном развитии в прошлом и настоящем [2, с. 138-156].
В силу этого при формулировании принципов и приоритетов региональной управленческой деятельности необходимо рассматривать регион как место развития политико-правового процесса, как относительно автономную динамическую систему с учетом логики преемственности его исторических состояний, потенциальных и ресурсных характеристик.
Кроме того, важно подчеркнуть, что региональный уровень управления подвержен как общесистемным закономерностям трансформации политико-правового пространства, так и имеет собственные тренды развития этнополитических и социально-правовых процессов. В этом плане на политико-правовой режим функционирования региональных публично-правовых органов власти оказывают влияние, с одной стороны, переходные процессы федерализации российской государственности, а с другой - транзитивность становления и развития регионального политикоправового ландшафта.
С этих позиций региональное управление следует рассматривать как целостный и динамический механизм организации, регламентации, контроля и охраны протекающих в провинциональном жизненном пространстве процессов. Безусловно, данный уровень нормативно организуется и функционирует как целостная управляющая система в контексте действующих этнонациональных, социально-экономических, духовно-культурных и иных факторов и закономерностей развития, характерных для определенной территории государства, сглаживает возникающие на этой территории конфликты и противоречия. В то же время региональная управленческая деятельность реализуется в условиях государственной целостности российской федеративной государственности.
Следовательно, можно утверждать: во-первых, региональное управление является относительно самостоятельным уровнем публично-правовой организации, развивается в соответствии с действующими территориальными политико-правовыми и социально-экономическими трендами; во-вторых, самоорганизация и саморазвитие данной управляющей системы протекают в контексте общегосударственных и иных закономерностей развития федеративной государственности. И в данном случае система регионального управления выступает, с одной стороны, подсистемой, элементом общей системы государственного управления, на которую распространяются общесистемные качественные характеристики развития государственности, а с другой - является неотъемлемой частью, системным элементом публично-правового управления обществом.
В таком ракурсе можно выделить и основные проблемы развития современного регионального управления, обусловливающие ее транзитивный характер. Первая проблематика совершенствования и оптимизации региональных институтов власти связана с незавершенностью процессов институционализации российской федеративной государственности, с отсутствием четких и ясных нормативно-правовых основ организации различных уровней управления, а также взаимодействия между ними. Вторая проблематика, соответственно, связана с незавершенностью процессов становления самого регионального пространства как относительно самостоятельной организационноуправленческой системы.
В этом плане очевидно, что в условиях совершенствования системы публично-правового управления ограниченным является традиционный подход, согласно которому анализ системы государственно-правового управления основывается на выделении частей, структурных элементов и
отношений между ними. Данный подход можно маркировать как статический, т.е. формальноюридический подход к природе и специфике управления. В современных реалиях, на наш взгляд, более целесообразным и оправданным является динамический подход к исследованию системы публично-правового управления, его эффективности и целостности, основанный на общности всех элементов управленческой системы и динамичности, неоднозначности их развития. При этом единство и целостность динамического развития различных частей, подсистем управления обеспечивается общими принципами политико-правовой организации и функционирования, единством качественных характеристик, индикаторов развития и проч.
Поэтому единство и целостность публично-правового управления выражает принцип взаимосвязи и взаимообусловленности управленческих действий по реализации функций государства, общесистемных закономерностей развития, интегративных свойств, складывающихся из объединения всех его элементов. Следовательно, неэффективность или дисфункциональность какого-либо института приводит к качественному изменению всей управляющей системы, к системному кризису в целом. С этих позиций можно говорить о том, что процессы управления тесно связаны и вообще возможны как таковые только благодаря существованию определенных единых принципов и параметров системы.
