CC BY
359
35 (221) - 2014
Государственное регулирование
финансовой сферы
УДК 336.01
АНАЛИЗ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА РЕГУЛИРОВАНИЯ В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ УСТОЙЧИВОСТИ НАЦИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВЫХ СИСТЕМ
л.м. ШЕВЧЕНКО,
кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов E-mail: [email protected] Саратовский социально-экономический институт Российского экономического университета
им. Г.В. Плеханова
Предметом исследования является современная финансовая система.
Целью работы является проведение комплексного анализа регулирования устойчивости национальных финансовых систем на примере зарубежных государств.
В качестве методологической базы использовались системный и комплексный подходы, диалектический метод познания, научная абстракция, анализ и синтез, методы сравнения и др.
Важность анализа опыта зарубежных стран в области обеспечения устойчивости национальных финансовых систем обусловлена тем, что в настоящее время в финансовой науке отсутствуют исследования, посвященные рассмотрению национального инаднационального регулирования.
Вопросы, связанные с обеспечением устойчивости национальных финансовых систем, в зарубежной и отечественной научной литературе комплексно практически не разбирают. В большинстве работ по этой тематике исследователи либо проводят общий анализ структуры отдельных финансовых систем зарубежных стран (причем могут анализироваться как структура всей системы в целом, так и ее отдельные элементы), либо акцентируют
внимание на государственном регулировании, описывая его институты, механизмы, национальные особенности, функции регуляторов.
В работе выявлены специфические особенности национального и наднационального регулирования. Проанализирован и обобщен зарубежный опыт регулирования устойчивости финансовых систем на примере отдельных стран, уровень экономического развития которых сопоставим с российским. Рассмотрены меры, направленные на обеспечение устойчивости национальных финансовых систем.
В исследовании предложен концептуальный алгоритм регулирования устойчивости финансовой системы, реализуемый на национальном уровне. Сделан вывод о реформировании национальных систем и смещении акцентов в регулировании с обеспечения устойчивости отдельных элементов финансовых систем на обеспечение их устойчивости в целом, при этом сам процесс реформирования сопровождается внесением изменения в законодательную базу и перераспределением полномочий между регуляторами.
Представленные в работе результаты могут внести определенный вклад в развитие финансовой науки и послужить подспорьем для дальнейших теоретических разработок проблем финансовой системы.
Ключевые слова: национальный, финансовая система, сфера, звено, устойчивость, наднациональное регулирование
Развитие глобализационных процессов в мировой экономике привело к принципиальным изменениям в области государственного регулирования, которые затронули как национальные экономики в целом, так и национальные финансовые системы в частности. На взгляд автора, важнейшим изменением в этой области стало возникновение и интенсивное развитие наднационального регулирования.
Стоит отметить, что в условиях значительно меньшей степени глобализации мировой экономики все ключевые решения, касающиеся государственного регулирования национальных финансовых систем, в том числе и те, которые так или иначе были связаны с обеспечением их устойчивости, принимались исключительно на национальном уровне. Однако по мере взаимной интеграции национальных экономик достаточно отчетливо проявилась тенденция постепенного возрастания роли международных организаций в области регулирования. Причем мировые финансовые кризисы, имевшие место на протяжении последних нескольких десятилетий, объективно способствовали ее усилению, в том числе и в области регулирования национальных финансовых систем.
Таким образом, можно констатировать, что глобализационные процессы, протекающие в мировой экономике, способствовали возникновению наднационального регулирования, которое стало дополнять национальное, но ни в коем случае не заменять его полностью. Важность анализа зарубежного опыта в области обеспечения устойчивости национальных финансовых систем, на взгляд автора, обусловлена тем, что национальное регулирование по своему характеру значительно отличается от наднационального.
Во-первых, национальное регулирование носит строго обязательный характер в рамках одной отдельно взятой финансовой системы, причем за несоблюдение его норм предусмотрены достаточно жесткие санкции, в то время как наднациональное регулирование в подавляющем большинстве случаев имеет добровольный характер.
В мировой практике международные организации крайне редко прибегают к принудительному воздействию на отдельные страны, являющиеся их членами. Как правило, если отдельная страна
по тем или иным причинам не соблюдает требований наднациональной организации, в которую она входит, для нее устанавливается некий переходный период, по завершении которого страна должна их соблюсти, либо для поиска компромиссного решения начинается процесс многосторонних переговоров и консультаций, в которых принимают участие остальные члены наднациональной организации.
Во-вторых, с точки зрения масштабности национальное регулирование носит ограниченный характер, а наднациональное по своей природе является глобальным. Локальность национального регулирования приводит к тому, что, с одной стороны, по сравнению с наднациональным оно в большей степени учитывает специфику национальной финансовой системы и может предусматривать так называемые узкоспециализированные меры. С другой стороны, у объектов регулирования имеются определенные возможности влиять на процесс регулирования на национальном уровне, в том числе, в области обеспечения устойчивости финансовой системы. Например, в США, Великобритании и Австралии в разработке проектов нормативно-правовых актов активное участие принимают не только представители органов государственной власти, но и сами участники финансового рынка.
