Теоретическое обоснование структуры и порядка функционирования инновационной системы управления государственными таможенными услугами Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

О. Г. Симахин

ТЕОРЕТИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ СТРУКТУРЫ И ПОРЯДКА ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ИННОВАЦИОННОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ТАМОЖЕННЫМИ УСЛУГАМИ

В статье рассматриваются основные подходы к развитию системы управления государственными таможенными услугами. Предлагается развитие системы обратной связи от потребителя услуги к таможенному органу, которую наиболее целесообразно осуществлять в рамках системы мониторинга государственных таможенных услуг. Также предложена организационная схема осуществления мониторинга государственных таможенных услуг.

Ключевые слова: государственная таможенная услуга; система управления государственными таможенными услугами; обратная связь; мониторинг государственных таможенных услуг.

Анализ и развитие любой системы (в том числе и системы управления государственными таможенными услугами) изначально предполагают построение (или наличие) ее теоретической модели. В общем случае должен быть построен ее абстрактный образ, определяемый в терминах и понятиях теории систем. Модель должна отражать основные свойства реального объекта, его структуру, механизм функционирования, внешние и внутренние условия жизнедеятельности. Наличие такой научной абстракции позволяет формировать принципы, процедуры и организационную структуру системы управления государственными таможенными услугами (далее - ГТУ), а также решать вопросы, связанные с деятельностью таможенных органов, в части предоставления государственных таможенных услуг.

На сегодняшний день теоретическая модель системы управления ГТУ формируется в рамках традиционной модели управления таможенными органами. Основными базовыми элементами данной модели выступают субъект управления, объект управления и определенным образом организованные взаимосвязи между ними. В нашем случае объектом управления является единый комплекс ГТУ. К субъектам управления относятся все субъекты таможенного поста, таможни, регионального таможенного управления и ЦА ФТС России, обеспечивающие процесс управления ГТУ.

Однако, как показал проведенный анализ отечественных и зарубежных взглядов на развитие системы управления ГТУ, результативность функционирования данной системы во многом зависит от наличия обратной связи от потребителя ГТУ, поскольку в рамках новой философии государственного управления именно потребитель является ключевым элементом в системе внешнеэкономической деятельности (далее - ВЭД). На сегодняшний день обратная связь осуществляется только в рамках составления итоговой отчетности (рис. 1). Обратная же связь от потребителя ГТУ к таможне (в лице Главного организационно-инспекторского управления (далее - ГОргИУ) ФТС России) присутствует лишь частично, посредством отдельных высказываний и публикаций участников ВЭД в сети Интернет, журналах и других средствах массовой информации.

Рис. 1. Модель процесса предоставления государственных таможенных услуг

(СП ГТУ 1 - структурное подразделение, ответственное за предоставление ГТУ 1; СП ГТУ 2 - структурное подразделение, ответственное за предоставление ГТУ 2 и т. д.; ГТУ 1 - государственная таможенная услуга 1; ГТУ 2 - государственная таможенная услуга 2 и т. д.)

Государственная таможенная услуга имеет системный характер, поскольку она воздействует на сферу ВЭД непосредственно, целостно, как на смежную систему. В результате такого воздействия появляется эффект системного характера как для государства, так и для сферы ВЭД. На представленной структуре (рис. 2) видно, что между объектом и субъектом услуги имеется обратная связь (вектор потребительской полезности).

Субъект государственной таможенной услуги: • ЦАФТС России; • региональные таможенные управления; • таможни; • таможенные посты Цели Инструменты государственной таможенной услуги: • таможенные методы; • таможенные процедуры; • таможенные технологии

Потребительская полезность Государственная таможенная услуга V, ,,,,,,,,, , ,,,,,,,,,, ^ Воздействие

Объект государственной таможенной услуги: • государство; • участники ВЭД

Рис. 2. Структура понятия «государственная таможенная услуга»

28 -

ВЕСТНИК российской ТАМОЖЕННОЙ АКАДЕМИИ • № 4 • 2011

По своей экономической природе - это регулятор, поскольку, исходя из потребительской полезности субъекта услуги, объект принимает решение о его возможностях и целесообразности. По сути, здесь заложен социально-экономический механизм существования субъекта услуги в сфере услуг.

В таможенной сфере, как и в любой другой, процесс предоставления ГТУ должен быть организован и управляем. На рис. 3 в самом общем виде показана модель системы ГТУ, включающая соответствующую модель организации.

Рис. 3. Модель системы государственных таможенных услуг

Таможенную систему в рамках такой модели представляют два основных компонента:

- система услуг (единый комплекс ГТУ и средства управления услугами);

- потребители услуг (государство и участники ВЭД).

В организационно-функциональном отношении ФТС России - это системный инструмент воздействия на сферу ВЭД, позволяющий таможенными методами, процедурами и технологиями регулировать (в форме таможенно-тарифных и различного рода других ограничений) потоки товаров, транспортных средств, физических лиц в этой сфере. Следовательно, всю таможенную систему можно определять и рассматривать как систему ГТУ. Соответственно в самом широком понимании ГТУ - это услуга по регулированию ВЭД.

С учетом такого обобщения соответствующая модель системы ГТУ, детализированная по наиболее значимым функциональным направлениям деятельности и по уровням ресурсного обеспечения системы, представлена на рис. 4.

