CC BY
52
Настроения и ожидания населения применительно к возможности возникновения новой политической ситуации должны основываться на соответствующей ресурсной базе. Центральными факторами массовой политической мобилизации должны стать простота требований и позитивная вера граждан в возможные перемены жизни местного сообщества. На наш взгляд, именно общественная активность населения является важнейшим фактором эффективности реализации перспективной модели местного самоуправления.
Библиографический список
1. Безрукавников А.И. Роль местного самоуправления в процессе строительства гражданского общества // Местное самоуправление в России: сб. статей. М., 2003.
2. Соловьев АИ. Цивилизация versus политика: российские иллюстрации // Власть. 2008. № 8.
3. Головина Е. Былинки по полям // Профиль. 2007. № 4.
4. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997.
5. Марченко О.В. Метод муниципально-правового регулирования общественных отношений: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004.
6. Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: продолжение спора // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2004.
7. Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994.
8. Кризис и предпринимательский дух россиян // Всероссийский центр изучения общественного мнения (ВЦИОМ): пресс-выпуск. 2009. №9 1270.
Igor Palush
Territorial Self-Government as a Constitutionalism Principle
The phenomenon of local territorial self-government as a principle of constitutionalism which expresses the democratic and legal state is considered. The institution of regional government is regarded as an inherent part of public administration in the Slovak Republic.
Key words and word-combinations: constitutionalism, decentralization of authority, territorial self-government, the local community.
Рассматривается феномен местного территориального самоуправления как принцип конституционализма, выражающий демократический и правовой характер государства. Институт регионального самоуправления представлен как составная, неотъемлемая часть государственного управления в Словацкой Республике.
Ключевые слова и словосочетания: конституционализм, децентрализация властных полномочий, территориальное самоуправление, местное сообщество.
УДК 342.55 ББК 67.400.7
Игор Палуш
ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК ПРИНЦИП КОНСТИТУЦИОНАЛИЗМА
^функциональное назначение каждой демократической конституции определяется ее содержанием. В его основу должны быть положены принципы, в соответствии с которыми ведется строительство государства и возможное изменение которых рассматривалось бы не как обновление, а как ревизия конституции. В связи с этим обратимся к принципам современного (читай - демо-
кратического) конституционализма, которые воспроизводятся в Конституции Словацкой Республики и играют важную роль в практической деятельности органов государственной власти, а также органов самоуправления.
Принципы конституционализма являются главенствующими факторами конституционного демократического управления. В практической же плоскости они находят свое конкретное выражение в том или ином конституционном институте. Например, принцип демократии и принцип территориального самоуправления проявляются в институте свободных выборов посредством всеобщего, прямого и тайного голосования или в виде депутатских мандатов своих представителей [1, с. 66].
В ряду принципов конституционализма особое, незаменимое место принадлежит территориальному самоуправлению. Территориальное самоуправление как принцип конституционализма - проблема, имеющая международное звучание. Оно является важным фактором децентрализации государственной власти и строительства правового государства, лежит в основе демократических процессов в европейских странах, включая и Россию.
Применительно к Словакии территориальное самоуправление является неотъемлемой составной частью демократического, правового государства и полностью соответствует проверенному временем выводу, что краеугольным камнем свободного государства является свободная коммуна (поселение), что и нашло свое отражение в Конституции Словацкой Республики.
Конституция Словацкой Республики заложила принцип разделения властных полномочий и закрепила конституционную триаду субъектов государственной власти: гражданин - коммуна (самоуправляемый край) - государство [2, с. 648]. В основе конституционной концепции территориального самоуправления как формы государственной власти лежат два критерия: отдельно взятый гражданин - активный субъект, принимающий непосредственное участие в решении всех вопросов, носящих общественный характер; территориальный самоуправляемый субъект - общность людей, имеющих в рамках Конституции и законов право решать свои вопросы прямо или посредством избранных ими представителей [1, с. 508]. Государство часть своих полномочий передает местным органам власти, но в то же время оставляет за собой право осуществлять надзорные и контрольные функции за деятельностью коммуны и самоуправляемого края в целях соблюдения Конституции и законности. Эта особенность дает основание утверждать, что территориальное самоуправление на местном или региональном уровне является основой демократического устройства и составной частью государственной власти.