С учетом вышесказанного регион в интересующем нас управленческом аспекте следует трактовать как комплексную жизненную систему, которая характеризует не только территориальную властно-правовую активность, но и специфические социально-экономические, духовно-нравственные и этнополитические процессы. С учетом обозначенных выше двух подходов к анализу управленческого процесса можно выделить и две альтернативные стратегии исследования проблем регионального развития:
1) государственнический подход, с одной стороны, рассматривает региональное политикоправовое пространство в качестве статического элемента единой административно-территориальной организации, с другой - как динамический субъект общегосударственного политического процесса, занимающий определенное место и значение в реализации общефедеративной правовой политики государства;
2) регионалистический подход ориентирует на исследование провинционального пространства как самостоятельной и вполне устойчивой структуры организации жизнедеятельности территориального сообщества, а в динамическом контексте - как специфической этнополитической и правокультурной формы развития региональных процессов, которые имеют характерные закономерности и тренды развития.
В контексте первой методологии регионального управления превалирует тенденция к нормативной организации принципов, целей и задач общефедеральными нормами. При этом оптимальность и эффективность регионального управления оценивается с точки зрения соответствия или несоответствия нормативному «эталону», институционализированному федеральными органами власти. Позитивной стороной данной методологии организации региональной управленческой деятельности является то, что с ее помощью осуществляется учет общих закономерностей и трендов развития российской федеративной государственности, что обеспечивает достижение стабильного правового режима публично-правового управления, единства в реализации правовой политики, правопорядка и безопасности. В свою очередь, негативными последствиями данной методологической парадигмы является игнорирование специфики развития провинционального политико-правового процесса, доминирующих ценностей и потребностей регионов России.
Данная методологическая направленность в нормативной организации регионального управления является одной из доминирующих в современном политико-правовом процессе. При этом «региональный нормативно-правовой материал, например, часто воспроизводит форму, а также правовой и политический смысл нормативных материалов федерального уровня, либо демонстрирует стремление кардинально отмежеваться от него». Но в любом случае он сохраняет «привязанность к тем общим идеям и ориентациям, которые закладываются в основание федеративной политики в процессе ее выработки» [1, с. 118].
Согласно второй методологии определение приоритетов и задач регионального управления осуществляется «снизу вверх», т.е. от выяснения региональной специфики имеющихся проблем и конфликтов, ресурсного потенциала региона к конструированию общей картины политико-правового процесса и места региона в нем. «Это будет другой, - справедливо отмечает Н.И. Шестов, - тоже вполне самостоятельный дискурс, направленный на выявление взаимных отклонений в региональных политических процессах, которые также наряду с отклонениями от условного федеративного эталона региональной политики, составляют существо специфики национального политического процесса в целом» [1, с. 118].
С теоретико-методологической точки зрения использование данных подходов при определении принципов и приоритетов развития регионального управления в российской федеративной государственности позволяет учитывать сложность и неоднозначность трансформационного периода становления единой системы публично-правового управления.
Комплексное использование этих двух методологий в нормативной организации региональной управленческой деятельности позволяет осуществить институционализацию единой публичноправовой системы управления.
В соответствии с этими пространственными образами формируются направления реформирования государственно-правового управления территориями, осуществляется институционализация системы принятия управленческих решений и т.д. Так, например Д.Н. Замятин отмечает, что «образы регионов России - будь-то провинции и губернии Российской империи, области и советские республики в СССР или субъекты РФ - не являясь по существу непосредственными образно-символическими ресурсами для развития политико-географического образа российских пространств, выполняли и выполняют, как правило, роль своего рода “политико-географического декора”, призванную как бы оттенить изгибы и конфигурацию ведущих, собирающих страну воедино, надрегиональных (метарегиональных) образов-ролей» [3, с. 118]. Поэтому «любой регион России, в феноменологическом и одновременно онтологическом смыслах, может быть только самой Россией, “всей Россией”, взятой в ее непосредственном пространственном опыте, в конкретных географических координатах... Именно в случае российского пространства и в связи с ним можно говорить о власти пространства, причем эта власть обретает непосредственный, буквальный и ощутимый характер» [4, с. 33-34].
