CC BY
138
1 КрасновА.Ю. Государственная политика противодействия 5 Комплексный анализ состояния правопорядка в Брян-незаконной миграции. Дисс... канд. юрид. наук: М., 2010. ской области и основные результаты деятельности органов
2 Смирнова В.А. Нелегальная миграция как угроза нацио- внутренних дел за январь-декабрь 2014 г.
нальной безопасности РФ // Миграционное право. 2009. №№ 1. 6 Буряк Ю.Н. Противодействие нелегальной и крими-
3 Буряк Ю.Н. Противодействие нелегальной и крими- нальной миграции в деятельности ФМС России // Психопе-нальной миграции в деятельности ФМС России // Психопе- дагогика в правоохранительных органах № 2, 2009. дагогика в правоохранительных органах № 2, 2009. 7 Информационно-аналитическая справка УФМС России
4 По данным ИЦ УМВД России по Брянской области. по Брянской области за 2013 г.
НАДЕЛЕНИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ОТДЕЛЬНЫМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМ. (Теоретический аспект)
Л.Т. Чихладзе,
кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Московского Университета им. С.Ю. Витте, доцент кафедры конституционного и муниципального права Российского университета дружбы народов Научная специальность 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
E-mail: [email protected]
Аннотация. Раскрывается проблема наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Автор утверждает, что в мировой практике наблюдается тенденция к увеличению государственных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления.
Ключевые слова. Местное самоуправление; муниципальные органы власти; делегированные полномочия; переданные полномочия; собственные полномочия; обязательные полномочия.
INVESTMENT OF LOCAL GOVERNMENTS SEPARATE STATE TO POWERS. (Theoretical aspect)
L.T.Chihladze,
candidate of jurisprudence, the associate professor of state and legal disciplines of the Moscow University ofS.Yu. Vitte, the associate professor of the constitutional and municipal law of the Russian university offriendship of the people
Annotation. In article the problem of investment of local governments separate state powers reveals. The author asserts that in world practice the tendency to increase state power carried out by local governments is observed.
Keywords. Local government; municipal authorities; the delegated powers; the delegated responsibility; own powers; obligatory powers.
Возможность осуществления органами местного В теории муниципального права высказыва-самоуправления отдельных государственных пол- ется точка зрения, в соответствии с которой «це-номочий предусмотрена в Конституции Российской лесообразность возложения на органы местного Федерации, принятой на всенародном голосовании самоуправления исполнения отдельных государ-12 декабря 1993 г. (См. Конституция РФ 1993 г.). ственных полномочий диктуется более высоким Так, согласно ч. 2 ст. 132 «органы местного само- уровнем эффективности исполнения, чем их непо-управления могут наделяться законом отельными средственная реализация органами государствен-государственными полномочиями с передачей не- ной власти»[1. с. 16]. Например, ряд таких отно-обходимых для их осуществления материальных и шений, как государственная регистрация актов финансовых средств. Реализация полномочий под- гражданского состояния, воинский учет, соверше-контрольна государству». ние нотариальных действий и т.п. затруднительно
напрямую осуществлять органам федеральной и региональной власти.
Как отмечает А.Н. Кубарков, «делегирование отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления позволяет решать ряд задач, актуальных не только для муниципальных образований, но и для региона, государства в целом» [2. с. 155-156].
В свою очередь Н.В. Кузнецова, соглашаясь с мнением А.Н. Кубаркова, весьма справедливо указывает на то, что «в России складывается система местного самоуправления, которая, одновременно, является не только уровнем публичной власти и институтом гражданского общества, но и механизмом реализации государственных задач» [3. с. 3].
В настоящее время во многих государствах с развитым местным самоуправлением доля государственных дел имеет тенденцию к сокращению, а доля государственных полномочий, уже превысившая 50% в структуре общественных функций и задач, осуществляемых в муниципалитетах, продолжает увеличиваться [4. с. 84].
Подобная эволюция местного самоуправления, по мнению Г.В. Барабашева, «многократно усиливала государственную природу муниципальных институтов, срастив местные дела с общегосударственными... поставив выборные муниципальные учреждения в сильнейшую административную и финансовую зависимость от правительства и мини-стров»[5. с. 104].
При этом известный советский ученый акцентирует внимание на том факте, что «.муниципальные органы государства составляют часть механизма политической власти. Их функционирование в таком качестве обеспечивается с помощью разнообразных средств государственного и негосударственного воздействия. В числе первых особое значение имеет сцепление муниципалитетов с центральной исполнительной властью» [6. с. 103].