Для понимания сути территориального самоуправления как принципа словацкого конституционализма необходимо исходить из комплекса определяющих черт:
- территориальное самоуправление как форма деятельности государственной власти в местных условиях;
- коммуна и самоуправляемый край (область) как территориально самоуправляемые субъекты;
- коммуны и самоуправляемый край как субъекты права;
- судебная защита территориального самоуправления.
Территориальное самоуправление в Словакии рассматривается как форма деятельности государственного управления в местных условиях, как особый вид общественной деятельности при решении управленческих и организационных задач в целях реализации проблем, стоящих перед обществом и обусловленных общественными интересами. Характерной чертой органов территориального самоуправления является стремление решать задачи по удовлетворению запросов населения собственными силами без прямого вмешательства государства.
Подобная деятельность специфична. Она не вписывается в традиционные формы управления, в сложившуюся практику регулирования общественных отношений органами государственной власти. Самоуправление предполагает, что решение возникающих в ходе реализации общественных процессов проблем осуществляется методами саморегулирования [3, с. 320-323]. Это обусловливает применение особого стиля руководства, когда к управлению причастны не только сотрудники властных структур, но и собственно население территориального самоуправляемого субъекта. Иначе говоря, жители коммуны (поселения) или самоуправляемого края не являются лишь объектом управления, ради которого и созданы органы территориального самоуправления, но за ними признается право выступать в роли самостоятельных субъектов управления, которые принимают непосредственное участие в деятельности территориальных самоуправляемых институтов всех типов.
Система территориального самоуправления возникла в ходе глубоких общественных перемен, которые произошли в бывшей Чехословакии в конце 1980-х годов. Правовой основой современного территориального самоуправления стал закон, в котором было четко определено, что основной единицей местного самоуправления является коммуна (поселение) (Закон № 369 / 1990) и закон о самоуправлении высших территориальных структур, каковыми признавались самоуправляемые края (области) (Закон № 302 / 2001).
Коммуны и самоуправляемые области в соответствии с Конституцией Республики являются самостоятельными территориально самоуправляемыми единицами с четко определенной территорией и известным количеством проживающего на ней населения. Проявлением самостоятельности коммуны и самоуправляемого края выступает право иметь собственные символы - герб, флаг, печать, а иногда и гимн.
Территория коммуны может состоять из территорий отдельных деревень (поселений), имеющих собственные названия. Закон о территориальном устройстве Республики предусматривает механизм, позволяющий, при необходимости, осуществлять изменения территориальных границ. Коммуна может быть создана, ликвидирована, разделена на части или объединена с иной коммуной решением правительства. Однако в таком случае требуется согласие граждан, проживающих в коммунах, и соответствующее решение районных органов власти. При этом проведение местного референдума обязательно.
Территория самоуправляемого края тождественна территории края как административно-территориальной единицы Словацкой Республики. Территориальные границы самоуправляемого края можно изменить лишь после принятия соответствующего закона.
К жителям коммуны, самоуправляемого края относятся все, кто постоянно проживает на этих территориях, включая иностранных граждан. Их правовой статус подразумевает наличие прав и обязанностей по отношению к коммуне, самоуправляемому краю и их органам. Жителям предоставлено право избирать органы управления коммуны или края, быть избранным в эти органы, участвовать в голосовании по выносимым на референдум вопросам жизни коммуны и самоуправляемого края, вносить предложения, обращаться с жалобами и иными просьбами в органы управления коммуны или самоуправляемого края, а также право использовать принадлежащее им имущество, предназначенное для общественных целей. Закон о территориальном устройстве одновременно возлагает на граждан обязанность охранять имущество коммуны, поддерживать в поселениях порядок, своевременно платить местные налоги и сборы, способствовать охране окружающей среды, ее улучшению.