Следовательно, образы российского (общефедеративного) и провинционального (регионального) пространств должны рассматриваться и трактоваться в контексте целостности, принципиальной нерасчлененности, неразделимости пространства российской федеративной государственности. В связи с этим очевидно, что формирование правовой политики государства, принятие тех или иных управленческих решений во внутренней и внешней политике должно учитывать роль и влияние пространства на ход прогнозируемых политических процессов. Поэтому процесс институционализации пространственной структуры государственно-правового управления региональными политическими процессами обусловлен образом целостного пространства отечественной государственности. Это, прежде всего, определяет и принципы государственноправового управления российским пространством, обеспечивающие целостность и развитие различных регионов и политических процессов.
Причем, исследование правового пространства, правовых режимов управления им показывает, что закономерности развития данного пространства не могут быть раскрыты вне связи с государственным пространством и государственной властью [5, с. 46]. Другими словами, пространственный фактор имеет существенное значение для институционализации и преемственности форм государства, формы политического режима, специфики принятия управленческих решений, протекания самого процесса управления.
В то же время зарубежный и российский опыт публично-правового управления свидетельствует о том, что региональная система управления является эффективной, а ее автономность и относительная самостоятельность в полной мере соответствуют региональному и государственному развитию в стабильный политико-правовой период. Однако в кризисных, переходных состояниях государства и
права публично-правовое управление стремится к централизации и «сужению» управленческой автономности административных единиц. Подчеркнем, что в данном случае речь идет именно о переходном, межтиповом состоянии государственно-правовой организации, характеризуемом радикальным переходом от одной институционально-нормативной и социально-экономической системы к другой. При этом транзитивность в функционировании институционально-властного пространства предполагает стихийность всех общественных процессов, а также несбалансированный и нескоординированный управленческий процесс, в том числе различные (часто весьма широкие) и слабо прогнозируемые альтернативы будущих изменений, состояний. Это и отличает транзитивность от обычных кризисов в публично-правовом управлении, которые объективно возникают и развиваются в логике эволюции общественной системы, инициируя качественное обновление в институционально-властной организации и ее адаптацию к изменяющимся внешним условиям.
Такие процессы наблюдались в США в период «рузвельтовских реформ», в Западной Европе в эпоху политических и социальных кризисов середины ХХ века. С этим столкнулось и российское государство в конце ХХ - начале XXI вв. Не случайно в современных исследованиях отмечают развитие процессов дерегионализации властно-правового управления, а российскую модель административно-правового управления маркируют как ограниченный федерализм, понимая под этим существенное смещение баланса политико-административной власти и принятие управленческих решений в сторону центра [6, с. 326].
Думается, что современная система административно-правового управления территориальной организацией находится на новом витке транзитивного развития, вызванного рецентралистскими реформами в федеративной организации управленческого процесса. Следует отметить, что эти процессы развития многоуровневой отечественной системы управления являются вполне объективными и логичными. Централизаторский тренд является доминирующим как в политикоправовом мышлении управленческих элит, так и в общественных ожиданиях.
Новый виток транзитивности в развитии государственного управления объясняется резким изменением характера и масштабов институциональных связей между различными подсистемами управления с формированием новых управленческих практик и форм взаимодействия при принятии тех или иных решений. Поэтому в ближайшей перспективе следует констатировать наличие различного рода рисков, противоречий и конфликтов между институтами публичного управления.
Кроме того, для переходного режима властно-правового взаимодействия будет характерно и временное ослабление социально-политических основ и процессов общественной легитимации регионального управления, а также неизбежное ценностное переосмысление его роли и значения в обеспечении государственной целостности и безопасности.
При этом ведущую политическую роль на данном этапе будет иметь исполнительнораспорядительная ветвь власти, поскольку ее деятельность всецело сосредоточится на разработке различных институционально-правовых новелл, моделей согласования и координации управленческого процесса на федеральном, региональном и муниципальном уровнях исходя из общих конституционно-правовых параметров и направлений развития.
