CC BY
83
РЕГИОНАЛЬНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СЛОВАЦКОЙ РЕСПУБЛИКЕ
И. Палуш
ПАЛУШ Игор -
доктор
юридических наук,
профессор
Университета
Павла Йозефа
Шафарика
(г. Кошице,
Словацкая Республика)
\^а последние годы в странах Европейского Союза отчетливо прослеживаются две взаимосвязанные, дополняющие друг друга тенденции в сфере регионального управления. На фоне усиления позиций (властных полномочий) органов территориального самоуправления всех уровней в каждом отдельно взятом государстве Союза при разработке концепций экономического, социального и культурного развития заметна четкая нацеленность официальной политики европейских структур на регионы, рассматриваемые в качестве основных субъектов европейской интеграции [1-3]. В основе этих тенденций лежит идея постепенной децентрализации публичной власти, выступающая основополагающим атрибутом политики Европейского Союза и его членов.
В развитых европейских государст-
вах конституционно-правовые нормы децентрализации публичной власти различны как по объему, так и по содержанию. Общим же является то, что этой проблеме каждое государство - член ЕС в рамках своего законодательства уделяет повышенное внимание. В итоге происходит сближение точек зрения и подходов.
Децентрализация публичной власти в государствах ЕС ориентируется на следующие приоритеты:
- закрепление предпосылок децентрализации публичной власти в конституционной и правовой плоскости;
- усиление позиций территориального самоуправления в рамках многоступенчатой системы, в основе которой находится населенный пункт (коммуна) - сильная, компактная единица на местном уровне;
- создание регионального самоуправления как важной составной части публичной власти;
- признание законом такой самостоятельной деятельности коммун и более высоких самоуправляемых субъектов, которая позволила бы им обеспечить социальное, экономическое и культурное развитие своих территорий и создать проживающему на них населению условия для реализации основных прав и свобод;
- закрепление законом права передачи полномочий (компетенций) в местном самоуправлении;
- ограничение вмешательства государства в дела территориального самоуправления, усиление регулирующей функции государства вместо контроля;
- формирование действенного контроля (контрольных механизмов) в самой системе территориального самоуправления;
- обеспечение судебной защиты территориального самоуправления (особенно на уровне Конституционного Суда);
- создание финансовой системы, предоставляющей возможность органам территориального самоуправления формировать свой бюджет за счет местных налогов и сборов, а также наличие четкого механизма перераспределения доходов, в том числе поступающих в самоуправляемое образование из государственного бюджета.
Словацкая Республика к реализации мер, обусловливающих децентрализацию публичной власти, приступила в начале 90-х годов прошедшего столетия. В 1988 г. был принят Закон о муниципальном управлении, впоследствии приведенный в соответствие с требованиями Европейской хартии местного самоуправления. В 1992 г. Конституция Словацкой Республики предопределила создание в стране высших территориальных образований и выработку основ региональной поли-
9 1
тики Словацкого государства. Высшим территориальным образованием является самоуправляемый край. В Республике их восемь: Братиславский (центр - г. Братислава), Трнавский (центр - г. Трнава), Нитранский (центр - г. Нитра), Тренчанский (центр - г. Трен-чин), Жилинский (центр - г. Жилина), Банско-Быстрицкий (центр -г. Банска-Быстрица), Кошицкий (центр - г. Кошице), Прешовский (центр - г. Прешов).
Процесс децентрализации публичной власти приобрел интенсивный характер после того, как в январе 1993 г. Словакия была провозглашена самостоятельным, суверенным, демократическим и правовым государством, а его высшее руководство официально заявило о стремлении Словацкой Республики влиться в европейские политические, экономические и военные структуры, о желании активно участвовать во всех формах европейской интеграции, включая и региональное самоуправление.
Именно это обстоятельство предопределило принятие в 2001 г. Закона о самоуправлении высших территориальных образований (Закон о самоуправляемых краях). В соответствии с ним на территории Словацкой Республики были созданы высшие территориальные образования, что отвечало требованиям Основного Закона.
