CC BY
30
Larisa Mikhailovna Shevchenko,
PhD in Economics,
associate professor of the department of finances, Saratov socio-economic institute (branch) of Plekhanov Russian University of Economics
УДК 336.0/.5(470)
Лариса Михайловна Шевченко,
кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов, Саратовский социально-экономический институт (филиал)
РЭУ им. Г.В. Плеханова
ТРАНСФОРМАЦИЯ РЕГУЛИРОВАНИЯ В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ УСТОЙЧИВОСТИ РОССИЙСКОЙ ФИНАНСОВОЙ СИСТЕМЫ
Предметом исследования являются процессы регулирования финансовой системы России. Особенностью проводимых исследований является то, что в них своеобразной точкой отсчета выступает мировой финансовой кризис 2008 г., а более ранние периоды фактически не рассматриваются и подробно не анализируются, несмотря на то что определенные меры, направленные на обеспечение устойчивости финансовой системы, реализовывались на практике значительно раньше. Целью работы является изучение особенностей процесса изменений, происходивших в отечественной финансовой системе. В качестве основных методов при проведении исследования использовались системный и комплексный подходы, диалектический метод познания, научная абстракция и методы сравнения. В работе рассмотрены четыре основных периода становления развития финансовой системы России, а также процесс трансформации органов государственного регулирования в области обеспечения ее устойчивости. Сделан вывод о наличии ключевых проблем регулирования сфер и звеньев финансовой системы. Проведенное исследование расширяет сферу научных познаний о национальной финансовой системе и представляет интерес для круга ученых, интересующихся данной проблематикой.
Ключевые слова: устойчивость, финансовая система, регулирование, законодательство, внешние и внутренние факторы.
CHANGES IN THE REGULATION OF ENSURING STABILITY OF THE RUSSIAN FINANCIAL SYSTEM
The article studies the process of regulating the Russian financial system. The research is unique in choosing the world financial crisis of2008 as a starting point while earlier economic periods are not fully considered despite the fact that certain measures aimed at ensuring stability of the world financial system have been implemented significantly earlier. The purpose of the research is to study the process of changes that took place in the Russian financial system. The methodology of the research includes systematic and integrated approaches, dialectical method of cognition, scientific abstraction and comparison methods. The paper considers four main periods in the development of the Russian financial system as well as the process of transformation of the state regulatory bodies for the purpose of ensuring financial stability. It is concluded that there are key problems in regulating certain spheres and parts of the financial system. The article expands the scope of economic knowledge about the Russian financial system and can be of interest to researchers in this field.
Keywords: sustainability, financial system, regulation, legislation, external and internal factors.
По мере усиления глобализационных процессов, протекающих в мировой экономике, регулирующие органы, действующие в масштабах отдельно взятой национальной экономики, могут оперативно воздействовать только на внутренние факторы, в то время как их влияние на внешние факторы весьма ограничено. На отечественную финансовую систему оказывают влияние как внешние, так и внутренние факторы, и, несмотря на то что пока влияние внутренних факторов остается преобладающим, можно предположить, что при сохранении имеющихся тенденций в течение ближайших 5-7 лет влияние внешних факторов станет доминирующим. Нам представляется, что кризис 2008 г. обострил проблему обеспечения устойчивости финансовых систем на национальном уровне, показав несовершенство действующих систем их регулирования. Однако нельзя утверждать, что до него никаких теоретических и практических разработок в этой области не существовало. Вопросы устойчивости финансовой системы затрагивались на законода-
тельном уровне при принятии концепций или стратегий, разрабатываемых в рамках систем стратегического планирования и нацеленных на обеспечение устойчивого развития национальных экономик, а также при формировании национального законодательства, регулирующего функционирование банковской и страховой системы [3, с. 48-58]. Это понятие охватывает практически все отрасли государственной деятельности и организации [1]. После кризиса 2008 г. произошло переосмысление значимости обеспечения устойчивости финансовой системы, в результате чего устойчивость стала рассматриваться комплексно, а ее обеспечение было признано одной из важнейших задач регулирующих органов. При анализе отечественного опыта обеспечения устойчивости национальной финансовой системы мы предлагаем выделить четыре периода, которые отличаются друг от друга по характеру и реализуемым мерам регулирования.