Система территориального самоуправления в Словацкой Республике имеет свои корни в так называемой «смешанной модели», в рамках которой коммуна или самоуправляемый край кроме собственных полномочий используют и полномочия, переданные (делегированные) им органами государственной власти. Деятельность территориальных самоуправляемых институтов предполагает самостоятельное принятие решений по реализации задач, которые имеют отношение к сфере деятельности этих институтов, а также их собственности. Однако это возможно лишь в том случае, если решение этих задач не возложено на государство или иное юридическое или физическое лицо соответствующим законом правительства.
Главной задачей коммуны или самоуправляемого края в процессе самоуправления является забота о всестороннем развитии своих территорий, удовлетворение запросов населения. Полномочия территориальных самоуправляемых институтов и их органов определяется законом с учетом международных договоров и соглашений. Они затрагивают такие сферы деятельности, как экономическая, политическая, социальная, правовая, экологическая и прогностическая [1, с. 516].
Переданные в соответствии с Конституцией полномочия дают право коммунам и самоуправляемому краю решать задачи, относящиеся к местным органам государственной власти. Этот процесс регулируется особо, с учетом объема и сложности стоящих перед этими органами задач, их финансирования, контроля. Коммуне и самоуправляемому краю передаются права и обязанности органов государственного управления, реализация которых на местном уровне будет более рациональной и эффективной. В данном случае необходимые финансовые и иные материальные средства выделяет государство. За ним же, в лице правительства, остается право управления и контроля за ходом реализации переданных полномочий.
При рассмотрении территориального самоуправления как принципа конституционализма важно четко определить статус коммуны и самоуправляемого края в качестве субъектов права. С правовой точки зрения они могут выступать как юридические лица публичного права или как юридические лица частного права. На практике в каждом конкретном случае правовой статус и ком-
муны, и самоуправляемого края определить более сложно, чем кажется на первый взгляд. Причина - специфические особенности, связанные с деятельностью органов местного самоуправления, которым передана часть полномочий государственного управления [3, с. 510].
Различие юридического статуса коммуны и самоуправляемого края оказывается решающим прежде всего с точки зрения конституционно-правового режима, который регулирует их деятельность. Это значит, что коммуна и самоуправляемый край, вступая в правовые отношения в качестве носителей местного самоуправления или как исполнители задач, относящихся к местным органам государственного управления, являются субъектом публичного права и их правовое положение определяется нормами публичного права. Если же коммуна и самоуправляемый край в правовых отношениях выступают в качестве иных, подобных себе, юридических лиц, то их деятельность будет регулироваться нормами частного права.
Коммуна и самоуправляемый край как субъекты публичного права являются особыми общественно-правовыми корпорациями, объединяющими население на территориальной основе и имеющими в соответствии с Конституцией и законами полное право принимать участие в реализации задач общественного характера. Если речь идет о коммуне и самоуправляемом крае как исполнителях задач, переданных им органами государственного управления, то они обладают такими же правами, как и иные государственные органы, то есть в соответствии с Конституцией (ст. 2, § 2) могут действовать только в тех рамках, которые определены законом. В таком случае они располагают властными полномочиями и в соответствии с законом могут принимать решения, касающиеся предполагаемых обстоятельств, и влиять на права и обязанности субъекта, защищающие интересы иных субъектов права. Иначе говоря, они, выступая в качестве носителей публичной власти, имеют право в рамках своего территориального округа возлагать на физические и юридические лица обязанности в форме приказов и запретов.