Конституционно-правовая основа регионального самоуправления в форме самоуправляемого края, области соответствует требованиям Европейской хартии и опирается на практику конституционного и правового обеспечения деятельности высших самоуправляемых образований развитых стран - членов ЕС. Опыт осуществления курса на децентрализацию публичной власти, накопленный в Европе, естественно, создает правовой простор для его использования в плане децентрализации публичной власти в Словацкой Республике.
В Основном Законе Словакии высшее территориальное образование рассматривается в качестве составной части территориального самоуправления, за которой закрепляется право принимать самостоятельные решения в рамках автономного правового пространства, определенного Конституцией и законами. Эти решения принимаются непосредственно органами территориального образования или избранными его представителями. Хотя в Конституции четко говорится о высшем территориальном образовании как о территориальном объединении граждан (отдельных личностей), тем не менее право на самоуправление признается за всеми, кто постоянно проживает на территории этого образования, а не только за гражданами Словацкой Республики. К прямым формам проявления самоуправления в Конституции причис-
ляются референдумы, представительство избранных органов, председателя высшего территориального образования. Представленная в таком виде конституционная трактовка высшего территориального образования (самоуправляемого края) позволяет рассматривать его двояко.
С одной стороны, это административная структура, обладающая правом осуществлять независимую деятельность и в рамках закона принимать самостоятельные решения по определенному кругу вопросов, руководствуясь предложениями своих исполнительных органов, несущих ответственность за данные решения перед своими избирателями. Эта деятельность носит универсальный характер. Она охватывает обширный перечень первостепенных общественных задач, подлежащих реализации. Именно универсальный характер самостоятельной деятельности высшего территориального образования предопределяет условия, при которых общественные задачи можно видоизменять, приспосабливать к новым факторам развития самоуправляемого края, потребностям его жителей, более гибко реагировать на актуальные изменения, нежели это позволяет законодательство.
С другой стороны, высшее территориальное образование можно рассматривать с точки зрения направленности деятельности, комплекса решаемых задач, к которым относятся:
во-первых, задачи концептуального характера: прогнозирование, разработка программ социально-экономического и культурного развития, документальной базы, обеспечивающей реализацию этих программ; меры по целевому использованию местных людских, природных и иных ресурсов;
во-вторых, задачи, предусматривающие достижение поставленных целей и принятых программ: экономические (например, осуществление собственной инвестиционной и предпринимательской деятельности, создание бюджетных и внебюджетных организаций, контроль за их деятельностью, определение величины коммунальных налогов и платежей); социальные (забота о создании условий для функционирования и развития учреждений образования, здравоохранения, сферы социальных услуг, культуры и искусства); учредительно-политические (например, формирование органов самоуправляемого края, проведение местного референдума); экологические (развитие и защита окружающей среды); юридические (издание обязательных для исполнения распоряжений в сфере самостоятельной деятельности и наложение санкций);
в-третьих, задачи, нацеленные на развитие сотрудничества с иными высшими территориальными образованиями как внутри страны, так и за рубежом, с органами государственной власти, включая местные ор-
ганы государственного управления, в целях объединения усилий при решении задач, отвечающих интересам граждан, проживающих на территории высшего территориального образования.
Деятельность высшего территориального образования контролируется государством главным образом на ее соответствие Конституции и законам страны. Параметры краевой деятельности, обязанности и ограничения определяются законами и международными договорами, что закреплено в Конституции Словацкой Республики. Вмешательство государства в дела края может осуществляться лишь в соответствии с процедурой, установленной законом.
Кроме приведенных норм, гарантирующих право высшего территориального образования на самостоятельную деятельность, в Основном Законе содержатся и иные правовые предписания. В частности, Конституция Республики дает право Конституционному Суду Словакии рассматривать жалобы органов территориального самоуправления на решения и действия органов государственной власти, которые противоречат Конституции и законам, или в случае их незаконного вмешательства во внутренние дела органов территориального самоуправления. Территориальные образования прибегают к помощи Конституционного Суда только тогда, когда их обращение в иные судебные инстанции не дало положительных результатов (так называемая коммунальная жалоба) [4, с. 306-307]. Иными словами, Конституционный Суд может принять решение по жалобе самоуправляемых органов высшего территориального образования лишь в случае, если вмешательство государства носит антиконституционный, противозаконный характер и ограничивает право территориального образования на самоуправление.