По нашему мнению, период с 1988 по 1990 г. являлся нерегулируемым периодом с позиций обес-
НБЫ1994-5094 ♦-
143 -♦
печения устойчивости финансовой системы России. В это время происходила радикальная трансформация отечественной экономики и зарождались первые элементы финансовой системы. Так, был принят закон № 8998-Х1 «О кооперации в СССР» от 26 мая 1988 г., который определил «экономические, социальные, организационные и правовые условия деятельности кооперативов» [5] и создал условия для появления в нашей стране первых коммерческих банков. Первый коммерческий банк - Кооперативный банк «Патент» был создан всего через 3 месяца после принятия этого закона [6]. Затем количество коммерческих банков начало стремительно увеличиваться: на 1 января 1989 г. их количество возросло до 43, на 1 января 1990 г. было уже 224 банка, а на 1 января 1991 г. - 1357 банков [5]. При этом деятельность коммерческих банков практически не регулировалась: Государственный банк СССР, который должен был регулировать зарождающуюся банковскую систему, сам находился в состоянии постоянной трансформации. На законодательном уровне постоянно происходили изменения, затрагивающие его деятельность. Например, в 1988 г. был изменен устав банка, в соответствии с которым он признавался «главным банком страны, единым эмиссионным центром, организатором кредитных и расчетных отношений в народном хозяйстве» [8]. В 1990 г. в отечественной банковской системе произошли кардинальные изменения: были приняты основополагающие законодательные акты - Федеральный закон № 394-1 «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» от 2 декабря 1990 г. и Федеральный закон № 395-1 «О банках и банковской деятельности» от 2 декабря 1990 г., которые определили двухуровневую структуру банковской системы (первый уровень - Центральный банк, второй уровень - коммерческие банки). Именно тогда были определены функции Центрального банка «в области организации денежного обращения, денежно-кредитного регулирования, внешнеэкономической деятельности и регулирования деятельности акционерных и кооперативных банков» [8]. Таким образом, на протяжении нерегулируемого периода в сфере частных финансов наиболее интенсивно развивалось именно звено финансов кредитных организаций, часть из которых возникли в результате реорганизации государственных банков, а часть были созданы с нуля. При этом звена финансов страховых организаций практически не существовало, хотя на законодательном уровне были созданы условия для развития страхования. По причине фактического отсутствия финансовых рынков не было и звена финансов профессиональных участников финансовых рынков. В течение всего нерегулируемого периода происходящие изменения значительно меньше затрагивали сферу государственных финансов (например, даже провозглашение суверенитета союзными республиками принципиально бюджетную систему СССР не изменило). Знаковым событием 1990 г. стало официальное признание дефицитности бюджета СССР, причем тогда
впервые произошло формальное распределение бюджетного дефицита по уровням бюджетной системы. Государственные внебюджетные фонды в качестве источника финансирования расходов, не включенных в бюджет, впервые появились в конце XVIII в. [2].
