CC BY
16
Современный процесс институционально-правового оформления регионального управления носит противоречивый и конфликтогенный характер. Прежде всего, это связано с отсутствием четких правовых разграничений полномочий между органами государственной, региональной власти и местного самоуправления. В законодательстве многие важные аспекты и параметры властно-правового взаимоотношения при реализации единого управленческого процесса в России сформулированы нечетко, а в случаях комплексного управления объектами территориальной жизнедеятельности - практически не прописаны. Кроме того, отсутствие институционально-нормативной системы взаимодействия и контроля во взаимоотношениях представителей федеральных органов и глав региональной системы власти, равно как и с главами местного самоуправления, обострило, с одной стороны, противоречия и конфликты, возникающие при принятии и реализации управленческих решений, а с другой - инициировало развитие неформального пространства для взаимодействия между ними.
Вообще следует признать, что на уровне нормативно-правовых актов практически ничего не говорится о политико-правовом пространстве как целостном и едином образовании. Именно целостность государства, выступающая в качестве конституционно-правового приоритета развития, обеспечивает гармоничное и согласованное развитие всех относительно автономных управленческих подсистем (федеральных, региональных, муниципальных). Конечно, на конституционно-правовом уровне отмечается целостность государственного развития, однако этот общеправовой принцип не находит должного воплощения текущих нормативно-правовых актов. Тем не менее проблематика единства, целостности и согласованности функционирования институтов власти остается весьма актуальной на современном этапе реформирования отечественной системы государственно-правового управления.
Рассмотрим вначале правовые проблемы взаимодействия федеральной и региональной власти, а затем политико-правовые коллизии в функционировании государственного и муниципального управления.
Закрепляя принцип разделения властей по вертикали, действующая Конституция РФ в достаточно широком масштабе обеспечивает самостоятельность входящих в нее субъектов. Благодаря этому она не только увеличивает круг носителей власти, но и устанавливает разграничение полномочий между ними, которое в состоянии реализовать государственную власть на уровне Федерации и на уровне каждого субъекта РФ.
Это конституционное положение особенно значимо с точки зрения обеспечения гарантий прав и свобод личности на всей территории Российской Федерации. Оно дает дополнительные аргументы в пользу утверждения, что в пределах предметов совместного ведения в сфере защиты прав человека федеральные органы власти и органы власти субъектов Российской Федерации входят в единую систему обеспечения и реализации конституционных прав и свобод человека. Для того чтобы эта система была эффективной, они должны представлять собой единство как в подходах к реализации конституционной концепции защиты прав человека, так и в практической деятельности по их реализации [1, с. 25-26].
Весьма красноречиво и четко вообще о разделении и разграничении единой государственной власти писал в свое время Г.В.Ф. Гегель: «Представление о так называемой независимости властей друг от друга заключает в себе ту основную ошибку, что независимые власти тем не менее должны ограничивать друг друга. Но посредством этой независимости уничтожается единство государства, которое надлежит требовать прежде всего» [2, с. 339].
Обращаясь к рассмотрению соотношения федеративной и региональной подсистем государственного управления, важно отметить, что политико-правовая природа и сущность институтов государственно-правового управления идентична. Конечно, они имеют ряд различий в контексте функций и задач, территориальной ограниченности и т.п.
Особенности развития политико-правовой целостности (пространства государственности), формы и режимы взаимодействия между ее элементами (подсистемами) представляют не только эвристическую ценность для гуманитарного комплекса знаний, но и прогностическую, практическую. На основании последних кристаллизуются образы должного, качественного состояния правовой и политической систем, формируются прогнозы и перспективы будущего развития, допустимые
параметры и критерии трансформационных процессов, ориентиры правовой политики государства и т.п.
Таким образом, можно заключить, что процессы управления региональным политическим развитием, обеспечения законности и правопорядка, возможны только благодаря существованию единых доктринально-правовых параметров, федеральных стандартов стратегического планирования, законодательно зафиксированных правовых режимов и механизмов управленческого воздействия, единых социально-политических критериев эффективности функционирования институтов и структур государственной власти.
Все это, в свою очередь, способствует достижению общих и специфических целей и задач в государственном управлении политическими процессами на различных уровнях и сферах правовой организации, поскольку целью управленческих процессов является не только состояние устойчивости политического взаимодействии, но и реализация фиксированных и заданных общенациональных и региональных результатов, обеспечение правопорядка и социальной безопасности.