Законное право на подачу жалобы в Конституционный Суд имеют председатель и представительство высшего территориального образования. Однако следует подчеркнуть, что Конституция предусматривает вмешательство Конституционного Суда в исключительных случаях (субсидиарное вмешательство), как правило, лишь если иной суд не может принять соответствующее решение.
Если Конституционный Суд удовлетворил просьбу законного представителя высшего территориального образования защитить его право на самоуправление, то принимается решение, в котором излагаются следующие позиции:
- раскрывается суть противоречащего Конституции и закону решения или вмешательства в дела территориального самоуправления, конкретно указывается то положение Конституции или закона, которое было нарушено, называются действия, породившие нарушение;
- отменяются приведшие к нарушению решения;
- содержится запрет на продолжение деятельности, ведущей к нарушению права, если это нарушение носило и иную форму вмешательства;
- указывается требование, если это возможно, восстановить «порядок» в том виде, в каком он был до принятия решений, противоречащих Конституции и закону.
Другим обстоятельством, свидетельствующим о конституционности положения высшего территориального образования, является передача ему определенных полномочий (компетенций). Закон позволяет делегировать органам самоуправляемого края право решения отдельных задач, находящихся в компетенции органов местного государственного управления. Передача этих полномочий осуществляется по особому порядку с точки зрения как содержания, так и финансового обеспечения и контроля.
В соответствии с законом органам самоуправляемого края передается право решать задачи, относящиеся к государственному управлению, выполнение которых в рамках деятельности этого края будет наиболее рациональным и эффективным. Затраты по реализации этих задач компенсируются государством. Таким образом, с передачей определенных полномочий краю государство в то же время предоставляет ему соответствующие финансовые и материальные средства. При этом управление и контроль за исполнением переданных краю вопросов (задач) осуществляется Правительством. Однако следует добавить, что контроль государства за ходом реализации переданных компетенций при решении определенных задач проводится в рамках, четко ограниченных специальными законами (закон 1993 г. о наивысшем контрольном органе Словацкой Республики, закон 2001 г. о прокуратуре и др.).
Одна из наиболее значительных поправок к положению о высшем территориальном образовании как самостоятельном субъекте исполнения публичной власти в государстве - предоставление ему права законотворчества, закрепленное в статьях 68 и 71 Конституции Словацкой Республики. Так, в статье 68 провозглашается право законотворческой деятельности самоуправляемого края, в частности его представительства. Другими словами, границы деятельности края в области законотворчества определены законом.
Что касается статьи 71 Конституции, то ее положения определяют характер законотворческой деятельности относительно передачи полномочий. Все обязательные для выполнения постановления, принятые в
соответствии с этой статьей, становятся инструментом реализации исполнительной власти. Принятие подобных постановлений требует законного обоснования, за рамки которого нельзя выходить. Иначе говоря, с точки зрения своего происхождения все обязательные постановления в сфере самостоятельной деятельности самоуправляемого края являются законными, а с правовой точки зрения - подконституционными, подзаконными. Они не могут противоречить Конституции Словацкой Республики, принятым на ее основании законам, а также международным договорам, одобренным и ратифицированным Национальным Советом Словацкой Республики, распоряжениям и постановлениям Правительства Республики. Обязательные для всех постановления относительно передачи права реализации исполнительной власти от органов государственного управления являются с точки зрения своего происхождения императивными (обязательными), а с точки зрения права -подуставными и подзаконными, то есть они не должны противоречить конституционным и республиканским законам, а также нормативным актам, предписаниям министерств, других центральных органов государственного управления.
Государство, посредством института коммунальной жалобы предоставляя высшему территориальному образованию конституционную защиту его права на самоуправление, вместе с тем имеет право последующего контроля законотворческой деятельности этих территориальных образований. Речь идет об институте, известном в практике демократических государств, например Франции, Италии, Великобритании. Его суть состоит в том, что если Правительство Словацкой Республики придерживается точки зрения, согласно которой постановление самоуправляемого края, одобренное в рамках самостоятельной деятельности или переданных полномочий, не соответствует национальным интересам или интересам иных высших территориальных образований или населенных пунктов, то оно возвращает его представительству края -через своего уполномоченного в крае - в сроки, определенные для подписания.