Второй период, продолжавшийся с 1991 по 1997 г., по нашему мнению, можно считать периодом минимального регулирования. Распад СССР в конце 1991 г. привел к перестройке всей сферы государственных финансов, которая проходила долго и напряженно. В СССР сфера государственных финансов включала в себя союзный бюджет и бюджеты отдельных республик, а также бюджет социального страхования (подобная структура государственных финансов сформировалась еще в 1924 г.). В результате распада СССР союзный бюджет перестал существовать, поэтому это звено бюджетной системы подверглось радикальной трансформации. Так, основным законодательным актом, регулировавшим взаимоотношения в сфере государственных финансов, стал закон № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. В соответствии с ним в бюджетную систему РСФСР включались «республиканский бюджет РСФСР, республиканские бюджеты республик в составе РСФСР, краевые, областные бюджеты краев и областей, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, областной бюджет автономной области, окружные бюджеты автономных округов, районные бюджеты районов, городские бюджеты городов, районные бюджеты районов в городах, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов» [5]. Подобная самостоятельность бюджетов обеспечивалась «наличием собственных источников доходов» и «правом определять направления их использования и расходования». В течение этого периода бюджетное устройство и бюджетный процесс регулировались не только на федеральном, но и на региональном уровне (нередко на региональном уровне принимались законодательные акты, которые противоречили федеральному законодательству). По этой причине перестройка сферы государственных финансов во многом носила бессистемный характер (в некоторых исследованиях при описании этого периода используется термин «бюджетный феодализм»). Но именно в период минимального регулирования устойчивости финансовой системы в отечественном законодательстве впервые обозначаются цели и задачи государственного регулирования в данном направлении. Так, в законе «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» говорится о единстве бюджетной системы и необходимости сбалансированности бюджетов, причем последняя «является необходимым условием бюджетно-финансовой политики», а для ее достижения предлагается возможность установления предельных размеров дефицита бюджета, а также использование «механизма секвестра расходов» [5]. Сфера
частных финансов на протяжении периода минимального регулирования быстро развивалась. В 1991 г. был утвержден Устав Центрального банка РСФСР (Банка России), а после распада СССР он был объявлен «единственным... органом государственного денежно-кредитного и валютного регулирования экономики» [5]. В 1991 г. закончилось противостояние между Государственным банком СССР и Государственным банком РСФСР, причем в результате «Государственный банк СССР был ликвидирован, и все его активы и пассивы, а также имущество на территории РСФСР переданы Центральному банку РСФСР (Банку России)» [5]. В итоге в звене финансов кредитных организаций был создан полноценный орган государственного регулирования, причем в законодательстве было однозначно определено, что «основными целями Банка России являются: развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации; обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов» [5].
В этот период появились первые страховые организации. Но в силу отсутствия законодательной базы этот вид деятельности развивался медленно. В 1992 г. был принят Федеральный закон № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации» от 27 ноября 1992 г., сформировавший условия для дальнейшего развития звена финансов страховых организаций, а также в соответствии с Указом № 133 «О Государственном страховом надзоре Российской Федерации» от 10 февраля 1992 г. был создан специализированный регулирующий орган - Росстрахнадзор России. Проведение приватизации и акционирование предприятий привело к зарождению звена профессиональных участников финансовых рынков, прежде всего инвестиционных компаний, действовавших на внебиржевом рынке. Развитие биржевой торговли в стране, несмотря на появление первых бирж, сдерживала неразвитость законодательства. Так, закон «Об акционерных обществах» был принят только в 1995 г., а закон «О рынке ценных бумаг», регулирующий деятельность этого звена, - в 1996 г. В 1993 г. в соответствии с Указом № 163-рп «О Комиссии по ценным бумагам и фондовым биржам при президенте РФ» была создана Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг России, ставшая регулирующим органом в этом звене финансовой системы. К концу периода минимального регулирования сформировались основные сферы и звенья российской финансовой системы, однако единственным звеном, регулируемым на систематической основе, было звено финансов кредитных организаций.
Третий период, который мы считаем необходимым выделить с позиций повышения устойчивости финансовой системы России, - это период ограниченного регулирования, продолжавшийся с 1998 по 2010 г. В это время структура отечественной финансовой системы продолжила трансформироваться, однако происходящие изменения не приводили к принципиальному изменению ее структуры.