В зарубежном муниципальном праве к обязательным или делегированным полномочиям относятся, прежде всего, жизненно важные для муниципальных сообществ вопросы, которым придается общегосударственное значение. В частности, поддержание общественного порядка и безопасности, организация дошкольного, начального и среднего образования, территориальное планирование, управление землепользованием, ветеринария, противопожарная безопасность, водоснабжение, канализация, сброс сточных вод, утилизация коммунальных отходов, контроль за загрязнением окружающей среды, здравоохранение, эксплуатация санитарных учреждений, газо-, электроснабжение, содержание дорог. Особенность обязательных или делегированных полномочий заключается в том, что самоуправляющиеся сообщества не имеют права отказываться от их исполнения в пределах собственной компетенции, кроме специально огово-
ренных законом случаев, когда ввиду очевидной неспособности институтов местного самоуправления справиться с поставленными перед ними задачами, отдельные полномочия могут быть переданы другому органу самоуправления или государству.
Как уже отмечалось, в работах по местному управлению (особенно британских авторов) аргументируется тезис о производности местного управления от государственной власти. Такой вывод во многом базируется на преобладании de facto в системе полномочий муниципальных органов власти делегированных - государственных полномочий.
Так, английский исследователь П.М. Слоу в одной из работ отмечает, что «местное управление представляет собой составную часть «геге-монистского национального государства», поддерживающего в надлежащем состоянии местную инфраструктуру в целях осуществления общенациональной политики, эффективного функционирования капитала, соблюдения порядка и законности»^. с. 19].
В Германии, по мнению Р. Граверта, «судьба местных органов власти как составных частей государства во многом зависит от поддержки со стороны последнего. Неразрывно связанные с налоговой и финансовой государственной системой, они, скорее, являются частью единого целого, чем независимыми территориальными единицами, и возможность что-либо предпринять на местном уровне больше зависит от общей ситуации в государстве, чем от специфических местных обстоятельств»[8].
В целом, принцип делегирования отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления получил широкое распространение на территории Европейского Союза.
Как справедливо отмечает А.И. Черкасов, «общая для большинства стран современного мира тенденция заключается в сокращении собственно коммунальных дел и расширение обязательных и порученных. Такая ситуация отражает возрастающую интеграцию местных органов в государственный механизм, их приспособление к решению прежде всего задач, имеющих общегосударственное значе-ние»[9. с. 114].
В доктрине муниципального права России сформировалось несколько подходов к пониманию проблемы перераспределения полномочий между органами государственной и муниципальной власти. Некоторые авторы считают, что делегирование - это лишь одна из форм наделения полномочиями того или иного органа. Другой формой является передача полномочий. При этом под передачей Е.С. Шугрина понимает «такой способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию местного самоуправления. Делегирование - это предоставление государственным ор-
ганам принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно»[10. с. 1-3].
Со своей стороны, Г.Ф. Скрипкин обращает внимание «на различие в содержании понятия «передача полномочий», которая происходит на постоянной и безусловной основе, расширяя перечень вопросов ведения муниципального образования, и «делегирование полномочий», которое осуществляется на временной основе с соблюдением определенных требований, расширяя лишь компетенцию отдельных муниципальных органов»[11. с. 84].
Среди ученых-правоведов, занимающихся вопросами муниципального права, встречаются весьма неоднозначные суждения относительно такой формы наделения полномочиями, как делегирование.
Так, И.Н. Кузнецов и В.С. Пронина считают, что «делегирование полномочий связано с поручениями, при которых либо расширяется компетенция органа, которому делегируется полномочие, либо уточняется его компетенция, суживается сфера их усмотрения при реализации собственной компетенции» [12. с. 83].
По мнению Б.М. Лазарева, «делегирование полномочий - весьма специфический способ наделения полномочиями, при котором один орган управления возлагает на другой право решать вопрос, отнесенный к компетенции первого органа»[13. с. 252].
И.Г. Цыганенко, отрицая универсальность делегирования, полагает, что «делегирование - это далеко не всякий способ определения и изменения компетенции. Делегирование есть уполномочивание субъектов другого лица или органа (организации) выполнять некоторые его полномочия»[14. 32].
Принцип делегирования полномочий рассматривается в «Европейской хартии местного самоуправления», принятой 15 октября 1985 г. (См. Хартия) как принцип соответствия данного уровня власти определенному уровню ответственности. Другими словами, полномочия могут быть переданы институтам местного самоуправления прежде всего в случае их эффективного (и экономически менее затратного) выполнения на муниципальном уровне.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131 (См: Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г.) используются лишь понятия «наделение полномочиями» и «переданные полномочия». Кроме того, понятие «делегированные полномочия» не отражено, в том числе и в тексте действующей Конституции Российской Федерации. Представляется, что корректнее говорить о делегировании как об устоявшемся в юридической литературе обобщенном понятии любого наделения (передачи) полномочиями. Думается что, наделение (передача) полномочиями - это правовая форма делегирования.
До Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. на федеральном уровне вопрос о наделении местного самоуправления отдельными государственными полномочиями практически не регламентировался. Соответственно, гл. 4 указанного закона «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» является новеллой.
В действующем Федеральном законе о местном самоуправлении конкретизировано, что финансовое обеспечение государственных полномочий, переданных (делегированных) органам местного самоуправления, осуществляется исключительно за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из федеральных и региональных бюджетов. Более того, органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
В свою очередь, в ч. 3 ст. 20 установлено, что «органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств». Вместе с тем, возникает вопрос: могут ли муниципальные органы власти отказаться от исполнения переданных публичных полномочий, если имеет место нехватка необходимых средств? Судя по всему, органы местного самоуправления не вправе в одностороннем порядке отказаться от исполнения переданных полномочий, несмотря на дефицит финансовых средств, поскольку действие федерального законодательства или законов субъектов Федерации, а также обязанности институтов публичной власти их исполнять не могут быть de facto обусловлены достаточностью или недостаточностью финансовых средств.
В таком случае, из смысла ст.ст. 245-259 Гражданско-процессуального кодекса Российской Федерации вытекает, что юридические и физические лица, понесшие ущерб в результате неисполнения обязательств, а также прокуроры вправе оспорить такого рода действия или бездействие. Кроме того, в соответствии со ст.ст. 254-258 гражданин, организация вправе оспорить в судебном порядке решения, действия (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права, свободы и законные интересы. В связи с чем физические и юридические лица могут обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий (в порядке подчиненности) орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему.
Таким образом, следует согласиться с выводом Л.В. Андриченко о том, что норма ч. 3 ст. 20 Федерального закона «не является основанием для неисполнения закона или отказа от его исполнения, поскольку она не освобождает орган местного самоуправления от гражданской ответственности, а должностных лиц органов местного самоуправления от административной или уголовной ответственности, в случае ее наступления в связи с неисполнением полномочий, возложенных на них законом»[15. с. 247].
Г.Ф. Скрипкин, как и Л.В. Андриченко, обращает внимание на тот существенный факт, что многие федеральные законы «возлагают на органы местного самоуправления государственные полномочия, так сказать скрыто, т.е., не указывая прямо их государственную природу, что позволяет в нарушение всех конституционных норм не производить финансирование. В конечном счете страдает население, не получающее гарантированного государством обеспечения той или иной сферы жизнедеятельности»[16. с. 91].
В целом финансирование переданных государственных полномочий является одной из сложнейших проблем во взаимоотношениях органов публичной власти соответствующего уровня. Так, президент Конгресса муниципальных образований О. Сысуев, формулируя финансовую проблему в рассматриваемой сфере, отмечает: «Сегодня у органов местного самоуправления обязательств примерно в 3 раза больше, чем финансовых возможностей. Для выполнения всех поставленных задач нужно около 6 трлн руб., а реально из бюджета на эти цели пока может быть выделено не более 2 трлн. В такой ситуации как не дели полномочия, как не пытайся развить местное самоуправление - все равно эффективно функционировать оно не будет» [17.].
Наделение местного самоуправления отдельными государственными полномочиями регулируется Бюджетным кодексом Российской Федерации. В частности, согласно п. 1 ст. 140 региональный фонд компенсаций образуется в составе бюджета субъекта Федерации в целях финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Пункт 2 ст. 140 декларирует, что субвенции из регионального фонда компенсаций распределяются в соответствии с едиными для каждого вида субвенций методиками. Они утверждаются законом субъекта Федерации исходя из требований Бюджетного кодекса. Распределение средств осуществляется между всеми муниципальными образованиями субъекта Федерации, органами местного самоуправления, которые реализуют переданные им отдельные государственные полномочия, пропорционально численности местного населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих бюджетных услуг, лиц, имеющих право на получение трансфертов населению, другим показателям с учетом объективных условий, влияющих на стоимость бюджетных услуг (объема выплат).
Переданные (делегированные) государством полномочия должны быть четко обозначены и дифференцированы от собственных полномочий муниципальных органов, для того чтобы не привести к стагнации этого уровня публичной власти.
Более конкретно, перечень вопросов, по которым возможно делегирование (передача) органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий (в сфере совместного ведения), определен Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в редакции от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ).
