CC BY
23
Ярославцева Татьяна Александровна - канд. ист. наук, доцент кафедры муниципального управления ГОУ ВПО «Дальневосточная академия государственной службы» (г. Хабаровск)
Трансформация системы ЖКХ
(советская модель хозяйствования в жилищно-коммунальной сфере на
Дальнем Востоке России)
ЖКХ - это особая система хозяйствования, направленная на строительство и реконструкцию жилища, сооружений и элементов инженерной и социальной инфраструктуры, в которой государственное регулирование является инструментом для координации методов хозяйствования с целью обеспечения жизнеустройства и жизнедеятельности людей.
Ключевые слова: система управления ЖКХ, жилищно-коммунальный комплекс, муниципализация жилищного фонда, коммунальные имущества, жилищная кооперация, жилищный кризис, жилищные отношения
Продолжая разговор о становлении и развитии системы управления жилищным хозяйством на Дальнем Востоке России (ж-л «Власть и управление на Востоке России». - 2007. - № 4. - С. 133 -139), рассмотрим ход реорганизации системы управления жилищно-коммунальным комплексом, проблемы трансформации жилищных отношений в период становления советской модели хозяйствования в жилищно-коммунальной сфере отдаленного от центра страны Дальневосточного региона.
2 октября 1926 г. президиум Далькрайисполкома принял постановление о реорганизации инспекции коммунального хозяйства при административном отделе Далькрайисполкома в самостоятельный коммунальный отдел [1]. В его ведении находились отделы коммунального хозяйства Амурского, Владивостокского, Зейского, Камчатского, Николаевского, Сахалинского, Сретенского, Читинского, Хабаровского окружных исполкомов. В 1929/30 бюджетном году в коммунальный отдел на правах подотделов входили: общий, финансовый, коммунальных предприятий и благоустройства, жилищный, краевого инженера и строительно-жилищного дела, пожарный, а также учебно-распределительное и хозяйственное отделения [2]. В функции отдела входили: руководство работой окружных, городских и районных отделов коммунального хозяйства, коммунальных трестов; составление производственно-финансовых планов, планов строительства и ремонта объектов жили-
щно-коммунального хозяйства, а также обеспечение их исполнения; руководство строительством, восстановлением, реконструкцией и эксплуатацией объектов жилищного хозяйства края, оказание организационной и технической помощи подведомственным организациям; руководство технической инвентаризацией коммунального имущества, регистрацией городских земель, отводом участков под застройку; руководство работой по дорожному строительству групповых дорог местного и государственного значения и др. [2]. В 1930 г. в связи с ликвидацией округов из состава отдела коммунального хозяйства Далькрайисполкома выбыли отделы Сретенского и Читинского окрисполкомов (территория этих округов отошла Восточно-Сибирскому краю). Отделы коммунального хозяйства Амурского, Владивостокского, Зейского, Николаевского, Хабаровского окрисполкомов были ликвидированы. В непосредственное подчинение краевому отделу перешли отделы коммунального хозяйства горрайисполкомов этих округов. До 1932 г. продолжали функционировать отделы коммунального хозяйства Камчатского и Сахалинского окрисполкомов. В 1932 г. с образованием Амурской, Приморской областей, а в 1934 г. -Нижнеамурской, Зейской, Еврейской автономной, Уссурийской и Хабаровской областей, в составе этих облисполкомов образовались отделы коммунального хозяйства. Если в 1930 г. штатная единица жилищного подотдела горкомхоза г. Благовещенска только за счет жилищного фонда составляла 11 ед. (1 техник, 3 зав. районными домами подотдела, 7 сторожей) [3], то с увеличением объемов работ жилфонда и другого муниципального имущества в 1932 г. она возросла до 109 чел.
Из Постановления ВЦИК и СНХ СССР от 20 марта 1933 г. и Постановления Далькрайисполкома № 107 от 8 февраля 1934 г. следует, что с 1 января 1934 г. в составе отделов коммунального хозяйства действовал сектор по контролю за строительством, планировкой и застройкой населенных мест [4]. К 1934 г. структура отдела коммунального хозяйства Далькрайисполкома была изменена. Подотделы были заменены на сектора и их численность сократилась: общий сектор, жилищный сектор, сектор благоустройства, земельный сектор, сектор по контролю за строительством, планировкой и застройкой населенных мест. При отделе коммунального хозяйства Далькрайисполкома работала хозрасчетная контора по планировке и проектированию городов и поселков [4; л. 156]. В 1937 г. территория Зейской области вошла в состав Читинской области [5]. В связи с этим, из состава отдела коммунального хозяйства Далькрайисполкома выбыл отдел коммунального хозяйства Зейского облисполкома. В
соответствии с Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г. «Об улучшении жилищного фонда», в ЖКХ страны стала создаваться система домоуправлений. Так, в г. Благовещенске в марте 1938 г. при горкомхозе было организовано жилищное управление с штатом в 7 чел. (содержание из госбюджета), при котором было создано 19 домоуправлений [6], что отвечало общей политике ЖКХ края и страны (Положение Наркомхоза от 24.01.1938 г.).