В-третьих, соотношение наднационального и национального регулирования устойчивости финансовой системы в разных странах может принципиальным образом отличаться. Сложившая международная практика подразумевает безусловную приоритетность наднационального регулирования. Однако в рассматриваемой области ключевая международная организация - «Группа двадцати» -является неформальной, поэтому на практике в большинстве этих стран возникла довольно интересная ситуация: в тех областях регулирования национальных финансовых систем, где на национальном уровне ратифицированы международные договоры, соглашения, пакеты и т.п., используются международные нормы и стандарты, а там, где этого еще не произошло, регулирование осуществляется на основании национальных стандартов.
Кроме того, необходимо отметить, что ратификация на национальном уровне международных стандартов отнюдь не означает, что они должны быть приняты в некой однозначной установленной форме. Так, Д. Олюнин, анализируя последствия внедрения стандарта Базель III, отмечает: «Недостаток этого стандарта заключается в том, что
он слишком глобализован и потому не учитывает особенности локальных банковских систем. Неясно, как Базель III поможет банковской сфере в случае дефолта крупного суверенного заемщика или ускорения инфляции в США. В итоге каждая страна принимает собственную версию Базеля III. Регулятор может адаптировать правила под особенности банковской системы своей страны и различные требования к регулированию. Например, регуляторы из азиатских стран призывали усилить управление рисками и улучшить качество стресс-тестов, а регуляторы из стран Запада настаивали на том, чтобы увеличить требования к капиталу и ликвидности» [14].
Таким образом, можно констатировать, что обязательность, локальность и специфичность национального регулирования устойчивости национальных финансовых систем предопределяют целесообразность всестороннего изучения опыта отдельных стран в данной области. При этом, как полагает автор, наиболее репрезентативные результаты способен дать анализ национального регулирования в странах, входящих в «Группу двадцати».
Выбор именно этой совокупности стран обусловлен тем, что всем им, в том числе и России, будет присуще одинаковое соотношение наднационального и национального регулирования устойчивости финансовых систем: по сути, для стран «Группы двадцати» на наднациональном уровне в рамках международных организаций (объединений, клубов и пр.) определяются стратегические направления регулирования, разрабатываются базовые стандарты, применяемые в отдельных звеньях национальных финансовых систем, проводятся глобальные аналитические исследования, результатом которых становится выявление ключевых рисков для устойчивости финансовых систем и разработка рекомендаций по ее повышению. А на национальном уровне регулирующие органы проводят работу в аналогичных направлениях, но уже с учетом специфики национальных финансовых систем. Соответственно, можно утверждать, что на наднациональном уровне определяется общая стратегия регулирования устойчивости национальных финансовых систем, а на уровне отдельной взятой страны принимаются тактические решения и обеспечивается их практическая реализация.
Необходимо подчеркнуть, что в настоящее время вопросы, связанные с обеспечением устойчивости национальных финансовых систем в зарубежных
странах, комплексно практически не рассматриваются в отечественной научной литературе.
В специализированных публикациях поднимаются отдельные вопросы, связанные с обеспечением устойчивости национальных финансовых систем в зарубежных странах, но они рассматриваются достаточно обособленно и сегментарно.
Например, в контексте обеспечения устойчивости национальных финансовых систем П.Ю. Малышев анализирует зарубежный опыт создания и деятельности репозитариев (под репозитарием автор понимает «инфраструктурную организацию финансового рынка, осуществляющую регистрацию срочных внебиржевых сделок»), а также оценивает перспективы создания подобной инфраструктурной организации в России [5]. Зарубежный опыт развития саморегулируемых организаций исследуют В.А. Кепов и П.А. Ткачев [3], функции и полномочия центральных банков - О. Лакшина [4], создание и функционирование мегарегуляторов финансовых рынков - Т.В. Счастная [7], оценку устойчивости банковских систем - Н.В. Гайдайчук и С.М. Ксендз [1], Л.М. Шевченко [8], мотивы интеграции хозяйствующих субъектов - О.А. Романенко [6] и др.
Представляется, сложившаяся ситуация связана с тем, что во многих странах, в том числе и входящих в «Группу двадцати», отсутствует специализированный институт, занимающийся данной проблематикой, а сами функции обеспечения устойчивости национальных финансовых систем определенным образом распределены между национальными регуляторами, причем в ряде случаев они не конкретизированы на законодательном уровне.
Проблема изучения зарубежного опыта в данной области осложняется тем, что в национальных законодательных базах отсутствуют специализированные нормативно-правовые акты, посвященные обеспечению устойчивости финансовых систем, а в тех документах, которые регламентируют деятельность национальных регуляторов, их цели и задачи в этой сфере сформулированы весьма обобщенно.