Коммуна и самоуправляемый край в процессе реализации функций, относящихся к самоуправлению, могут выступать как юридические лица частного права (заключать соглашения о торговле, предоставлять кредиты, создавать торговые объединения). В этом случае коммуна и самоуправляемый край находятся на одинаковых позициях, как и другие участники частноправовых отношений, и не имеют права принимать односторонние решения, приказывать. Их поведение регулируется Конституцией Республики, в соответствии с которой каждый может делать то, что не запрещено законом, и никого нельзя заставить совершать то, что противоречит закону. Вместе с тем следует подчеркнуть, что территориально самоуправляемые субъекты должны и в сфере частноправовых отношений соблюдать правила, установленные законом (закон, в частности, может определить четко обозначенные специфические правила правовых действий коммуны и самоуправляемого края в процессе предпринимательской деятельности, управления имуществом (собственностью)) [4, с. 19].
Как правило, процесс самоуправления осуществляется в населенном пункте посредством деятельности муниципального представительного органа и старо-
сты, а в самоуправляемом крае - регионального представительного органа и его председателя. Все органы местного самоуправления избираются сроком на четыре года. В состав представительства входят депутаты, количество которых определяется законом: на уровне населенного пункта - от трех до 41 депутата, на уровне региона - один депутат от 12-15 тыс. жителей самоуправляемого края. Представительства, как коллективные органы, проводят свои заседания один раз в два месяца. Решение об их проведении принимают: в населенном пункте - староста, в самоуправляемом крае - председатель представительного органа. Эти же лица ведут заседания, подписывают принятые постановления, причем названные чиновники имеют право приостановить действие того или иного решения, принятого представительством. Процедура подобного действия определена законом.
В соответствии с Конституцией староста коммуны и председатель самоуправляемого края рассматриваются как официальные представители избранных органов. По закону о муниципалитетах староста является представителем коммуны и ее высшим должностным лицом. Он же представляет интересы государственного органа в имущественно-правовых делах коммуны и трудовых, юридических отношениях работников коммуны. Что касается административных отношений, староста выполняет роль администратора исполнительного органа. Председатель самоуправляемого края выполняет функции официального органа в вопросах имущественно-правового характера, трудовых и иных отношений.
По Конституции органы территориального самоуправления имеют право проводить местные и региональные референдумы, а на уровне отдельных поселений - общие собрания всех жителей населенного пункта. Тем самым жители территориальных самоуправляемых субъектов реализуют свое право на участие в самоуправлении. Региональные и местные референдумы представляют собой акции, в ходе которых жители коммуны и самоуправляемого края прямо участвуют в управлении общественными делами.
Закон признает обязательным референдум в случае, если речь идет об отзыве старосты населенного пункта, председателя самоуправляемого края, которые надлежащим образом не выполняют свои обязанности и нарушают правовой порядок. Референдум обязателен, если за его проведение высказалось не менее 30% жителей, имеющих право голоса и проживающих на территории коммуны или самоуправляемого края. Референдум обязателен всегда, если речь идет о слиянии деревень или иных населенных пунктов, их разделении или их ликвидации, изменении названий. Решение о проведении референдума принимает соответствующее представительство, которое, в свою очередь, может назначить референдум в случае, если оно посчитает необходимым вынести на его рассмотрение вопросы, относящиеся непосредственно к реализации местного самоуправления на местах. Наиболее часто местные референдумы проводятся на уровне населенных пунктов. Проведение референдума на уровне края -исключение. Его юридическое оформление носит слишком общий характер, а на практике способствует возникновению целого ряда проблем, связанных с реализацией его итогов [5, с. 277].
Сходы (собрания) жителей населенного пункта как форма прямой демократии используются главным образом в малых и средних поселениях. Их эффективность налицо, если они хорошо подготовлены, но подобное слишком редко встречается, что вызывает сожаление.
Позиция территориального самоуправления как принципа конституционализма подкрепляется судебной защитой (ст. 127а Конституции Словацкой Республики). Этим положением Конституции подтверждается правомочие Конституционного суда рассматривать жалобы органов самоуправления в отношении антиконституционных действий или незаконного вмешательства в дела территориального самоуправления. Именно Конституционный суд, а никакой иной, обеспечивает защиту органов самоуправления, когда речь идет о защите прав на их самоуправление (так называемая коммунальная жалоба).