В этом случае могут возникнуть две ситуации: 1) если представительство края повторно, с учетом замечаний Правительства Словацкой Республики, одобрит принятое постановление, то оно вступает в силу в течение 15 дней; 2) если представительство края проигнорирует замечания Правительства Республики, тогда постановление становится недействительным. Решение об этом принимает краевой суд по предложению Правительства Словакии. Другими словами, все, что связано с реализацией компетенций, определенных Конституцией и законами,
возложено на органы самоуправления. В крайнем случае используется референдум.
Субъектами права высшего территориального образования являются представительство и председатель самоуправляемого края. Это положение закреплено в Конституции Республики. Она же определяет процедуру их формирования, избрания посредством всеобщих, равных и прямых выборов путем тайного голосования жителями самоуправляемого края сроком на четыре года.
Открытые заседания представительства - одна из основных форм его деятельности. Правом созыва заседания обладает председатель самоуправляемого края, который председательствует во время их проведения, подписывает принятые решения и обязательные для всех иные распоряжения. Заседание представительства правомочно, если в работе принимают участие более половины его членов. Полномочия представительства, его структура и порядок работы определяются законом (§ 11 закона № 302 / 2001 в Своде Законов СР).
Председатель самоуправляемого края представляет высшее территориальное образование и за его пределами. Он же принимает решение по вопросам имущественных и трудовых отношений (споров), отвечает за поддержание связей с официальными органами, за решение всех задач, которые возложены на самоуправляемый край в части прав и обязанностей физических и юридических лиц.
Закон определяет рамки взаимоотношений председателя края с представительством и иными органами края [4, с. 360]. Следует заметить, что в решении практических вопросов важная роль принадлежит администрации края, созданным при представительстве комиссиям и главному контролеру. Права и обязанности этих структур также определены законом (§ 19-21 закона № 302 / 2001 в Своде законов СР).
Жители самоуправляемого края имеют право принимать участие в решении важных задач, относящихся к компетенции органов самоуправления высшего территориального образования, в том числе путем референдума. Референдум проводится или по решению представительства самоуправляемого края, или если за его проведение высказалось 30% избирателей. Порядок объявления референдума, процедура его проведения, результаты определяются Законом о самоуправляемых краях.
Важной составной частью конституционно-правового регулирования деятельности высшего территориального образования, связанной с реализацией наиболее противоречивых проблем, является финансирование. В соответствии с Конституцией Словацкой Республики самоуправляемый край - юридическое лицо, в рамках, определенных законом,
самостоятельно распоряжающееся собственным имуществом и собственными доходами. В основе финансовой деятельности высшего территориального образования лежит годовой бюджет. Назначение, формирование и содержание бюджета, правила работы с ним, привлечение и расходование средств из внебюджетных источников, формы финансовых расчетов между самоуправляемыми краями, отношение к государственному бюджету и бюджетам населенных пунктов конкретизированы специальным законом (закон № 303 / 1995 в Своде законов СР) и подзаконными актами (инструкциями).
Высшее территориальное образование покрывает свои расходы как за счет собственных доходов, так и с помощью государственных дотаций. Собственные доходы края формируются главным образом в результате доходов от собственности высшего территориального образования и доходов от государственной собственности, переданной в пользование самоуправляемому краю. Кроме того, собственные доходы пополняются доходами от местных налогов и сборов, а также за счет штрафов, добровольных пожертвований, взносов, даров юридических и физических лиц.
К статье расходов высшего территориального образования относятся преимущественно расходы на реализацию функций самоуправления, на управление собственностью края и собственностью, переданной государством краю в пользование; расходы, связанные с разработкой и осуществлением программ социального и экономического развития территориального образования; иные расходы, производимые на основании специальных решений.