В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 20 октября 1938 г., ДВК был разделен на Приморский и Хабаровский края [7], в связи с этими обстоятельствами система управления ЖКХ изменилась, но основные направления деятельности коммунальных служб сохранились. В 1939 г. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР была упразднена Хабаровская область. Отделы коммунального хозяйства Вяземского, имени Лазо, Кур-Урмийского, Нанайского районов перешли в подчинение отделу коммунального хозяйства Хабаровского крайисполкома. Вопросы Бикинского района решались коммунальным отделом Бикинского горисполкома, Комсомольского - коммунальным отделом Комсомольского горисполкома, Хабаровского - коммунальным отделом Хабаровского горисполкома. Отделы имели в своей системе следующие коммунальные предприятия: водопроводы, электростанции, бани и прачечные, гостиницы, автотранспорт, зеленстрой, парк культуры и отдыха, трест парикмахерских, инвентаризационное бюро, похоронное бюро, рекламбюро, противогрибковую станцию, земельную группу, речную переправу; организации жилищного хозяйства: горжилуправления, домоуправления, ремонтно-строительные конторы и прорабские участки, трест «Гордорстрой».
В 1939 г. начал свою работу организационный комитет Президиума Верховного Совета РСФСР по Хабаровскому краю. При комитете организовалось управление коммунального хозяйства. Структура управления (в соответствии с решением Хабаровского крайисполкома № 433 от 31 марта 1940 г.) представляла собой следующее: административно-хозяйственный отдел; спецсектор; центральная бухгалтерия; планово-учетный сектор; жилищное управление; сектор водоснабжения и канализации; сектор энергетики; сектор коммунально-бытового обслуживания; сектор
благоустройства, сектор дорожного хозяйства; сектор учета кадров [8].
Социально-экономическое развитие Дальневосточного региона в 30-е годы сопровождалось значительным увеличением численности не только городского, но и сельского населения. Обеспеченность жильем оставалась крайне неудовлетворительной, так как рост численности населения опережал темпы увеличения жилого фонда,
что препятствовало закреплению кадров, вызывало миграцию населения, мотивировало граждан на поведение «временного жителя» и не стимулировало у них чувств «хозяина». Все это отражалось на состоянии объектов ЖКХ.
С изменением собственника недвижимости
трансформировались и финансово-хозяйственные отношения в жилищно-комму-нальной сфере. Так, 18 июля 1921 г. был подписан Декрет СНК РСФСР об обязательном привлечении средств жильцов для ремонта домов путем внесения денежных средств, личного труда или материалов в размерах, пропорциональных занимаемой площади. Возмездные отношения между наймодателями и нанимателями жилых помещений в домах обобществленных жилищных фондов не претерпевали существенных изменений на протяжении более чем шестидесяти лет (с 1928 г.), к тому же, не зависели от динамики заработной платы рабочих и служащих. Основной правовой формой использования гражданами жилых помещений в домах государственного и общественного жилищного фондов являлся наем. Искусственно заниженная и «замороженная» до 3% плата за найм (в расходах от общего семейного бюджета) только стимулировала прогрессирующий рост жилищных потребностей, с которыми не в состоянии была справиться милитаризованная советская экономика. На старте перехода к рыночным отношениям себестоимость содержания обобществленного жилищного фонда уже в 50 раз превышала неизменный, зафиксированный с 1928 г. уровень квартирной платы, что требовало многомиллиардных дотаций из ежегодных бюджетов государства и его местных органов для покрытия убытков жилищно-эксплуатационных организаций.