Большое значение также будут иметь, как представляется, разработанные и принятые доктринально-правовые акты, которые выступят легитимирующей базой для вновь принимаемых нормативно-правовых актов, связанных с совершенствованием и оптимизацией единой системы публично-правового управления. Не избежать и влияния субъективного фактора, личного авторитета политических деятелей на развитие властно-правовых взаимосвязей и их характера, что в целом свойственно как переходному периоду, так и российской управленческой традиции.
В то же время развитие нового витка транзитивности регионального управления обусловливает отказ от заимствований и поисков различных методологий оптимизации и технологий повышения управленческой эффективности. Современный этап характеризуется сменой управленческих парадигм: акцентируется внимание на формировании собственной модели государственно-правового управления, которая бы опиралась не на абстрактные и теоретизированные схемы и ситуативные
«подсказки» внешних партнеров, точечные демократические «эликсиры» и поправки, а на имеющийся политико-правовой опыт развития российского жизненного пространства, конкретные социально-экономические, духовно-культурные условия, а также организационно-властные и кадровые ресурсы.
При этом важно подчеркнуть, что становление российской государственности в условиях транзитивности может вновь привести к кризису власти и управления, к дисфункциям законодательной, представительной и судебной ветвей власти, противоречиям и конфликтам не только в сфере взаимодействия федеральных, региональных и местных структур управления, но и внутри каждой из них. Следует учитывать, что территориальное политико-правовое устройство наряду с региональным делением, предполагает четко выстроенные юридические отношения как материального, так и процессуального характера между центральными органами власти и региональными управленческими единицами. В этом плане, как обосновывалось выше, необходима институционализация, с одной стороны, четкой и непротиворечивой функциональной направленности действующих публично-правовых институтов власти, их правовой статус, а, с другой стороны, политико-правовой ответственности за реализацию тех или иных функций и задач публичноправового управления.
Таким образом, следует констатировать, что процесс развития региональной системы управления обладает транзитивным характером. Причем развитие данного качества транзитивности в системе регионального управления обусловлено воздействием проводимых реформ «рецентрализации» и продолжающейся федерализации властно-правового взаимодействия. Поиск адекватной и оптимальной модели федеральных отношений для российской государственности инициирует новый виток и в трансформации регионального политического пространства, нормативных правил и моделей властно-политического взаимодействия как внутри региона, так и региональных публично-правовых субъектов власти с федеральными органами и структурами. Транзитивность провинционального социума также характеризуется конвергенцией политических процессов (т.е. смешением противоречивых, разновекторных тенденций). С одной стороны, в региональном политическом процессе преобладает губернаторский моноцентризм, который доминировал в региональной политической системе практически до 2004 г., обеспечивал внутриполитическую стабильность и определенное единство политической элиты. Однако эта стабильность сопровождалась социальнополитическим и экономическим застоем, латентностью социальных и этнополитических конфликтов. С другой стороны - это процессы рецентрализации, оттесняющие институт губернаторской власти на второй план. При этом модель «пресвященной губернаторской монархии» замещается унитарными трендами государственно-правового управления.
Литература
1. Шестов Н.И. Выбор дискурса исследования регионального политического процесса // Регион как субъект политики и общественных отношений. М., 2000.
2. Туровский Р.Ф. Основы и перспективы региональных политических исследований // Политические исследования. 2001. № 1.
3. Замятин Д.Н. Географические образы регионов и политическая культура общества // Региональное самосознание как фактор формирования политической культуры России. М., 1999.
4. Замятин Д.Н. Политико-географические образы российского пространства // Политическая наука. 2003. № 3.
5. Барциц И.Н. Правовое пространство России: понятие, ресурсы, признаки // Политическая наука. Пространство как фактор политических трансформаций. 2003. № 3.
6. Туровский Р.Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений. М., 2006.