Однако совершенствование системы государственно-правового управления невозможно без изменения законодательной базы, обеспечивающей согласованность управленческого процесса. Сегодня несовершенство законодательной базы, регулирующей вопросы регионального планирования этнополитических процессов и регионального социально-политического развития, является серьезным препятствием для повышения эффективности деятельности в сфере государственного управления. В российском законодательстве не предусмотрена единая система государственного планирования регионального развития, необходимая для координации действий федеральных и региональных органов власти; не четко определены цели и задачи региональной политики.
Необходимо отметить, что в действующем законодательстве не рассматривается вопрос взаимосвязи основных документов планирования государственного и регионального уровня (стратегий и программ развития Российской Федерации, стратегий и программ развития субъектов Российской Федерации). Программные инструменты государственного управления территориальным и региональным развитием также отличаются низкой эффективностью.
Таким образом, анализ системы государственного управления показывает, что причины конфликтогенности в этой области связаны с противоречиями между ветвями власти по функциональному признаку и объему властных полномочий, а также по поводу компетенции различных институциональных уровней власти. Как справедливо замечает В.А. Черепанов, «в конституционной практике сложилось реальное противоречие между федеральной системой и образующими ее субъектами по поводу разделения государственной власти» [3, с. 45]. Центральной проблемой российской системы государственного управления является вопрос не столько о разделении, сколько о единстве последней, ибо «разделительная» тенденция, существующая в современной российской государственности, становится «отличительной чертой российской модели» государственно-правового устройства.
Вместе с тем современная модель отечественной системы государственной власти, провозгласившая полную свободу в формировании субъектами Федерации органов исполнительной власти, на самом деле не обеспечила ни политической, ни правовой стабильности, а, наоборот, подложила под государственный фундамент «мину замедленного действия», что в конечном итоге привело к подрыву политико-правового единства всего государства [4, с. 16].
Обращаясь к реформированию местной системы самоуправления, необходимо отметить наличие вообще каких-либо четких институционально-правовых форм обеспечения реализации единой правовой политики, и, соответственно, ответственности за ее осуществление на уровне муниципального образования, учитывая при этом, что местная власть является неотъемлемым элементом единой системы публично-правового управления в государстве. Следует также отметить, что недостаточно четко отражены в действующем законодательстве и властно-правовые формы взаимодействия государственной и муниципальной власти.
При этом положения действующей Конституции РФ определяют лишь обязанности государства в формировании условий для обеспечения полноты народовластия на определенной территории, а также права населения в этой области. В свою очередь, программа поддержки местного самоуправления, несмотря на ее большую значимость, также является скорее предварительными
обязанностями федерального уровня государственной власти, чем собственно управленческой стратегией реформирования местного самоуправления. В связи с отсутствием четкой концепции реформы деятельность время от времени возникающих на федеральном уровне структур по реформе местного самоуправления является совершенно не скоординированной, фрагментарной и часто противоречивой.
Следует в этом плане согласиться с А.Н. Белоусовым и В.Н. Федотовым, анализирующими реформы местного самоуправления, проводимые за последние десятилетия, и пришедшими к выводу, что «в законодательстве наблюдается не обязательное следствие нормам конституционного права, а главная забота власти - "вытеснение" возникающих проблем как можно дальше: в субъекты, в регионы, на места» [5, с. 38]. В результате такой политики муниципальные власти оказались ответственными за все внутренние управленческие просчеты всех уровней власти. По сути, в такую ситуацию они оказались «загнанными» не правовыми, а социально-экономическими и политическими методами.
Как нам представляется, Конституция РФ (ст. 12) «отключила» местное самоуправление от государства, «отделила» данный уровень от единой системы управления. Результатом стали беспрерывно продолжающиеся трагедии в социально-экономическом обеспечении жизнедеятельности локальных сообществ. Постоянно случаются душераздирающие телерепортажи о замерзающем, утопающем и т.п. городе, селе. Самоустранение государственного управления от нужд населения дошло до того, что в 2000-х гг. впервые в послевоенной истории периодически не принимались программы подготовки к зиме. Например, Е.М. Зарубина справедливо отмечает в своем исследовании, что одной из причин провала преобразовательной политики в жилищно-коммунальной сфере стал отказ от системного управления ею в надежде на саморегулирующийся рынок, который якобы сам должен все поправить и внести коррективы, устранив существующие диспропорции [6, с. 86].
