CC BY
98
УДК 343.163
М. А. Макаренко
Типология уголовно-процессуальных правоотношений с участием прокурора
В статье рассматриваются научные подходы к исследованию уголовно-процессуальных правоотношений с участием прокурора на основе деления на типы. Представлены основные критерии их классификации, обоснована необходимость их упорядочивания посредством совершенствования процессуального законодательства и практики его реализации.
The article describes scientific approaches to researching of the procedural criminal legal relationships with prosecutor's participation in the way of dividing them on types. Main criterions of their classification are offered. It is substantiated the necessity of arranging of them by improvement of the procedural legislation and practice of it's realization.
Ключевые слова: уголовный процесс, прокурор, прокурорский надзор, уголовное преследование, предварительное расследование, правовые отношения, типология.
Key words: criminal procedure, prosecutor, prosecutor's supervision, criminal prosecution, preliminary investigation, legal relationships, typology.
Большинство ученых видят сущность уголовного процесса не только в деятельности, системе действий, но и в системе правовых отношений всех участников уголовного судопроизводства [1, с. 5]. Такой подход вполне оправдан, поскольку исследование правоотношений открывает путь к познанию глубинных проблем науки и практики, позволяет выработать научно обоснованные подходы к их упорядочиванию.
К сожалению, приходится констатировать факт того, что в современной России развитие уголовно-процессуальных правоотношений происходит в условиях недопустимо высокого уровня конфликтности и неравномерности. Подтверждением такому выводу служат как данные судебной, прокурорской и следственной практики, так и официальные выступления руководителей следственных и прокурорских органов разного уровня, размещенные в средствах массовой информации и других источниках общего доступа. Сложившаяся ситуация всем хорошо известна, и многочисленные предложения о ее
© Макаренко М. А., 2016
разрешении находят свое отражение в трудах ученых, публикациях практиков, законопроектах.
Наиболее проблемными, как нам представляется, до сих пор остаются отношения, которые складываются в уголовно-процессуальной сфере по поводу участия прокурора. Все началось с того, что надзорные полномочия последнего по отношению к органам предварительного следствия были существенно урезаны поправками к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации (далее - УПК РФ) от июня 2007 г1. Произошло выделение следственного аппарата из органов прокуратуры, возникли сложности в отношениях прокуроров с работниками Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. Вместе с тем нововведения не получили должного научного обоснования, что, собственно, уже становится характерным для современной законотворческой деятельности [5, с. 86].
В дальнейшем с целью исправить допущенные ошибки были предприняты некоторые шаги к усилению надзорных возможностей прокуратуры. 27 сентября 2010 г. Президентом России был издан Указ № 1182 «Вопросы Следственного комитета Российской Федерации»2, в котором предусматривалась необходимость создания самостоятельного государственного органа -Следственного комитета России. В нем же была отражена и необходимость усиления прокурорского надзора за следствием. Уже 28 декабря 2010 г. законодателем были приняты федеральные законы № 403 «О Следственном комитете Российской Федерации»3 и № 404 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия»4. В результате следствие было окончательно выведено из прокурорской системы и одновременно с этим произошло существенное расширение надзорных полномочий прокурора. В дальнейшем предпринимались попытки усиления влияния прокуратуры на него через механизмы статистического наблюдения, которые на практике так и не смогли реализовать заложенный в них потенциал.
Дискуссии о функциях и полномочиях прокуроров в уголовном процессе не прекращаются. В августе 2015 г. Коммунистическая партия России представила новый законопроект «О внесении изменений в Уголовно-
1 О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»: федер. закон от 5 июня 2007 г. № 87 // Рос. газета. 2007. № 122.
2 СЗ РФ. 2010. № 40. Ст. 5043.
3 СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 15.
4 СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 16.
процессуальный кодекс Российской Федерации (о расширении полномочий прокурора в досудебном судопроизводстве)». Недавно в УПК РФ были внесены изменения, непосредственно касающиеся правовых связей, возникающих между прокурором и дознавателем5. Нет никаких сомнений в актуальности научных исследований уголовно-процессуальных отношений с участием прокурора, необходимости их переосмысления и внедрения в российское право продуманных и эффективных правовых установлений.