Жилищные фонды формировались за счет нормирования доходов и аккумуляции средств населения и хозяйственных организаций. Основные расходы на строительство и эксплуатацию большей части жилищ с целью обеспечения потребностей граждан в жилье приходились на государственный бюджет. Поскольку квартирная плата, установленная на основе социалистических принципов, была низкой, а бюджетного финансирования на надлежащую эксплуатацию и строительство жилья было недостаточно, то недостаток средств неизбежно вел к минимизации затрат на строительство жилья. Появилась проблема качества жилых домов, срок службы которых оставался крайне невысоким, что, в конечном счете, приводило к очередному витку роста спроса на жилье, и поддерживало развитие и обострение хронического жилищного кризиса.
Начиная с 1917 г., вплоть до 30-х годов, жилищно-коммунальный комплекс находился в технически неудовлетворительном состоянии. На примере отдельных территорий
ДВК можно получить представление о состоянии муниципализированного жилфонда в ДВК (табл. 1).
Из приведенных данных табл. 1 следует, что 16% жилфонда было негодно к эксплуатации. Это объяснялось тем, что систематических работ по восстановлению жилплощади и сохранению существовавшей не проводилось. С 1918 г. до 1921 г. приступить к восстановлению объектов ЖКХ не позволяло отсутствие денежных средств, строительных материалов и рабочих рук в достаточном количестве, т. е. не представлялось возможным. Не способствовала восстановлению хозяйства и сложная политическая обстановка в стране и отдельных ее регионах. Восстановление разрушенных зданий велось за счет «буржуазного» населения и коммунальных предприятий (хозяйств), без участия средств из государственной казны. В 20-е годы действовал порядок, при котором после восстановления жилого дома за бывшим владельцем оставалось в аренде от 15 до 25% жилой площади, а остальная его часть передавалась рабочим. Получив особые права на владение частью жилого дома, бывшие домовладельцы создавали строительные товарищества для его восстановления, благодаря чему удалось поддерживать национализированные жилые помещения в надлежащем состоянии и частично решать жилищные проблемы других категорий населения. Хотя это все же не позволяло в полной мере привести в порядок весь жилфонд городов, в т. ч. на территории ДВК.
Таблица 1
Сведения о состоянии муниципализированного жилищного фонда городов ДВК в 1927 / 28 хоз. году (тыс. м )
Источник: ГАХК. - Ф. П-2. - Оп. 1. - Д. 113. - Л. 12.
Коммунальное хозяйство ДВК рассматривалось «исключительно как источник получения значительных средств для местного бюджета» [9], поэтому расходы ведомств на наем помещений, их содержание, потребление жилищно-коммунальных услуг являлись одновременно доходами местных бюджетов. Развитие краевого бюджета на протяжении первых 3-х лет происходило за счет
к с г л У
фондов местного значения, и только с 1926 г. за счет усиления помощи из госбюджета. Доходная часть местного бюджета формировалась за счет аренды жилых и нежилых помещений, а также от продажи части жилого фонда.
Со второй половины 1927 г. положение резко меняется в результате перевода большинства коммунальных предприятий на хозрасчет. В результате, доходы от коммунальных имуществ и предприятий в бюджет уменьшились вследствие изменения форм эксплуатации коммунальных предприятий (табл. 2).
Таблица 2
Сведения о доходах от коммунальных имуществ и предприятий ДВК с 1923 по 1927 гг. (в тыс. руб.)
Доходы Коммунальные имущества Коммунальные предприятия
1923 - 1924 г. 1924 - 1925 г. 1925 - 1926 г. 1926 - 1927 г. 1923 - 1924 г. 1924 - 1925 г. 1925 - 1926 г. 1926 - 1927 г.
Поступило 1706,7 2223,5 2758,6 3552,0 536,8 379,8 729,5 240,1
Удельный вес (в %) 18 16,1 13,9 13,0 5,6 2,8 3,7 0,9
% отношение к 1923-1924 г. - 130,3 161,6 208,1 - 70,9 135,9 44,7
Источник: ГАХК. - Ф. П-2. - Оп. 2 - 1. - Д. 113. - Л. 4.
В октябре 1927 г. на III пленуме Далькрайисполкома ВКП(б) планировалось увеличение бюджета края на 1927 / 28 гг. на 17% по сравнению с предыдущим финансовым годом, при этом рост налоговых доходов от коммунальных имуществ, в том числе найма помещений должен был составить 19,0%. План предусматривал полную передачу жилых домов в аренду жилищной кооперации «немедленно по окончанию инвентаризации». В этом случае крайкоммунотдел планировал следующий рост дохода от муниципального жилфонда (табл. 3).