Помимо этого стоит отметить и существующие различия в самом подходе к регулированию финансовых систем в разных странах. Например, в США, Австралии, Германии, Франции, Италии, Испании функции центрального банка и регулятора финансовых рынков традиционно разделены, т.е. центральный банк отвечает за проведение денежно-кредитной политики и регулирование банковского сектора, а национальный регулятор финансовых
рынков отвечает за финансовые рынки и их участников. В других странах во главе с Великобританией эти функции, напротив, объединены между собой. Учитывая все перечисленное, автор считает целесообразным рассмотреть опыт тех стран, которые могут рассматриваться в качестве наиболее типичных представителей различных вариантов регулирования устойчивости национальных финансовых систем.
Итак, наиболее сложное регулирование в настоящий момент сформировалась в странах Европейского союза. В отличие от большинства других стран, где четко выделяются наднациональное и национальное регулирование, в странах союза существует еще один промежуточный уровень -панъевропейский.
Фактически в этих странах все решения, касающиеся обеспечения устойчивости национальных финансовых систем, перед тем как быть принятыми на национальном уровне, проходят своеобразный общеевропейский фильтр, причем в целом архитектура панъевропейского уровня очень похожа на глобальную архитектуру наднационального регулирования.
По этому поводу И. Мамрова и С. Кошар, сопоставляя между собой глобальное и панъевропейское регулирование, подчеркивают, что «в силу международного договора о создании Европейского союза европейские ведомства могут принять законодательные нормы с обязательными юридическими формулировками для всех 28 государств - членов ЕС, которые должны корректировать национальные нормативно-правовые акты в соответствии с этими формулировками. Такие правовые нормы становятся наднациональной правовой базой, которую национальные законодатели уже не имеют права менять в одностороннем порядке».
При этом сам механизм подобного регулирования довольно прост: «Европейская комиссия готовит и предлагает новое законодательство в сфере финансовых рынков, которое впоследствии применяется в государствах-членах. Поэтому финансовое регулирование в ЕС действительно наднациональное, так как с помощью вышеуказанного процесса осуществляется полная гармонизация законодательства, по крайней мере в теории, после принятия законодательного текста во всех европейских государствах. Это позволяет вводить процесс «полной паспортизации» в каждой области финансовой деятельности, например, финансовый
посредник регулируется в своей стране и получает там «паспорт», который позволяет ему предоставлять услуги в других государствах - членах ЕС без необходимости получать новые разрешения местных регуляторов» [14].
Соответственно, регулирование в области обеспечения устойчивости национальных финансовых систем в странах Европейского союза имеет трехуровневую систему, включающую в себя глобальный, панъевропейский и национальный уровень, в то время как в других странах, в том числе и в России, оно предполагает наличие лишь глобального и национального уровней. Примечательно, что более сложная система регулирования, существующая в Европейском союзе, соответствует более высокой степени глобализации европейских экономик - как на региональном уровне (взаимная интеграция), так и на мировом (в частности, в результате интенсивного развития торговли с другими странами и наличия значительных импортных и экспортных товарных и денежных потоков).
Важно отметить, что в Европейском союзе регулирование устойчивости национальных финансовых систем имеет одну интересную особенность: если для стран «Группы двадцати», не входящих в Европейский союз, разработки глобального Совета по финансовой стабильности имеют рекомендательный характер (каждая страна самостоятельно принимает решение о порядке, сроках и форме имплементации принятых решений на национальном уровне), то для стран Европейского союза его решения, после их принятия панъевропейскими регуляторами, становятся строго обязательными, т.е. порядок, сроки и форма их имплементации являются строго формализованными.
Основные отличия в регулировании устойчивости финансовых систем в Европейском союзе проявляются на национальном уровне, причем чаще всего они связаны с исторически сложившейся структурой регулирования сфер государственных и частных финансов. Как правило, ответственность за обеспечение устойчивости сферы государственных финансов возлагается на национальные министерства финансов.
В частности, так проходит регулирование в Великобритании, Германии, Италии и Франции, причем министерства имеют довольно широкие полномочия. Скажем, в Германии федеральное министерство финансов занимается бюджетом, налогообложением, федеральными финансовыми отно-
шениями и правовыми вопросами, приватизацией, таможенными пошлинами и сборами и пр. [11]; во Франции министерство экономики и финансов отвечает за разработку денежно-кредитной политики, подготовку и исполнение бюджета, налоговую политику, пенсионное обеспечение и пр.*
Традиционно структура национальных министерств финансов довольно сложна и ветвиста, причем в ней может быть сразу несколько подразделений, деятельность которых определенным образом связана с обеспечением устойчивости сферы государственных финансов. На взгляд автора, весьма показательна в этом отношении структура федерального министерства финансов Германии, в котором вопросами устойчивости финансовой системы ведают подразделение отдела по финансовым связям, общественному и конституционному праву, правовым вопросам, исторической комиссии и три подразделения отдела политики финансового рынка, которые занимаются решением довольно узких проблем: в рамках первого отдела проводятся мониторинг и анализ законодательной базы, а в рамках второго - аналогичные действия предпринимаются в отношении национального и международного финансового рынка.