Следует обратить внимание на то, что фундаментальные основы участия прокурора в уголовном процессе должным образом законодательно не обеспечены. Анализ ч. 1 ст. 37 УПК РФ показывает, что прокурор осуществляет не только особого рода процессуальную деятельность, именуемую прокурорским надзором, но и уголовное преследование. Два этих феномена через призму правовых явлений и действий в досудебном производстве далеко не всегда сочетаются между собой, а в некоторых случаях даже могут входить в противоречие. Прокурор, как и было раньше (до упомянутых выше изменений УПК РФ), остается ключевой фигурой в уголовном процессе, вступает в различные типы связей с поднадзорными ему органами следствия и дознания, но результаты его деятельности не вполне сообразуются с возложенными на него обязанностями. Вместе с тем, как видим, подход законодателя к регламентации функций прокурора вызывает многого вопросов, в частности о необходимости разработки полноценного понятия уголовного преследования, а также конкретизации в УПК РФ задач прокурорского надзора [6].
Уголовно-процессуальные правоотношения представляют собой совокупность урегулированных уголовно-процессуальным законом общественных отношений (или связей) между участниками уголовного процесса, проявляющихся в их взаимных правах и обязанностях [2, с. 7]. Они мно-госубъектны, динамично развиваются, переходят из одной стадии в другую, из одного этапа в другой. Эти характеристики опосредуют существование различных типов правовых связей, которые возникают между прокурором и другими участниками уголовного судопроизводства. Для выяснения их юридической сущности и содержания могут быть использованы научные подходы, которые представлены типологией, представляющей собой
5 О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части наделения дознавателя правом обжалования некоторых решений прокурора по уголовному делу, поступившему с обвинительным актом или обвинительным постановлением: фе-дер. закон от 14 декабря 2015 г. № 380 // Рос. газета. 2015. № 284.
195
классификацию, отражающую соотношение между разными типами предметов, явлений внутри их системы в целом [4, с. 573].
В учении о прокурорско-надзорных правоотношениях типология имеет большое познавательное значение, поскольку позволяет внести дифференциацию в те процессы и явления, которые возникают в ходе их реализации, а также выявить некоторые фундаментальные проблемы правового регулирования, теории и практики [3, с. 31-45]. Это в полной мере относится к исследованию и тех правовых связей, которые возникают между прокурором и участниками уголовного судопроизводства и в своей совокупности создают специфические разновидности уголовно-процессуальных правовых отношений.
Основным критерием подразделения последних на типы является функциональный, предполагающий существование следующих групп правовых связей:
1) отношения между прокурором и поднадзорными ему объектами, т. е. органами и должностными лицами, осуществляющими предварительное расследование;
2) отношения между прокурором и другими участниками досудебного уголовного судопроизводства;
3) отношения между прокурором и вовлекаемыми в уголовное судопроизводство органами, организациями и лицами.
На первый взгляд, такое деление очевидно и не представляет особого научного интереса. Но, с другой стороны, в каждом из приведенных типов отношений реализуются принципиально разные задачи. В первом случае имеют место в основном правые связи, которые обусловлены осуществлением прокурорского надзора, а также уголовного преследования. Их объектом выступает законность и обоснованность действий и решений в рамках процессуальной деятельности поднадзорных прокурору субъектов, соблюдение ими прав и свобод личности. Они нацелены на выявление, устранение и предупреждение нарушений закона. При этом проявляется и функция уголовного преследования: опосредованно - через прокурорское руководство дознанием; непосредственно путем решения некоторых надзорных задач (требование о постановке на учет незарегистрированных сообщений о преступлениях, отмена постановлений о возбуждении уголовного дела и приостановлении предварительного расследования, утверждение обвинительного документа и направление уголовного дела в суд и др.).