Государственные регулирующие органы стали уделять значительно больше внимания вопросам обеспечения устойчивости отдельных звеньев финансовой системы, однако каждый регулятор решал эту задачу в масштабах отдельного звена. В результате регулирование развивалось неоднородно, причем в большинстве случаев предпочтение отдавалось методам прямого регулирования. В сфере государственных финансов ключевым событием стало принятие Бюджетного кодекса РФ, который существенно изменил характер взаимоотношений между бюджетами различных уровней. До принятия этого документа каждый бюджет обладал полной самостоятельностью и не входил в состав вышестоящих бюджетов. После вступления в действие Бюджетного кодекса была четко определена иерархическая структура бюджетной системы, которая с определенными изменениями сохранилась до настоящего времени. Принятый документ определил бюджетные полномочия на всех уровнях финансовой системы, а также структуру доходов и расходов бюджетов. В Бюджетном кодексе была предпринята первая попытка структурировать экономические взаимоотношения в звене государственного кредита, регулирование которого на протяжении длительного времени было ограниченным. Изменения в сфере частных финансов на протяжении периода ограниченного регулирования носили эволюционный характер, так как к его началу во всех звеньях сферы частных финансов имелся государственный регулирующий орган и была сформирована законодательная база. На наш взгляд, особенностями этого периода регулирования являлись: постоянное совершенствование законодательной базы; формальный подход к регулированию; унификация регулирования. Фактически в период ограниченного регулирования окончательно сформировалась система сегментарного государственного регулирования финансовой системы, в рамках которой отдельные звенья и сферы регулировались обособленно друг от друга. Так, в сфере частных финансов в звене финансов коммерческих организаций регулирующим органом являлся Центральный банк, в звене финансов страховых организаций - Федеральная служба страхового надзора, а в звене финансов профессиональных участников финансовых рынков - Федеральная служба по финансовым рынкам, в то время как в сфере государственных финансов часть регулятивных функций выполняло Министерство финансов. Подобная система регулирования соответствовала уровню развития финансовой системы, однако в ее рамках обеспечение устойчивости отдельных элементов финансовой системы являлось лишь одной из целей, стоящих перед специализированными регуляторами. Тем не менее подобная система регулирования позволила сохранить устойчивость нашей финансовой системы в кризисных условиях.
По нашему мнению, 2011 год можно считать началом периода комплексного регулирования устойчивости финансовой системы, который про-
НБЫ1994-5094 ♦-
145 -♦
должается по сей день. Мировой кризис 2008 г. наглядно продемонстрировал несовершенство сегментарной системы регулирования. Его недостатки отчетливо проявились в том, что во время острой фазы экономического кризиса существовавшая система регулирования оказалась не готова к тому, чтобы эффективно нивелировать комплексное негативное воздействие внешних факторов. Специализированные регуляторы могли обеспечивать устойчивость отдельных звеньев финансовой системы, но ни один из них не нес ответственности за обеспечение устойчивости всей финансовой системы. По нашему мнению, именно фрагментарность системы регулирования привела к существенным изменениям. В сфере государственных финансов стоит отметить укрепление позиций Министерства финансов и определенное расширение его полномочий, что было связано с ужесточением бюджетной дисциплины. Этот процесс был объективно связан с тем, что в условиях роста расходов государственного бюджета, в частности на социальные нужды, бюджет уже не являлся профицитным, как это было в 2007-2008 гг. В сфере частных финансов начался процесс формирования мегаре-гулятора: в 2011 г. к Федеральной службе по финансовым рынкам была присоединена Федеральная служба страхового надзора, а затем - в 2013 г. -Федеральная служба по финансовым рынкам была ликвидирована, а ее полномочия были переданы Службе Банка России по финансовым рынкам. Далее и эта организация была упразднена, а ее полномочия - переданы специально созданным структурным подразделениям Банка России. В итоге Банк России стал мегарегулятором в сфере частных финансов. Создание мегарегулятора должно рассматриваться как один из важнейших шагов на пути создания общей системы обеспечения устойчивости финансовой системы: он имеет возможность системно регулировать всю сферу частных финансов, решая проблему сегментарности регулирования. С точки зрения обеспечения устойчивости финансовой системы это достаточно быстро дало положительный результат. Начиная с 2011 г. ЦБ РФ стал публиковать на своем официальном сайте ряд специализированных публикаций, посвященных обеспечению устойчивости системы.