Именно управленческие просчеты на государственном уровне, проблемы во взаимодействии федеральных, региональных и местных структур привели к тому, что во многих субъектах Российской Федерации были оставлены без внимания социальная политика, тарифные ставки и т.п. Не проводились также аналитические анализы по сопоставлению динамики затрат предприятий и доходов населения, возможному повышению оплаты социальных услуг. По большому счету в последние десятилетия отсутствовало общее видение проблемы, и властные структуры не понимали как, при каких условиях, за счет каких средств и факторов может быть достигнута самоокупаемость и самоуправляемость региона.
Отметив социально-правовые проблемы местного (муниципального) управленческого уровня, естественно поставить вопрос о том, на какой основе и в каком порядке осуществляются взаимоотношения между субъектами Федерации и местным самоуправлением. Так, анализ положений о местном самоуправлении, закрепленных в Конституции РФ и федеральном законодательстве, позволяет достаточно четко определить уровень и территориальные рамки властных полномочий местного самоуправления. Однако такая четкость «исчезает» при постановке вопроса о совместном ведении и властно-правовом взаимодействии данных органов власти. С другой стороны, органы местного самоуправления не получили обещанной им самостоятельности даже в тех вопросах, которые названы как имманентные местному уровню управления и обозначены действующей Конституцией РФ.
Крайняя недостаточность собственной финансовой базы муниципальных образований обусловленна не столько чьей-то субъективной волей, сколько общими нормативно-правовыми недоработками и экономическим состоянием страны. Можно сказать, что, с одной стороны, нормативная непроработанность социальной политики, а с другой - недостаточное поступление в казну средств, адекватных задачам публичной власти, во многом снизили демократический потенциал конституционно-правовой модели российского местного самоуправления. Дотационные муниципальные образования оказались в кабальной зависимости от органов исполнительной власти субъектов РФ. В этих условиях конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления непредвиденно обернулся для него негативной стороной.
В то же время полномочия законодательных органов субъектов Российской Федерации по регулированию порядка организации и осуществления местного самоуправления оказались усеченными, если брать для сравнения развитые и достаточно устойчивые федеративные государства. Возник серьезный пробел в законодательной базе, задающий территориальные и организационные основы местного самоуправления. Неспособность многих муниципальных образований своими силами создать качественную нормативно-правовую базу местного управленческого процесса приводила к значительной бюрократизации местной власти, бесконтрольности чиновников, неэффективному использованию и без того скудных финансовых средств. Зависимость органов и должностных лиц местного самоуправления не столько от воли и мнения населения, сколько от финансового диктата исполнительной региональной власти во многом девальвировала то, во имя чего задумывалась самостоятельность местного самоуправления.
В этих условиях насущными стали проблемы обеспечения подлинной финансовой и хозяйственной самостоятельности российского местного самоуправления, а также одновременное усиление роли законодательного регулирования процессов его институционализации и реализации. При неразвитости форм непосредственно демократии и объективной сложности их использования в сегодняшних транзитивных условиях только качественная законодательная база может гарантировать эффективность местного уровня управленческой деятельности и ее политико-правовой ответственности перед населением.
Следует отметить, что формирование системы местного самоуправления до сих пор не является жестко регламентированным процессом. По существу, сегодня есть лишь общие институционально-нормативные рамки («идеология местного самоуправления») его развития, заданные соответствующими нормативными документами.
Поэтому в действующей политической системе произошел перекос между субъектами политико-правовой жизни общества в сторону административно-исполнительных структур, что обусловливает развитие тенденций вытеснения государством институтов гражданского общества из процесса принятия управленческих решений, а также институционального ограничения общественного контроля за управленческой деятельностью государственных органов и структур. Данная ситуация формирует конфликтогенный потенциал во взаимодействии общества и государства, ведет к снижению гражданской активности, повышению политической отчужденности, развитию коррупции и иным негативным последствиям, а также не способствует достижению согласия по вопросам национальной стратегии и параметров развития российской государственности.
Более того, рецентрализаторский вектор постсоветской трансформации федеративной государственности снижает стимулы и условия развития гражданских инициатив и публичной активности населения российских регионов. В результате намечается тенденция к свертыванию региональной публичной политики, участия общественности в управленческом процессе территориального развития и легитимации законотворческих новелл, что, как следствие, приводит к значительному замедлению становления гражданского общества в российских регионах.