Второй тип правовых отношений специфичен в связи с тем, что прокурор хоть и наделен законом функцией уголовного преследования, но в собственном производстве не может иметь ни материалов проверок сообщений о
196
преступлениях, ни уголовных дел. Правом возбуждать уголовные дела и производить предварительное расследование российский прокурор не наделен уже более восьми лет. Но данное обстоятельство не означает, что он не вступает в правовые отношения с такими участниками уголовного процесса, как потерпевший, подозреваемый, гражданские истец и ответчик, защитник, законный представитель, другими имеющими интерес в результатах расследования и судебного рассмотрения лицами6. Все они находятся под защитой прокурора, поскольку этого требует фундаментальная основа уголовного судопроизводства - его назначение (ст. 6 УПК РФ). Соответственно и возникают правовые связи, содержанием которых является право названных лиц обращаться к прокурору с жалобой на действия (бездействие) и решения поднадзорных ему должностных лиц, а также нижестоящего прокурора (ст. 123 и 124 УПК РФ). Прокурор, в свою очередь, в установленные законом сроки обязан рассмотреть поступившую жалобу и принять решение в форме постановления о ее удовлетворении (полном или частичном) либо об отказе в ее удовлетворении на основе анализа и оценки приведенных в ней доводов в ходе полной и всесторонней проверки8, а также уведомить заявителя в случае продления сроков рассмотрения жалобы. Прокурорская проверка по жалобе осуществляется в рамках правовых отношений первого типа, но все же предполагает наличие возможности при необходимости вызвать заявителя в прокуратуру для предоставления прокурору дополнительных сведений. Однако, и право прокурора на такой вызов, и обязанность явки заявителя не регламентированы уголовно-процессуальным законодательством, и соответственно не образуют каких-либо правовых связей.
6 Круг лиц, имеющих право обжалования, обозначен в ст. 124 УПК РФ. К ним относятся любые лица, интересы которых затрагиваются производимыми процессуальными действиями или принимаемыми процессуальными решениями. См., также: По делу о проверке конституционности статей 220.1 и 220.2 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В.А. Аветяна: постановление Конституционного суда РФ от 3 мая 1995 г. № 4-П // СЗ РФ. 1995. № 19. Ст. 1764.
7 См.: По жалобам граждан Астахова Павла Алексеевича, Замошкина Сергея Дмитриевича, Карцевой Веры Константиновны и Костанова Юрия Артемовича на нарушение конституционных прав и свобод положениями статей 7 и 123, части третьей статьи 124, статей 125, 388 и 408 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации: определение Конституционного суда РФ от 25 янв. 2005 г. № 42-О // Вестн. Конституционного суда Российской Федерации. 2005. № 4.
8 Порядок рассмотрения жалоб прокурором регламентирован также организационно распорядительным актом Генеральной прокуратуры РФ: см. О порядке рассмотрения жалоб на действия (бездействие) и решения органа дознания, дознавателя, следователя, руководителя следственного органа и прокурора: приказ от 1 ноября 2011 г. № 373 // Законность. 2012. № 1.
197
Специфической разновидностью правовых отношений второго типа является заключение прокурором с подозреваемым или обвиняемым досудебного соглашения о сотрудничестве. Данное полномочие предусмотрено ст. 21 УПК РФ, в силу чего можно сделать вывод, что оно охватывается функцией уголовного преследования. По сути, происходит вмешательство прокурора в складывающиеся между следователем, с одной стороны, и подозреваемым (обвиняемым), с другой стороны, отношения в рамках производства по возбужденному уголовному делу. Прокурором рассматривается поданное на его имя ходатайство о заключении досудебного соглашения о сотрудничестве и постановление следователя о его возбуждении, согласованное с руководителем следственного органа. Заключение соглашения представляет собой юридический факт, который влечет существенное изменение правовых отношений между следователем и подозреваемым (обвиняемым) на досудебном производстве, обусловленное применением особого порядка, предусмотренного гл. 40.1 УПК РФ. Однако, как видим, решение об этом принимается именно прокурором.
Теоретически оправдано существование также и третьего типа правовых связей, которые образуются на основе ч. 4 ст. 21 УПК РФ, предусматривающей, что требования, поручения и запросы прокурора, предъявленные в пределах его полномочий, обязательны для исполнения всеми учреждениями, предприятиями, организациями, должностными лицами и гражданами. Однако механизм реализации данных правовых отношений уголовно-процессуальное законодательство не регламентирует, а полномочия прокурора в досудебном производстве предусмотрены не только и не столько для осуществления уголовного преследования, как для выполнения основной его функции - прокурорского надзора за законностью процессуальной деятельности органов и должностных лиц следствия и дознания, соблюдением ими прав и свобод личности. В связи с этим практика в регионах складывается по-разному, и нередко для получения необходимых сведений прокуроры используют общенадзорные полномочия.