Что же касается сферы частных финансов, то в той же Германии действуют два регулятора: звено финансов кредитных организаций курирует Немецкий федеральный банк, а звенья финансов страховых организаций и профессиональных участников финансовых рынков - федеральное управление финансового надзора. Регуляторы тесно сотрудничают, причем в ряде случаев их функции пересекаются.
Особенностью государственного регулирования финансовой системы в Германии является то, что федеральное управление финансового надзора подконтрольно федеральному министерству финансов (в других странах национальные регуляторы этих звеньев финансовой системы обычно являются самостоятельными организациями), причем с течением времени проходило постепенное расширение функций управления: оно «было образовано в 2002 году путем объединения управлений по банковскому и страховому надзору, а также по надзору за рынком ценных бумаг, в 2003 году получило дополнительные функции по осуществлению контроля за кредитоспособностью финансовых институтов» [11].
* Официальный сайт министерства экономики и финансов Франции. URL: http://www.economie.gouv.fr (дата обращения: 05.07.2014).
Механизм обеспечения устойчивости национальной финансовой системы в странах Европейского союза - как и в остальных странах «Группы двадцати» - находится в стадии формирования, поэтому, как представляется, в настоящий момент можно говорить лишь о наиболее общем алгоритме действий национальных регуляторов в данной области. По сути, национальные регуляторы пока находятся в поиске наиболее эффективных моделей обеспечения устойчивости финансовых систем и их отдельных структурных элементов.
По мнению автора, концептуальный алгоритм регулирования устойчивости финансовой системы, реализуемый на национальном уровне, может быть представлен в виде следующих этапов:
1) мониторинг ситуации и выявление факторов риска;
2) анализ и оценка их возможного воздействия;
3) разработка мер нейтрализации негативного воздействия;
4) практическое внедрение разработанных мер;
5) систематический контроль за их выполнением.
Проиллюстрировать применение данного алгоритма можно на примере так называемых темных пулов.
Общепризнанного определения термина «темный пул» (dark pool) в мировой практике не существует, однако в большинстве случаев под ним понимается «внебиржевая торговая площадка, позволяющая крупным институциональным инвесторам совершать сделки с большим объемом акций, сохраняя конфиденциальность, то есть не выдавая своих намерений другим игрокам рынка, тем самым избегая реакции спекулянтов на сделку» [12].
Рассматривая темные пулы, Я. Рождественская особо отмечает их закрытость (чаще всего, подобные системы разрабатывают и используют крупнейшие банки, предоставляя доступ к ним только своим клиентам), а также то, что «информация о сделках раскрывается только после их завершения». При этом исследователь указывает, что «из-за меньшей, чем у обычных фондовых бирж, прозрачности они привлекают внимание высокочастотных трейдеров, которые проводят сделки при помощи специальных компьютерных систем, что позволяет им совершать десятки тысяч операций за доли секунды» [13].
В мировой практике темные пулы появились относительно недавно (в конце 1980-х - начале
1990-х гг.) и первоначально были ориентированы на крупных институциональных инвесторов, заинтересованных в снижении транзакционных издержек (большинство темных пулов взимает фиксированную комиссию за совершение одной сделки вне зависимости от ее объема). Однако по мере развития глобализационных процессов в мировой экономике темные пулы переориентировались на обслуживание высокочастотных трейдеров, занимающихся компьютеризированной торговлей финансовыми инструментами: эти клиенты совершали значительно больше сделок, чем обычные институциональные инвесторы.
В целом с точки зрения устойчивости любой национальной финансовой системы темные пулы несут в себе определенные риски именно в силу двух причин:
1) своей информационной закрытости. В частности, национальным регуляторам крайне сложно оценить риски, принимаемые отдельными участниками рынка, в том числе и крупнейшими, так как темные пулы раскрывают информацию только после фактического исполнения сделок, в то время как сами сделки могут предполагать самые разнообразные параметры расчетов между их сторонами -от Т + 0 (мгновенная поставка) до Т + n (поставка через n дней, причем n может принимать любые целые положительные значения);
2) негативного влияния на традиционные системы торгов, в том числе и биржевые. Так, в октябре 2013 г. Х. Эркан, глава Всемирной федерации бирж, «призвал регуляторов ограничить торговлю через так называемые темные пулы ликвидности», так как их «активное использование... имеет серьезные побочные эффекты для обычных бирж, в частности в виде более широких спредов по котировкам ценных бумаг и снижения объемов ликвидности». К примеру, «по данным Thomson Reuters и Markit, в 2011 году на долю темных пулов пришлось 2,80% от общего объема торгов акциями на всех фондовых биржах Европы», а «в сентябре 2013 года этот показатель составил уже 5,84%» [16].