Использование собственности высшего территориального образования регулируется особым законом (закон № 446 / 2001 в Своде законов СР), в соответствии с которым собственность самоуправляемого края состоит из движимого и недвижимого имущества, имущественных и финансовых обязательств, возникших в связи со своей собственностью и собственностью, переданной краю государством, а также в результате самостоятельной деятельности. Высшее территориальное образование является юридическим лицом, имеющим право распоряжаться своей собственностью, а при случае и передать ее в пользование бюджетной или внебюджетной организации, которая обязана управлять этой собственностью в соответствии с законом. Высшее территориальное образование, а также организации, которым край передал право управлять своей собственностью, обязаны осуществлять свою деятельность в интересах развития края и населяющих его жителей, создавать условия для развития и охраны окружающей среды, содер-
жать собственность в порядке, сохранять и беречь ее. Важно и то, что в соответствии с законом высшее территориальное образование обязано соблюдать целевое предназначение собственности до тех пор, пока она используется в сфере образования, здравоохранения, культуры, социальной помощи.
Контроль за ходом выполнения задач, определенных высшим территориальным образованием, за доходами и расходами бюджета, проверка хозяйственной деятельности и управления собственностью возложены на главного контролера. Не менее одного раза в год главный контролер обязан представить представительству края доклад о результатах контрольной деятельности. Со своей стороны представительство обязано создать главному контролеру условия, позволяющие ему осуществлять независимую деятельность.
Изложенное дает основание констатировать, что Словацкая Республика, разработав уставно-правовые нормы, создав высшие территориальные образования, следует курсом, обеспечивающим децентрализацию публичной власти [3, с. 24, 48, 89]. К тому же важно добавить, что содержание каждой конституционно-правовой схемы дополняется конституционной практикой, обогащается конкретными делами.
Возникновение и функционирование высших территориальных образований необходимо рассматривать в качестве составной части реформирования публичной власти. Реформа же публичной власти актуальна тогда, когда власть плохо справляется со своими обязанностями, не соответствует своему предназначению - решать общественные задачи в целях удовлетворения потребностей человека. Анализ деятельности высших территориальных образований дает возможность рассмотреть, с одной стороны, насколько удалось реализовать конституционно-правовую модель высшего территориального образования, а с другой - как граждане страны оценивают результаты функционирования этих образований, их влияние на улучшение жизни людей.
По второму вопросу должны были бы высказаться сами граждане. Что же касается первого, то ответ на него мог быть следующим: с позиции Закона о самоуправлении высших территориальных образований можно утверждать, что эта правовая норма в целом сравнима с подобными правовыми нормами стран Европейского Союза, действующими в отношении положения региональных самоуправляемых субъектов.
Если же высшее территориальное образование рассматривать в контексте других правовых предписаний, то следует обратить внимание, что между правовыми нормами порой существуют разногласия. На
практике это проявляется в том, что правовые предписания одних законов исключают возможность реализации иных правовых норм. Естественно, подобное состояние обусловлено многими причинами. Одна из них - излишнее политизирование словацкого законодательства. В процессе разработки тех или иных законов политические партии вносят такие изменения и поправки, которые отвечают интересам экономических, региональных и профессиональных группировок, с которыми партии поддерживают связи. Внесение в законы противоречащих друг другу многочисленных поправок и замечаний приводит к принятию недостаточно качественных законов. Это, в свою очередь, является причиной частых изменений и дополнений в уже принятые законодательные акты [5].
Накопленный опыт подтверждает, что с точки зрения законности следовало бы более точно ограничить круг задач, относящихся к компетенции органов государственного управления (особенно на уровне местных органов государственного управления) и органов самоуправления. Общеизвестное декларированное правило, в соответствии с которым «все, что не относится к компетенции государственного управления, - относится к органам самоуправления», на практике способствует возникновению целого ряда проблем, которые нередко проявляются при контрольных проверках расходования финансовых средств.
В более широком контексте эти проблемы имеют иные масштабы в связи с тем, что на уровне самоуправляемого края система публичной власти имеет двойной характер. Это особенно отчетливо проявилось в процессе трансформации местных органов управления. Наряду с опасениями, что органы власти края (как государственного управления, так и самоуправления) не проявят должного интереса к определенным проблемам управления, существуют опасения и иного рода - не принесет ли реализация этих проблем негативные результаты.