Таблица 3
Динамика роста доходов от муниципального жилищного фонда с 1928 по 1933 год
Наименование Годы
1928/29 1929/30 1930/31 1931/32 1932/33 За 5 лет
Абсолютные числа % роста 1114,6 1181,5 5,0 1340,6 5,0 1302,6 5,0 1380,7 6,0 6219,9 23,9
Источник: ГАХК. - Ф. Р-643. - Оп. 1. - Д. 11. - Л. 48.
Трансформация системы хозяйствования в жилищно-коммунальной сфере и формировавшаяся советская модель ЖКХ потребовали новых подходов к решению производственно-хозяйственных проблем отраслевых предприятий. Получили широкое распространение такие методы, как трестирование, хозяйственный расчет, социалистическое соревнование, стахановское движение, «ударничество». К тому же, сохранились и хорошо зарекомендовавшие себя в Российской империи методы: финансовый контроль, правовое регулирование общественных отношений в жилищно-коммунальной сфере. Однако лимитированная плата за наем жилого помещения и изъятие прибыли у коммунальных предприятий в бюджеты разного уровня привели к ограничению средств, выделяемых на содержание объектов ЖКХ и их эксплуатацию, что, в свою очередь, отразилось на низком качестве жилищного фонда и коммунальных услуг. Государственные дотации, в свою очередь, были не в состоянии покрывать образовавшийся и постепенно увеличивавшийся дефицит средств.
На протяжении многих десятилетий складывалась система волевого планово-распределительного удовлетворения жилищных потребностей граждан на основе доминировавшего положения государственного и общественного жилищных фондов в структуре жилищного фонда и жилищного строительства, получившая отражение в советском жилищном законодательстве и в практике его реализации. В частности, распределение свободной жилой площади в домах местных Советов производилось в планомерном и организованном порядке. Основными нормативными актами, определявшими жилищные права и обязанности граждан, являлись: Постановления СНК РСФСР от 23 мая 1921 г. «О мерах улучшения жилищных условий трудящегося населения и о мерах борьбы с разрушением жилищ», от 8 августа 1921 г. «Об управлении домами», Постановление ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г. «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах» и другие.
В правовом регулировании использования жилищного фонда приоритет был отдан социальному началу в ущерб экономическому, мерам социальной защиты проживавших, особенно в домах государственного, муниципального и общественного жилищных фондов. Пользователей освобождали от больших затрат на содержание жилых домов и повышение их благоустройства, перекладывая эти расходы на субъекты собственности и, прежде всего, на государство. Такое положение было удобно пользователям жилых помещений, но плохо отражалось на эксплуатации жилищного фонда в целом, а в конечном счете, было невыгодно пользователям из-за преждевременного износа и неудовлетворительного обслуживания
населения собственником жилого дома, который недополучал необходимые средства на содержание дома. К тому же, норма Жилищного кодекса РСФСР о выселении в административном порядке лиц из домов, грозящих обвалом (ст. ст. 89, 90) [10] не действовала более 70 лет, что также обостряло жилищный кризис.
Решить жилищную проблему власть пыталась неоднократно. Первая попытка сводилась к уплотнению жильцов отдельных квартир и распределению национализированных жилых помещений. Однако перераспределение жилой площади не только не решило проблем нуждавшихся граждан в жилье, но и к 1920 г. еще больше обострило жилищный кризис в стране и особенно в отдельных ее регионах. В частности, тяжелое положение с жильем было присуще северным территориям Дальневосточного региона (Сахалинская, Магаданская, Камчатская области и т. д.), где многие северяне жили даже в землянках и конурах. С 1930 г. решение жилищных проблем граждан за счет государственных средств осуществлялось посредством жилищного строительства. Достигнуть максимальной обеспеченности жильем нуждавшихся удалось только в 1960 г., в период самых высоких в советское время показателей жилищного строительства. В остальные годы соответствующие показатели шли по нисходящей. Начиная с середины 1930-х годов, а особенно в 1940-х, наблюдался абсолютный рост капиталовложений в строительство жилья и его содержание. Объем государственного жилищного строительства постепенно увеличивался и достиг 70% в общей структуре жилищного строительства к 1980 году. К этому периоду размер государственных и общественных средств, направляемых на эксплуатацию подведомственного жилищного фонда, исчислялся в 2/3 общих расходов от содержания жилых домов, находившихся в государственной собственности и собственности общественных объединений, то есть сумма средств, предоставленных государством за счет общества в целом, была больше средств, полученных от населения за пользование жилой площадью.