Стоит отметить, что на наднациональном уровне проблема темных пулов в контексте регулирования внебиржевого рынка производных финансовых инструментов начала обсуждаться достаточно давно: еще в 2008 г. по итогам вашингтонской встречи «Группы двадцати» отмечалось, что «органы надзора и регулирования. должны: ускорить работу по сокращению системных рисков, связанных с
кредитно-дефолтными свопами и сделками с внебиржевыми производными финансовыми инструментами. повышать уровень транспарентности рынка внебиржевых производных финансовых инструментов, а также обеспечивать условия для того, чтобы инфраструктура для оборота внебиржевыми производными финансовыми инструментами справлялась с ростом объемов».
Кроме того, на встрече были определены пять основных принципов проведения реформ, которые в будущем позволили бы укрепить «финансовые рынки и режимы регулирования с целью избежать кризисов в будущем», в числе которых был принцип повышения транспарентности и подотчетности, подразумевающий повышение «транспарентности финансовых рынков, в том числе способствуя большему раскрытию информации о сложных финансовых продуктах и обеспечению полного раскрытия компаниями точных сведений об их финансовых условиях. Стимулы должны вырабатываться таким образом, чтобы не допускать чрезмерно высоких рисков» [10].
В Германии национальные регуляторы обратили внимание на проблему темных пулов в самом конце 2008 г., когда стало очевидно, что директива Европейского союза «О рынках финансовых инструментов», принятая в 2007 г., в определенной мере способствовала развитию альтернативных торговых систем в целом и темных пулов в частности, что, в свою очередь, привело к фрагментации немецкого рынка и способствовало перетоку ликвидности с биржевого рынка на внебиржевой.
Немецкие регуляторы в 2009-2011 гг. анализировали последствия стремительного развития темных пулов и предпринимали попытки оценить их возможное влияние на национальный финансовый рынок. Основные усилия были направлены на корректную оценку доли темных пулов в общем объеме торгов финансовыми инструментами, а также на проведение более детального анализа уровня ликвидности на биржевом рынке, в частности, на биржах, входящих в группу Немецкой биржи (Deutsche Вцгее Group).
В 2012-2014 гг. стало очевидным, что объем торгов в темных пулах быстро увеличивается, «забирая» ликвидность с традиционных рынков, и федеральное агентство финансового надзора начало разработку ряда мер, которые должны были снизить роль темных пулов на немецком финансовом рынке. В частности, представители регулятора говорили о необходимости повышения информационной
прозрачности и введения предельных лимитов на долю в общем объеме торгов финансовыми инструментами.
В ноябре 2013 г. при активном участии немецких регуляторов был разработан ряд поправок в директиву «О рынках финансовых инструментов», направленных на ограничение темных пулов. В частности, предполагается, что будет «существенно ограничена анонимная торговля акциями, а также использование темных пулов ликвидности при торговле», при этом «разрешенный объем торговли с использованием анонимной торговли отдельными акциями будет ограничен 8% от общего объема торговли данными бумагами. Разрешенный объем торговли с использованием темных пулов ликвидности будет ограничен 4% от общего объема торговли данными акциями. Речь идет об общих объемах торговли какими-либо отдельными акциями на фондовых рынках стран ЕС» [16]. Аналогичные по своему характеру ограничения, возможно с несколько иными количественными параметрами, планируется распространить и на торговлю производными финансовыми инструментами.
Контролировать соблюдение вводимых количественных ограничений будет панъевропейский регулятор финансовых рынков (European Securities and Markets Authority), причем на регулирующие органы стран Европейского союза будет возложена обязанность предоставлять ему необходимые данные в разрезе национальных рынков. По немецкому рынку эту информацию будет собирать и систематизировать федеральное агентство финансового надзора.
По предварительным оценкам, соответствующие изменения в нормативно-правовую базу Европейского союза вступят в силу к концу 2016 г., причем помимо темных пулов законодательные новации затронут также высокоскоростную торговлю и спекуляции с сырьевыми активами. С момента внесения изменений в законодательство Германии (ориентировочно - с первой половины 2017 г.) немецкие регуляторы будут контролировать соблюдение введенных ограничений на темные пулы.
По мнению автора, регулирование устойчивости финансовой системы, применяемое в Германии на национальном уровне, в целом является типичным для большинства стран «Группы двадцати», т.е. концептуально сама структура регулирования и алгоритм действий национальных регуляторов в разных странах довольно похожи.
Так, в Аргентине, Бразилии, Индии, Индонезии, Китае, Мексике, США, Турции, ЮАР, Японии устойчивость сферы государственных финансов регулируют министерства финансов, а за устойчивость сферы частных финансов несут ответственность центральные банки и регуляторы финансовых рынков.
Анализируя данную проблематику, Ю. Ярош, М. Оверченко и М. Папченкова пишут, что в США функцию центрального банка осуществляет Федеральная резервная система, а надзор за финансовыми рынками относится к компетенции Комиссии по ценным бумагам и рынкам и Комиссии по срочной биржевой торговле, в КНР этим занимаются соответственно Народный банк Китая и Комиссия по регулированию рынка ценных бумаг, в Австралии -Резервный банк и Комиссия по ценным бумагам и инвестициям [15].