В целом для периода комплексного регулирования характерен пересмотр отношения к обеспечению устойчивости финансовой системы - данная задача постепенно превращается в одну из ключевых задач государственного регулирования в области финансов. Именно в этот период в стране сформировалась система обеспечения устойчивости финансовой системы, в целом позволяющая достаточно успешно абсорбировать негативные воздействия внутреннего и внешнего характера. С позиции регулируемых структурных элементов финансовой системы ключевыми регулирующими органами, составляющими основу данной системы, стали Министерство финансов, регулирующее сферу государственных финансов, и Центральный
банк, отвечающий за регулирование сферы частных финансов, а в качестве совещательного органа, координирующего их деятельность в области обеспечения устойчивости финансовой системы, выступает Национальный совет по обеспечению финансовой стабильности. Мы полагаем, что наиболее объективное представление о функциях, возложенных в соответствии с действующим законодательством на рассматриваемые регулирующие органы, позволяет получить анализ нормативно-правовых актов, касающихся их деятельности. Если говорить о Министерстве финансов, то в соответствии с постановлением Правительства РФ № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации» его функционал определяется довольно широко. В данном нормативном документе отмечается, что оно «является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, микрофинансовой деятельности, финансовых рынков, государственного долга, таможенных платежей, государственного регулирования деятельности негосударственных пенсионных фондов, бюро кредитных историй». Что же касается Центрального банка, то, как мы полагаем, он является единственным регулирующим органом, деятельность которого четко структурирована. В соответствии с Федеральным законом № 86-ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)» от 10 июля 2002 г. установлено, что «Банк России является юридическим лицом», причем «уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью». Ключевым моментом с точки зрения обеспечения устойчивости финансовой системы стало создание в 2013 г. в России специального органа - Национального совета по обеспечению финансовой стабильности (далее - НСОФС), призванного обеспечить постоянное взаимодействие регуляторов между собой. НСОФС «является постоянно действующим совещательным органом, образованным в целях рассмотрения вопросов обеспечения стабильности финансовой системы, выявления системных рисков и разработки предложений о мерах, направленных на снижение таких рисков» [5]. Его создание было вызвано необходимостью координации действий национальных регулирующих органов в области обеспечения финансовой стабильности [4, с. 178].
Необходимо заметить, что существующая сегодня в России система обеспечения устойчивости финансовой системы возникла относительно недавно и еще окончательно не сформирована, поэтому, на наш взгляд, ей присущ ряд объективных проблем.
Во-первых, отмечается проблема отсутствия единого центра ответственности за обеспечение устойчивости финансовой системы. Фактически ответственность за обеспечение ее устойчивости распределена между всеми регулирующими орга-
нами, причем для каждого из регуляторов она ограничивается пределами его компетенции, определенной в соответствии с действующим законодательством. По нашему мнению, ограниченный характер ответственности каждого из национальных регуляторов приводит к тому, что при появлении факторов, оказывающих негативное воздействие на отечественную финансовую систему, их «скорость реакции» оказывается довольно низкой. Особенно это касается тех случаев, когда необходимо принятие и оперативная реализация комплексных совместных решений.
Во-вторых, в России в области обеспечения устойчивости национальной финансовой систему существует проблема избыточности регулирования. Разделение регулирующих органов по объектам регулирования является достаточно условным, так как на практике нередко возникает ситуация, когда функции, выполняемые национальными регуляторами, соприкасаются и частично пересекаются, а в ряде случаев, как мы считаем, они просто дублируют друг друга. Необходимо отметить, что помимо перечисленных проблем организационного характера, которые препятствуют обеспечению устойчивости национальной финансовой системы, сами подходы и методы регулирования также остаются недостаточно разработанными, причем это
справедливо как в отношении теории, так и практики регулирования, особенно в условиях интенсификации глобализационных процессов.
1. Муравлева Т.В. Налоговая безопасность как составляющая часть экономической безопасности малого бизнеса // Экономическая безопасность и качество. 2018. № 1 (30). С. 57-60.
2. Ржевская М.А. Становление и развитие системы государственного социального страхования в России. Саратов. 2012.
3. Шевченко Л.М. Анализ зарубежного опыта регулирования в области обеспечения устойчивости национальных финансовых систем // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2014. № 35. С. 48-58.
4. Якунина А.В. Финансовая система и финансовая стабильность // Казанская наука. 2011. № 11. С. 178.
5. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc/ -Официальный сайт компании «Консультант Плюс» (дата обращения: 10.02.2018).
6. URL: http://viking.spb.ru/Viking_new.nsf - Официальный сайт ЗАО «Коммерческий акционерный банк "Викинг"» (дата обращения: 08.01.2018).
7. URL: http://www.globfin.ru/articles/banks/rushyst.htm -Официальный сайт проекта Globfin (дата обращения: 08.01.2018).
8. URL: http://www.cbr.ru/today/print.aspx?file=/today/ history/gosbank.htm - Официальный сайт Центрального банка Российской Федерации (Банка России) (дата обращения: 01.03.2018).