Другим критерием классификации уголовно-процессуальных правоотношений на типы является поднадзорный объект. Дело в том, что полномочия прокурора по надзору за следствием значительно уже, чем полномочия по надзору за дознанием, процессуальным руководителем которого он является. Сложившаяся ситуация выглядит весьма странно, и на это обстоятельство обращают внимание многие представители науки и практики [7]. Ведь именно в производстве следователя находятся наиболее важные и сложные уголовные дела и именно по ним применяются наиболее строгие меры госу-
198
дарственного принуждения. Так или иначе, формы предварительного расследования не могут не оказывать влияния на типологию уголовно-процессуальных правоотношений с участием прокурора. Но вряд ли обоснованным является такая существенная разница в характере прокурорского надзора за следствием и за дознанием.
Важно обратить внимание на то, что динамика правовых отношений, складывающихся в досудебном производстве, обусловлена сменой не только стадий, но и отдельных этапов уголовного процесса в рамках каждой из них. Неудивительно, что это оказывает существенное влияние на характер и содержание тех правовых связей, которые возникают между прокурором и другими участниками правоотношений. Меняется сама процессуальная деятельность и сообразно с ней происходят изменения в прокурорском надзоре, в составе взаимных прав прокурора и поднадзорных органов и должностных лиц. На каждом этапе досудебного производства можно выделить особые средства прокурорского надзора, направленные на решение задач, таких как выявление нарушений законности, их устранение и предупреждение, восстановление нарушенных прав и свобод личности.
Наибольшей спецификой обладает этап окончания предварительного расследования, начинающийся после направления уголовного дела с обвинительным документом на утверждение прокурору. Процессуальная деятельность следователя (дознавателя) прерывается, и прокурор оказывается «наедине» с результатами расследования преступной деятельности. В установленные сроки он проверяет законность и обоснованность обвинения, наличие нарушений закона, препятствующих судебному рассмотрению дела. Ему предоставлено право обращения с ходатайством в суд для продления сроков содержания под стражей или домашнего ареста. Но до принятия прокурором решения о возвращении уголовного дела, поступившего с обвинительным документом, какие-либо его отношения со следователем или дознавателем процессуальным законом не регламентируются. При направлении же дела в суд они так и не возобновляются. Поэтому рассматриваемый этап обладает целым рядом признаков самостоятельности, которые выработаны теорией для характеристики стадий уголовного процесса.
В заключение сделаем вывод, что типология уголовно-процессуальных правоотношений с участием прокурора может рассматриваться в качестве надежного научного инструментария для исследования их юридической сущности и содержания, упорядочивания их посредством выработки новых предложений, направленных на совершенствование законодательства и практики его применения.
В настоящее время следует констатировать существование серьезных проблем правовой регламентации функций прокурора в уголовном процессе. Как нам представляется, в УПК РФ необходимо уточнить понятие уголовного преследования и форм его осуществления прокурором, сформулировать уголовно-процессуальное понятие прокурорского надзора. На этой основе могут быть реализованы научно обоснованные подходы к пересмотру полномочий прокурора и поднадзорных ему должностных лиц органов следствия и дознания.
Список литературы
1. Актуальные проблемы уголовно-процессуального права: учеб. пособие для студ. / под ред. О.В. Химичевой, О.В. Мичуриной. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2014. - 287 с.
2. Вандышев В.В. Уголовный процесс. Общая и Особенная части: учеб. - М.: Контракт, Волтерс Клувер, 2010. - 470 с.
3. Макаренко М.А. Юридическая сущность и содержание прокурорско-надзорных правоотношений: моногр. - Хабаровск: Дальневост. юрид. ин-т МВД России, 2012. - 256 с.
4. Ожегов С.И. Словарь русского языка / под ред. Н.Ю. Шведовой. - М.: Рус. яз., 1984. - 797 с.
5. Петров К.В. Нестабильность российского права (2008-2013 гг.) // Ленингр. юрид. журн. - 2014. - № 1 (35). - С. 86.
6. Пиюк А. Процессуальный статус прокурора в уголовном судопроизводстве // Законность. - 2012. - № 6.
7. Якимович Ю. Назначение прокуратуры и процессуальные функции прокурора // Законность. - 2015. - № 8.