Тем не менее регулирование некоторых национальных финансовых систем имеет специфические особенности, причем наиболее интересны в этом отношении США и Великобритания.
Регулирование устойчивости американской финансовой системы, как полагает автор, представляет особый интерес по двум причинам:
• во-первых, экономика США является крупнейшей национальной экономикой на планете, поэтому ситуация в финансовой системе этой страны оказывает серьезнейшее влияние на устойчивость всей мировой финансовой системы. Соответственно, решения, принимаемые американскими регуляторами, нередко обладают мультипликативным эффектом для всей мировой экономики;
• во-вторых, после мирового финансово-экономического кризиса 2008 г. в США, по сути, началась кардинальная реформа сложившейся системы регулирования устойчивости финансовой системы.
Изучая реформирование системы регулирования в США, Т.В. Евдокимова пишет: «Принятие в июле 2010 года закона Додда - Фрэнка фактически прервало продолжительный период либерализации финансового сектора США. Этот закон знаменует новый подход к финансовому регулированию, заключающийся в том, что регулирование в целом теперь - по крайней мере, на словах - нацелено на обеспечение стабильности финансовой системы, а не на обеспечение стабильности отдельной компании. Данный закон, инициирующий наиболее
значительные изменения финансового регулирования в США со времен Великой депрессии, по сути, является попыткой обновить систему финансового регулирования, созданную в 1930-е годы, и распространить ее действие на сферы, которые ранее регулировались недостаточно» [2].
Иными словами, проводимая в Америке реформа государственного регулирования является первым преобразованием, проводимым, по сути, в глобальном масштабе и предполагающим принципиальную смену приоритетов. Если в остальных странах «Группы двадцати», в том числе и в России, обеспечение устойчивости финансовой системы рассматривается как одна из задач регулирования, то в США эта задача сейчас ставится во главу угла: «Основной целью закона Додда - Фрэнка, является обеспечение финансовой стабильности в США за счет повышения подотчетности и прозрачности финансовой системы; защиты налогоплательщиков путем исключения ситуации, когда какая-либо компания признается слишком важной, чтобы допустить ее банкротство, и государство вынуждено буквально спасать крупнейшие финансовые организации, так как их крах может иметь тяжелые последствия не только для национальной, но и для мировой экономики; защиты потребителей финансовых услуг от недобросовестных действий со стороны финансовых организаций и т.п.» [2].
Так, закон Додда - Фрэнка предполагает:
1) создание ряда специализированных структур, функционирование которых будет способствовать повышению устойчивости финансовой системы. В частности, планируется создание в США Совета по финансовой стабильности, основной обязанностью которого является выявление потенциальных рисков и угроз, Агентства по финансовой защите потребителей, Федерального управления страхования и Управления кредитных рейтингов;
2) трансформацию традиционных процедур секьюритизации активов, в том числе повышение ее прозрачности;
3) ужесточение регулирования рынка производных финансовых инструментов;
4) усиление правовой защиты инвесторов;
5) введение правила Волкера, которое «частично восстанавливает разграничение между инвестиционно-банковскими и коммерческими операциями банков»;
6) решение проблемы «слишком важных» организаций и пр. [2].
Таким образом, США впервые в мировой практике признают обеспечение устойчивости национальной финансовой системы безусловным приоритетом государственного регулирования, причем смена формата регулирования сопровождается принципиальными изменениями в американском законодательстве. Однако сейчас корректно оценить последствия этой реформы довольно затруднительно, так как процесс трансформации законодательной базы в США еще не завершен.
Что же касается регулирования устойчивости финансовой системы в Великобритании, то эта страна интересна тем, что в ней, как и в России, на практике применяется концепция мегарегулятора, т.е. вся сфера частных финансов находится под контролем одного национального регулятора, причем созданию этого мегарегулятора также способствовал кризис 2008 г.
Дело в том, что еще в 1985 г. в Великобритании было создано Управление по ценным бумагам и инвестициям, переименованное в 1997 году в Управление финансовых услуг, которое занималось регулированием национального финансового рынка. По сути, это было объединение регулирования всех участников финансовых рынков, в том числе и коммерческих банков. В то же время Банк Англии, действующий параллельно с управлением, был фактически лишен функций надзора и контроля в банковском секторе.
Тем не менее в кризисных условиях данная система регулирования оказалась крайне неэффективной: фактически Банк Англии, оставшийся кредитором последней инстанции в рамках национальной банковской системы, оказался не способен оказывать экстренную поддержку коммерческим банкам без согласования с Управлением финансовых услуг. Несогласованность действий британских регуляторов спровоцировала банкротство ряда коммерческих банков. Непродуктивность сложившейся системы регулирования привела к тому, что Управление финансовых услуг было разделено на Управление по контролю за финансовой деятельностью, Управление пруденциального регулирования и Комитет по финансовой политике, причем последние два учреждения стали структурными подразделениями Банка Англии, потеряв самостоятельность. Реформа британского Управления финансовых услуг завершилась в 2013 г.