Пожалуй, самая большая проблема регионального самоуправления -финансирование его деятельности, управление собственностью и ее содержание, хозяйствование. Спустя четыре года с момента образования самоуправляемых краевых образований до сих пор в решении этих проблем налицо непреодолимая пропасть между буквой закона и реальностью. Иначе говоря, высшие территориальные образования страдают от того, что проходящая реформа структуры публичной власти была плохо подготовлена и финансово не обеспечена. Приоритетом должна быть реформа полномочий (компетенций) и сопутствующая ей реформа их финансового обеспечения, а не реформа структуры публичной власти, ее органов. Лишь после этого следовало бы определить, чем
будет заниматься тот или иной субъект публичной власти. Новая структура власти дала возможность, хотя и не без проблем, осуществить децентрализацию полномочий (компетенций) - передать часть полномочий от центральных органов государственного управления региональным органам самоуправления. Там, где этот процесс не сопровождался децентрализацией финансов (имеется в виду налоговая реформа), органы самоуправления получили определенные права, но тем не менее остались практически полностью зависимы от государственного бюджета. Положение осложнялось и тем, что многие учреждения образования, здравоохранения, культуры и социальной сферы, переданные из государственной собственности в собственность высших территориальных образований, находились в плохом техническом состоянии, являлись должниками. Для того чтобы они могли нормально функционировать, успешно решать поставленные перед ними задачи, требовалось их отремонтировать или провести капитальный ремонт, на что край не имел ни финансовых, ни материальных средств и вновь вынужден был просить у государства. Это заколдованный круг, в котором один из наиболее важных атрибутов - самостоятельность органов территориального самоуправления от центральных государственных органов -превращается в фактическую зависимость. Данный факт, возможно, прямо способствует возникновению странной ситуации, когда чиновники министерств отдают председателям самоуправляемых территориальных образований приказы по вопросам, относящимся к компетенции этих образований, но финансируемых государством.
Эта неблагоприятная обстановка сохранится до тех пор, пока юридически и фактически не закончится финансовая децентрализация как неизбежная компонента проходящей реформы публичной власти. Важно, чтобы децентрализация финансовых средств предусматривала точные и реальные критерии определения величины местных налогов, обеспечивала участие органов регионального самоуправления в перераспределении доходов от государственных налогов. Составной частью могло бы стать создание фонда, из которого направлялись дотации в те высшие территориальные образования, которые в них объективно нуждаются. Остается только верить, что имеющаяся практика осуществления децентрализации в традиционных демократических государствах будет со временем применяться и в Словацкой Республике. Экономическое обеспечение регионального самоуправления тем самым приобрело бы иные формы, стало необходимым шагом в направлении самостоятельной деятельности регионов, средством убеждения граждан в том, что высшие самоуправляемые образования созданы для них, что их
организация не является формально-правовым актом или данью политической моде, а реальным действием, направленным на улучшение материальных и духовных потребностей жителей, проживающих на территории регионов.
Реальный вклад высших территориальных образований в децентрализацию публичной власти пока что можно рассматривать скорее в плоскости политических деклараций, нежели практической реализации положений соответствующего закона. Хотя следует подчеркнуть, что ни в одной из развитых стран Европейского Союза процесс реформ в области публичной власти не проходил без проблем. Во многих странах реформы осуществлялись в течение более длительного времени, чем сроки, предусмотренные в Словакии. Однако это обстоятельство не может служить оправданием тому, что процесс децентрализации в Словацкой Республике страдает от несистемности, низкой квалификации чиновников или политиканства. С избранного пути отступать нельзя. В конце этого пути необходимо видеть реально определенную цель, двигаться последовательными шагами, опираясь на точную и своевременную законодательную базу, политическое предвидение и надлежащий экономический тыл.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Chandler J.A. Local Government Today. Manchester university Press, 1991.
2. Banner G. Reforma verejnej spravy v Nemecku // Verejna sprava. 2000. № 5.
3. Palus I. Miestna sprava vo vybranych statoch Europskej inie. UPJS Kosice, 2005.
4. Palus I., SomorovaL. Statne pravo Slovenskej republiky. UPJS Kosice, 2002.
5. Palus I. Zakladne prava a slobody v istavnom systeme Slovenskej republiky // Desaf rokov slovenskej statnosti: zakonodarstva a jeho perspektivy: Zbornik referatov z rovnomennej medzinarodnej vedeckej konferencie konanej, 13-14.11.2003 v Jasnej. Bratislava, 2004.
Перевод B.M. Полякова