Таким образом, системе государственного обеспечения жильем имманентно присуще свойство абсолютного и хронического дефицита «для всех социальных групп» населения [11]. К низкой обеспеченности жилплощадью приводило и неудовлетворительное состояние жилищного фонда, так как наем государственного жилья при низкой квартирной плате не только минимизировал расходы, но и мотивировал потребительский подход к его содержанию. Жилой фонд в должном состоянии не поддерживался, не обеспечивался качественный уровень его обслуживания, что обостряло кризис в ЖКХ. И хотя ежегодно миллионы трудящихся получали новые квартиры, решение жилищной проблемы на протяжении семи десятилетий оставалось неэффективным, а историческая цель
Советской власти - удовлетворение потребностей каждого гражданина, нуждавшегося в жилье или улучшении жилищных условий, не была достигнута.
Советская система хозяйствования и управления жилищно-коммунальным комплексом прошла сложный путь от становления до распада. Управление показало себя неэффективным методом. Оно не обеспечило взятые на себя советской властью социально-экономические и юридические обязанности перед гражданами, у которых государство изымало и перераспределяло заработанную ими прибавочную стоимость. В сложившихся условиях система хозяйствования не могла быть эффективной, так как не соблюдалась пропорциональность цены и качества жилищно-коммунальных услуг. К тому же, от управления был отдален их потребитель. Созданная система управления ЖКХ имела свою специфику, которая выразилась в том, что национализация недвижимости потребовала создания специальных органов для управления объектами ЖКХ и целевого финансирования затрат по их содержанию. В результате, советская модель ЖКХ привела к созданию затратного механизма содержания объектов недвижимости. Начиная с 1917 г., советским правительством формировалась система хозяйствования в жилищно-коммунальной сфере, которая привела не к развитию отрасли, а к кризису. Для вывода из кризиса в 1990-х годах потребовалась серьезная реформа жилищно-коммунального хозяйства.
Реформирование жилищно-коммунального хозяйства - одна из стратегических задач государства в современных условиях развития общества. В Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации проблема качества и доступности жилья поставлена на первое место среди других социально-экономических задач, затрагивающих, как подчеркнул Президент РФ, «практически каждого гражданина, каждую российскую семью» [12].
Основными способами достижения целей реформы являются: совершенствование системы управления, эксплуатации и контроля в системе хозяйствования жилищно-коммунальной сферы. Поиску эффективных форм и методов реформирования будет способствовать системное научное исследование базовых общих и принципиальных моментов состояния жилищно-коммунального хозяйства и глубокий анализ причин, которые привели систему хозяйствования к кризису, выявление тех аспектов, которые имеют фундаментальное значение для эффективного развития отрасли.
Литература и источники:
1. Протокол Далькрайисполкома от 2 октября 1926 г. // ГАХК. - Ф. Р-743. - Оп. 1. - Д. 34. - Л. 4.
2. ГАХК. - Ф. Р - 743. - Оп.1. - Д. 23. - Л .11-17.
3. ГААО. - Ф. 13. - Оп. 1. - Д. 23. - Л. 16.
4. ГАХК. - Ф. Р-137. - Оп. 4. - Д. 42. - Л. 426.
5. Сборник указаний и распоряжений РСФСР. - 1934. - №. 31. -Ст. 190.
6. Решение горкомхоза от 10.03.1938 г. «Об организации жилищного управления и домоуправлений при Благовещенском горкомхозе» // ГААО. - Ф. 13. - Оп. 1. - Д. 61. - Л. 4.
7. ГАХК. - Ф. Р-739. - Оп. 7. - Д. 1. - Л. 12.
8. ГАХК. - Ф. Р - 137. - Оп. 4. - Д. 542. - Л. 137,138.
9. ГАХК. - Ф. Р - 643. - Оп. 1. - Д. 11. - Л. 40.
10. Положение о выселении в административном порядке граждан из грозящих обвалом домов существовало почти 70 лет. См.: Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 09.08.1926 г. // СУ РСФСР. -1926. - № 51. - Ст. 394.
11. Бессонова, О. Э. Генезис, сущность и контуры реформы советской жилищной системы: автореф. дисс. ... канд. социол. наук/ О. Э. Бессонова. - Новосибирск, 1990. - С. 8.
12. Послание Президента В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации //Рос. газ. - 2004. - 27 мая. - № 109 (3486).