Примечательно, что в России в настоящее время также применяется подобная концепция. Мегаре-
гулятор был создан на базе Банка России, однако, по мнению Ю. Данилова, российский опыт весьма специфичен, в частности, «первое, наиболее бросающееся в глаза отличие от сложившегося мирового опыта - выбор структуры для создания мегарегу-лятора». В мировой практике на базе центрального банка он создается крайне редко.
Второе отличие российского пути от мирового -в последовательности шагов. Как утверждает исследователь, «весь мир сначала создает предпосылки для реформы (включая унификацию регулирования и надзора на различных сегментах финансового рынка), тщательно разрабатывает пошаговые планы, исключающие возможность сбоев и вероятность потери части финансовых посредников, а потом постепенно реализует их. Формирование создания собственно мегарегулятора - завершающий этап этого сложного перехода, занимающего, как правило, не менее 10-12 лет. В России все наоборот: сначала назначили мегарегулятора, затем будет делаться... все остальное» [9].
Подводя итог в отношении зарубежного опыта регулирования устойчивости национальных финансовых систем, можно сделать следующие выводы:
1) в большинстве стран сформировалась двухуровневая система обеспечения устойчивости финансовых систем: первый уровень - наднациональный (для стран «Группы двадцати» он представлен Советом по финансовой стабильности) и второй уровень - национальный (он представлен национальными регуляторами). Исключением в этом отношении являются страны Европейского союза, где существует трехуровневая система регулирования, включающая в себя наднациональный, панъевропейский и национальный уровни;
2) на национальном уровне преобладающей является структура регулирования, предполагающая одновременное функционирование нескольких национальных регуляторов, каждый их которых отвечает за обеспечение устойчивости соответствующего структурного элемента национальной финансовой системы;
3) на национальном уровне за рубежом используется концептуальный алгоритм регулирования устойчивости финансовой системы, включающий в себя мониторинг ситуации и выявление факторов риска; анализ и оценку их возможного воздействия; разработку мер по нейтрализации негативного воздействия; практическое внедрение разработанных мер; систематический контроль за их выполнением;
4) мировой кризис 2008 г. спровоцировал реформирование национальных систем регулирования, причем в большинстве случаев акценты в регулировании стали смещаться с обеспечения устойчивости отдельных элементов финансовых систем на обеспечение их устойчивости в целом.
Список литературы
1. Гайдайчук Н.В., Ксендз С.М. Список международных методик оценки финансовой устойчивости. URL: http://8cent-emails.com/spisok-mezhdunarodnyh-metodik-ocenki-finansovoj-ustojchivosti.
2. Евдокимова Т.В. Реформа финансового регулирования в США: работа над ошибками. URL: http://publications.hse.ru/articles/69600468.
3. КеповВ.А., Ткачев Т.А. Обзор зарубежного опыта развития саморегулируемых организаций. URL: http://vestnik.igps.ru/wp-content/uploads/V33/12.pdf.
4. Лакшина О. Вопросы финансовой стабильности и функции центральных банков. URL: http:// www.sice.ru/cnts/1428.html.
5. Малышев П.Ю. Создание репозитария как способ обеспечения финансовой стабильности // Деньги и кредит. 2013. № 1. С. 38-44.
6. Романенко О.А. Финансовая привлекательность и мотивы интеграции хозяйствующих субъектов // Финансы и кредит. 2012. № 7. С. 60-67.
7. Счастная Т.В. К вопросу создания мегаре-гулятора финансового рынка в России // Вестник Томского государственного университета. Экономика. 2013. № 1. С. 113-121.
8. Шевченко Л.М. Комплексная оценка устойчивости национальной финансовой системы // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2013. № 45. С. 23-31.
9. URL: http://m.forbes.ru/article.php?id=235095.
10. URL: http://news.kremlin.ru/ref_notes/268.
11. URL: http://www.bundesfinanzministerium.de/ Web/EN/Ministry/What_we_do/what_we_do.html.
12. URL: http://www.gazeta.ru/business/ news/2014/04/09/n_6070457.shtml.
13. URL: http://www.kommersant.ru/doc/2499537.
14. URL: http://www.vedomosti.ru/finance/ news/25007331/banki-iz-top-30-legko-perejdut-na-bazel-iii-no-bolee-50.
15. URL: http://www.vedomosti.ru/finance/ news/3862771/minfin_finansovyj_megaregulyator_ na_baze_fsfr_i_cb_nuzhno.
16. URL: http://www.vestifinance.ru/articles/34182.
Financial analytics: science and experience State regulation of financial sector
ISSN 2311-8768 (Online) ISSN 2073-4484 (Print)
ANALYSIS OF FOREIGN EXPERIENCE OF REGULATION OF ENSURING THE NATIONAL FINANCIAL systems STABILITY
Larisa M. SHEVCHENKO Abstract
Importance The subject of the research is the modern financial system.