С одной стороны, коммунальная жалоба способствует расширению сферы процессуальных действий Конституционного суда за счет рассмотрения антиконституционных, незаконных решений или иных вмешательств государственных органов. С другой стороны, она дает возможность поставить вопрос о решениях и принимаемых мерах, с помощью которых вмешательство в дела местного самоуправления коммуны и самоуправляемого края осуществляется антиконституционными, противозаконными методами. Подачу жалобы можно мотивировать желанием защитить как конституционность, так и законность.
Конституционный суд в одном из своих решений заключил, что «в соответствии со статьей 127а Конституции Словацкой Республики жалобщик может подать жалобу, осуждающую антиконституционное и незаконное решение или иное антиконституционное, незаконное вмешательство в дела органа публичной власти, но при условии, если это не будет противоречить нормативному правовому акту». Подать жалобу в Конституционный суд имеют право законные правовые субъекты: в коммуне - староста и коммунальное представительство; на уровне высшего территориального объединения (края) - председатель и представительство самоуправляемого края. Следует, однако, подчеркнуть, что в содержании статьи 127а Конституции содержится принцип субсидиарности, в соответствии с которым Конституционный суд может рассматривать поданную жалобу лишь в том случае, если ее не рассматривает другой суд.
Если Конституционный суд удовлетворит просьбу законного субъекта коммуны или самоуправляемого края защищать их право на самоуправление, то в своем решении суд разъяснит, в чем состоит неконституционность и незаконность решения или вмешательства в дела органов территориального самоуправления; назовет конституционный закон или иной закон, которые были нарушены, и, кроме того, укажет также решение и вмешательство, в результате которых нарушение стало возможным; отменит неправильное решение; запретит повторять неправильные действия, нарушающие права, если эти действия проявились в ином вмешательстве; примет решение вернуться к тому состоянию, которое было до нарушений, если это возможно.
Так называемая коммунальная жалоба есть особый вид конституционной жалобы. При ее рассмотрении действуют правила, которыми руководствуются
при рассмотрении жалобы физических и юридических лиц, если они убеждены, что их конституционные права были нарушены. На практике институт коммунальной жалобы используется редко. Одна из причин состоит в том, что вопросы, поднимаемые в коммунальной жалобе, нередко очень сложны и их рассмотрение требует высокого профессионализма. Кроме того, нельзя не учитывать финансовую сторону вопроса: для коммуны и самоуправляемого края подача коммунальной жалобы обойдется не дешево. Именно поэтому жалобщики, обращающиеся в Конституционный суд, чаще всего предстают как юридические лица, подающие классическую жалобу. Здесь, однако, можно предположить, что подобное явление носит временный характер и конституционный институт коммунальной жалобы найдет в будущем более широкое применение.
Сегодня очевидно, что территориальное самоуправление утвердилось как значительный и незаменимый принцип словацкого конституционализма. В настоящее время, к сожалению, проблеме территориального местного самоуправления уделяется повышенное внимание преимущественно лишь в период подготовки и проведения выборов. Научные разработки этой темы крайне ограниченны, их качество оставляет желать лучшего. Как представляется, для правовых наук и ученых рассмотрение проблем местного самоуправления как важнейшего принципа конституционализма должно стать предметом особого внимания.
Библиографический список
1. Palus J., Somorova L. Statne pravo Slovenska Republiky. Kosice, 2008.
2. Kuklis P. O principe subsidiarity vo verejnej sprave: Pravny obzoz, 8b. [S.L.]. 2003. C. 6.
3. Jesenko M. Ustavne vychodiska uzemnej samospravy - sucasny stav a perspektivy // 15 rokov Ustavy Slovenskej Republiky: zbornik z prispevkov z medzinarodnej konferencie. Kosice, 2008.
4. Palus J. a kol. Samosprava obec. Kosice, 2009. S. 19-20.
5. Krunkova A. Vyhody a nedostatky miestneho referenda v Slovenskej Republike // Teoria a prax verejnej spravy. Kosice, 2009. S. 277-281.
Перевод B.M. Полякова