Так, согласно ч. 2 и 6 ст. 26 (3), к ним относятся вопросы: формирования и содержания архивных фондов субъекта Федерации; предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий; создания и обеспечения охраны государственных природных заказников и памятников природы регионального значения; строительство и содержание автомобильных дорог общего пользования межмуниципального значения; социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов и т.д.
Как справедливо пишет Г.Ф. Скрипкин, «одна из практических трудностей, связанных с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, связана с нечетким разграничением полномочий между органами государственной власти и местного самоуправле-ния»[18. с. 87].
Следовательно, решение вопроса о четком формулировании разграничения полномочий должно стать доминирующим алгоритмом в деле установления баланса во взаимоотношениях между различными уровнями публичной власти. В свою очередь, следует подчеркнуть, что в целом нахождение необходимого баланса во многом определяет уровень демократии в стране. Представляется, что идеальным вариантом развития народовластия в том или ином государстве может быть создание реального, а не декларативного равновесия в распределении полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления. Поскольку, перевес в одну или в другую сторону является негативным фактором.
В контексте вышесказанного замечания, словами В.И. Васильева отметим, что «включение в число вопросов местного значения не свойственных местному самоуправлению дел - не вся беда, которая ныне одолевает содержание деятельности муниципалитетов. Органам местного самоуправления поручают все больше государственных полномочий в порядке, предусмотренном Конституцией РФ. Особенность российского местного самоуправления со-
стоит, в частности, в том, что в отличие от других стран, где рядом с органами местного самоуправления действуют местные органы государственной власти, берущие на себя ответственность за осуществление государственных дел, в России органам местного самоуправления поручают решение некоторых этих дел».
Точка зрения известного юриста-государствове-да В.И. Васильева лишний раз подтверждает важность (необходимость) рационального распределения публичных полномочий. В противном случае произойдет фактическое включение местного самоуправления в систему органов государственной власти, т.е. процесс этатизации отдельных вопросов децентрализованного характера.
Литература
1. Кубарков А.Н. Конституционно-правовое регулирование разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления: Автореф. Дисс... канд. юрид. наук. М., 2000.
2. Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2000.
3. Кузнецова Н.В. Делегирование полномочий в сфере взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. Дисс... канд. юрид. наук. М., 2005.
4. Скрипкин Г.Ф. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: Учебное пособие. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право. 2010.
5. Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного государства (США, Великобритания). М., 1971.
6. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М.: Изд-во МГУ, 1996.
7. Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М.: ФОРУМ-ИНФРА-М. 1998.
8. Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ // Государство и право. 1992. № 10.
9. Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика.
10. Шугрина Е.С. Муниципальное право. Новосибирск, 1995.
11. Скрипкин Г.Ф. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления.
12. Кузнецов И.Н., Пронина В.С. Основания издания и форма нормативных актов государственных комитетов, министерств, ведомств СССР // ВНИИСЗ. Труды. Вып. № 4.
13. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.: Юрид. лит., 1972.
14. Исполнительная власть в Российской Федерации / На-здрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А., Цыгаленко И.Г. и др. М., 1996.
15. Андриченко Л.В. Разграничение полномочий между органами публичной власти в сфере местного самоуправления // Муниципальная реформа в Российской Федерации: правовое и экономическое исследование / Под ред Т.Я. Ха-бриева. М., 2010.
16. Скрипкин Г.Ф. Взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.
17. Воробьев В. У муниципалитетов задач больше, чем денег // Российская газета. 2002. 22 октября.
18. Скрипкин Г.Ф. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления.
19. Васильев С.И. Муниципальное право России: Учебник. М.: Юстицинформ, 2012.
НОВЕЛЛЫ ВАЛЮТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ПЕРСПЕКТИВЫ
РАЗВИТИЯ
В.Д. Стоянов,
аспирант кафедры финансового права Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА).
Аннотация. В статье рассматриваются последние изменения в валютном законодательстве в 20112012 году, связанные с принятием ряда федеральных законов и актов органов валютного регулирования. На основе анализа произошедших изменений были обозначены основные, по мнению автора, перспективы дальнейшей либерализации механизма валютного регулирования, модернизации действующей системы валютного контроля и порядка взаимодействия и обмена информацией органами и агентами валютного контроля.
Ключевые слова: валютное законодательство, паспорт сделки, координация органов и агентов валютного контроля, валютный контроль, учет валютных операций, контроль за проведением валютных операций.
NOVELS CURRENCY REGULATION AND
PROSPECTS
V.D. Stoyanov,
graduate student, Department of Financial Law, Moscow State Law University. OE Kutafin (MSLA).