В свою очередь, региональная правовая политика - это в значительной мере, политика недопущения и сглаживания резких территориальных диспропорций, а также неизбежное вмешательство по этому поводу в развитие и управленческий процесс каждой территориальной единицы. При этом управленческая деятельность со стороны государственных органов власти должна характеризоваться единством целеполагания и использования инновационных методов в процессе достижения заданного социально-правового состояния. Следовательно, региональной политикой следует считать такую систему властно-правовых намерений и действий, которая реализует интересы государственности в отношении регионов и внутренние интересы самих регионов методами и способами, учитывающими природу и специфику современных региональных процессов. При этом региональная политика в той мере эффективна, в какой достигнут и стабилизирован в ней компромисс между интересами национального государства и местными интересами самих регионов. Государственная политика, в свою очередь, в отношении регионального развития призвана обеспечить не только дееспособность, но и эффективность региональной политики на местах, ее ценностно-программного единства с федеральной политикой.
Таким образом, обобщая вышеизложенное, следует сделать следующие выводы:
- во-первых, современная система регионального управления должна строиться на осознанных правокультурных, этнополитических и социально-экономических трендах эволюции российского пространства с учетом методологических и практических проблем его развития, а также доминирующих угроз национальной и региональной безопасности. При этом необходимо разработать собственную (суверенную) доктринально-правовую и институционально-политическую основу совершенствования системы публично-правового управления, а также превенции действующих и потенциальных угроз;
- во-вторых, в настоящее время отсутствует четкое правовое разграничение полномочий между органами государственной, региональной власти и местного самоуправления. В законодательстве многие важные аспекты и параметры властно-правового взаимоотношения при реализации единого управленческого процесса в России сформулированы нечетко, а в случаях комплексного управления объектами территориальной жизнедеятельности - практически не прописаны;
- в-третьих, отсутствие институционально-нормативной системы взаимодействия и контроля во взаимоотношениях представителей федеральных органов и глав региональной системы власти, равно как и с главами местного самоуправления, обострило, с одной стороны, противоречия и конфликты, возникающие при принятии и реализации управленческих решений, а с другой - инициировало развитие неформального пространства для взаимодействия между ними;
- в-четвертых, в тех сферах обеспечения нормальной жизнедеятельности местного населения и безопасности территориального сообщества, где федеральным и региональным законодательством достаточно четко прописаны сферы компетенции муниципальных органов власти, не сбалансированы расходные и доходные полномочия этого публично-правового уровня власти по реализации возложенных на них функций и задач;
- в-пятых, полномочия законодательных (представительных) органов субъектов РФ по регулированию порядка организации и осуществления местного самоуправления оказались усеченными. При этом возник серьезный пробел в законодательной базе, регламентирующей территориальные, компетенционные и организационные основы местного самоуправления. В этом плане неспособность многих органов местной власти самостоятельно обеспечить управленческий процесс и создать качественную нормативно-правовую базу приводит к бюрократизации местной власти, бесконтрольности чиновников, неэффективному использованию имеющихся ресурсов;
- в-шестых, рецентрализаторский вектор постсоветской трансформации федеративной государственности снижает стимулы и условия развития гражданских инициатив и публичной активности населения российских регионов. В результате намечается тенденция к свертыванию региональной публичной политики, участия общественности в управленческом процессе территориального развития и легитимации законотворческих новелл, что, как следствие, ведет к значительному замедлению становления гражданского общества в российских регионах;
- в-седьмых, доминирующими факторами развития регионального управленческого процесса в современной российской государственно-правовой организации являются: а) консервативные и неолиберальные тренды развития управленческого процесса; б) социально-гуманитарные, технократические и этнополитические принципы управленческой деятельности; в) элитарные, клановые и иерархические модели властно-правового взаимодействия; г) социальная безопасность, устойчивость и воспроизводство провинциального общества; д) региональная идеология и нормативные приоритеты региональной и муниципальной политики.
Литература
1. Ажахов К.М. Обеспечение единых стандартов защиты прав и свобод человека и гражданина на территории Российской Федерации. Нальчик, 1999.
2. Гегель Г.В.Ф. Философия права. М., 1990.
3. Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. М., 2003.
4. Мартышин О.В. Конституция Российской Федерации 1993 г. как памятник эпохи // Государство и право. 2004.№ 4.
5. Белоусов А.Н., Федотов В.Н. Возвращаемся к реформе местного самоуправления. Муниципальный хаос как новая политическая реальность // Российская государственность и местное самоуправление: Матер. науч.-практ. конф., организованной Московским экономико-правовым институтом 18-19 мая 2001 г. М., 2001.
6. Зарубина Е.М. Реформы жилищно-коммунального хозяйства в России: социокультурная направленность и факторы реализации: Дис. ... канд. социол. наук. Ростов н/Д, 2003.