Objectives The aim of the article is to conduct a comprehensive analysis of regulation of sustainability of the national financial systems drawing on the example of foreign countries. At the present time, the issues related to ensuring of stability of the national financial systems have not been studied comprehensively in foreign and Russian scientific literature. In the most of the papers on this subject, researchers whether conduct an overall review of the structure of individual financial systems of foreign countries (which will be analyzed both as the structure of the system as a whole, as well as its individual elements), or describe its institutions, mechanisms, national features, functions of the national regulators with particular focus on the State regulation,. Methods As a methodological basis, I have used the system and integrated approaches, the dialectical method of cognition, scientific abstraction, analysis and synthesis, methods of comparison and others. The importance of analysis of the experience of foreign countries in an area of ensuring the sustainability of national financial systems stems from the fact that currently there are no studies devoted to the analysis of national and supranational regulations in financial science. I have identified the specific features of national and supranational regulations, as well analyzed and summarized the foreign experience of regulation of sustainability of financial systems by the example of certain countries, which level of economic development is comparable with the Russian one. I have considered the analysis of measures aimed at ensuring the stability of national financial systems.
Results In the study, I have proposed a conceptual algorithm of the regulatory sustainability of the financial system implemented at the national level. I made conclusion about the reform of the national systems and shifts in regulation to ensure the sustainability of individual elements of the financial systems to ensure their sustainability in general, at the same time the
process of reform is accompanied by amending of the legislative framework and redistribution of powers between regulators.
Conclusions and Relevance The paper's results may make qualified contribution to the development of the financial science and may serve for further theoretical development of financial system problems.
Keywords: national, financial system, field, link, sustainability, supranational regulation
References
1. Gaidaichuk N.V., Ksendz S.M. Spisok mezhd-unarodnykh metodik otsenki finansovoi ustoichivosti [The list of international methodologies for assessing financial sustainability]. Available at: http://8cent-emails.com/spisok-mezhdunarodnyh-metodik-ocenki-finansovoj-ustojchivosti. (In Russ.)
2. Evdokimova T.V. Reforma finansovogo regu-lirovaniya v SShA: rabota nad oshibkami [Reform of financial regulation in the United States: correction of mistakes]. Available at: http://publications.hse.ru/arti-cles/69600468. (In Russ.)
3. Kepov V.A., Tkachev T.A. Obzor zarubezh-nogo opyta razvitiya samoreguliruemykh organizatsii [Review of foreign experience of development of self-regulatory organizations]. Available at: http://vestnik. igps.ru/wp-content/uploads/V33/12.pdf. (In Russ.)
4. Lakshina O. Voprosy finansovoi stabil'nosti i funktsii tsentral 'nykh bankov [Questions of financial sustainability and functions of central banks]. Available at: http://www.sice.ru/cnts/1428.html. (In Russ.)
5. Malyshev P.Yu. Sozdanie repozitariya kak sposob obespecheniya finansovoi stabil'nosti [Creating of repository as a way to ensure the financial stability]. Den 'gi i kredit - Money and credit, 2013, no. 1, pp. 38-44.
6. Romanenko O.A. Finansovaya privlekatel'nost' i motivy integratsii khozyaistvuyushchikh sub"ektov [The financial attractiveness and motives of integration of business entities]. Finansy i kredit - Finance and credit, 2012, no. 7, pp. 60-67.
7. Schastnaya T.V. K voprosu sozdaniya megar-egulyatora finansovogo rynka v Rossii [On the issue of creating a mega-regulator of the financial market in Russia]. Vestnik Tomskogo gosudarstvennogo univer-siteta. Ekonomika - Bulletin of Tomsk State University. Economy, 2013, no. 1, pp. 113-121.
8. Shevchenko L.M. Kompleksnaya otsenka ustoi-chivosti natsional'noi finansovoi sistemy [Integrated assessment of the stability of the national financial system]. Finansovaya analitika: problemy i resheniya -Financial analytics: science and experience, 2013, no.45, pp.23-31.
9. Available at: http://rn.forbes.ru/article. php?id=235095. (In Russ.)
10. Available at: http://news.kremlin.ru/ref_ notes/268. (In Russ.)
11. Available at: http://www.bundesfinanz-minis-terium.de/Web/EN/Ministry/What_we_do/what_we_ do.html.
12. Available at: http://www.gazeta.ru/business/ news/2014/04/09/n_6070457.shtml. (In Russ.)
13. Available at: http://www.kommersant.ru/ doc/2499537. (In Russ.)
14. Available at: http://www.vedomosti.ru/finance/ news/25007331/banki-iz-top-30-legko-perejdut-na-bazel-iii-no-bolee-50. (In Russ.)
15. Available at: http://www.vedomosti.ru/finance/ news/3862771/minfin_finansovyj_megaregulyator_ na_baze_fsfr_i_cb_nuzhno. (In Russ.)
16. Available at: http://www.vestifinance.ru/arti-cles/34182. (In Russ.)
Larisa M. SHEVCHENKO
Saratov Socio-Economics Institute, Plekhanov Russian University of Economics, Saratov, Russian Federation [email protected]