Поскольку деятельность таможенных органов можно рассматривать в том числе и как услуговую (деятельность по предоставлению услуг), то в конечном итоге объем, качество и эффективность предоставляемой ГТУ определяются именно структурой и организацией процесса ее производства. Однако для участника ВЭД структура, строение системы управления ГТУ могут быть вторичными. Наиболее значимо для него не то, как организован процесс обслуживания, а, прежде всего, то, что получает он в результате обслуживания. С таких позиций можно выделить два основных типа государственных таможенных услуг:

- услуги функционального характера отражают то, как происходит процесс обслуживания (для конечного пользователя, в частности, они характеризуются оперативностью, надежностью, качеством процесса оформления и контроля товаров и транспортных средств или отражают функциональное качество и эффективность (с его точки зрения) такого процесса);

- услуги вещественного характера отражают то, что и в каком виде потребитель получает в процессе обслуживания (для конечного пользователя - это его

товары или транспортные средства, их качество до и после завершения процедуры таможенного оформления и контроля) [1].

ФУНКЦИЯ ФИСКАЛЬНО- ФУНКЦИЯ ПРАВОВОГО ФУНКЦИЯ ИНФОРМАЦИОННОГО

ЭКОНОМИЧЕСКОГО КОНТРОЛЯ КОНТРОЛЯ КОНТРОЛЯ

|

/К

Научно-методическое обеспечение

Правовое обеспечение

Технологическое обеспечение

_/-_I_л_ Информационное обеспечение

Инфраструктурное обеспечение

Кадровое обеспечение

А Система государственных таможенных услуг г ▼ 1 Л

Рис. 4. Ресурсно-функциональное представление системы государственных таможенных услуг

В этой связи на основе методической процедуры системного подхода [2] следует ввести соответствующие теоретические обобщения:

1) услуга-продукт представляет собой конечный продукт таможенной деятельности. В отдельных случаях такой продукт может иметь законченный вещественный характер. Завершающая стадия производства услуги - таможенная операция;

2) услуга-продукт создается в процессе таможенной деятельности, и ее потребитель (участник ВЭД) непосредственно или опосредованно присутствует в таком процессе. Кроме того, он заинтересован в том, чтобы этот процесс соответствовал его запросам, а сам процесс таможенной деятельности, представленный функционально или технологически, является услугой. Именно в процессе таможенной деятельности формируется конечная услуга-продукт, в которой и заинтересован потребитель. Следовательно, таможенная функция (инструментально -технология) - это форма услуги, которую получает участник ВЭД. В дальнейшем будем называть ее либо услугой-функцией, либо услугой-технологией;

3) в системном плане реальный пользователь таможенных услуг получает не просто конечную услугу, а одну или комплекс услуг из некоторого перечня услуг, которые может предоставить ему таможенная система. В итоге и услуги-продукты, и услуги-функции (услуги-технологии) должны быть взаимно и однозначно согласованы, системно организованы и управляемы. Таким образом, участник ВЭД получает систему услуг, а в идеале - систему, оптимально организованную и технологически адаптированную к его изменяющимся требованиям. Следовательно, таможенная система идентифицируется как система таможенных услуг, или

услуга-система. Такая форма услуги может предоставляться в рамках различных таможенных систем [3]. Например, в рамках реализации некоторого таможенного режима или в объеме отдельной государственной функции (например, фискально-экономической), или в объеме некоторого набора частных функций, или в рамках всей системы таможенных функций на любом из уровней таможенных органов.

Объединяя введенные понятия и подводя некоторый промежуточный итог, можно сказать, что в результате потребитель таможенных услуг получает услугу-систему, в которой услуга-технология обеспечивает производство конечной для пользователя услуги-продукта.

Практическое решение такой задачи осуществляется уже в настоящее время. В частности, это подтверждается решениями, принимаемыми ФТС России [4] по формированию и расширению перечня ГТУ. Кроме того, Таможенный кодекс Таможенного союза и ряд подзаконных актов предусматривают возможность внедрения некоторых ГТУ для участников ВЭД.

Таким образом, представление таможенной деятельности как особого вида услуги позволяет адаптировать и применить на практике весь современный инструментарий, накопленный в теории управления услугами. В данном контексте речь идет о мониторинге услуг; применительно к ГТУ - об управлении ГТУ на основе мониторинга. В нашем случае именно мониторинг будет обеспечивать обратную связь (от потребителя ГТУ к таможне), поскольку оценить работу новой системы управления ГТУ можно лишь через удовлетворенность потребителя качеством получаемой им услуги, а также комфортностью (доступностью) процесса получения той или иной ГТУ.

Понятие «мониторинг» (от англ. monitoring, в переводе - отслеживание, на базе латинского корня monitor - напоминающий, предостерегающий) стало общепризнанным как в науке, так и в других областях общественной практики. Мониторинг понимается как процесс систематического наблюдения за объектом, контроля, анализа, оценки и прогнозирования его состояния, методика и система наблюдений за состоянием определенного объекта или процесса, дающая возможность наблюдать их в развитии, оценивать, оперативно выявлять результаты воздействия различных внешних факторов. Результаты мониторинга дают возможность корректировать управление объектом или процессом. Таким образом, речь идет о постоянном наблюдении за каким-либо процессом с целью выявления его соответствия желаемому результату. Иначе говоря, если диагностика ситуации осуществляется систематически, с определенной заданной периодичностью и с использованием одной и той же (во всяком случае, базовой) системы индикаторов, мы имеем дело с мониторингом [5].

Мониторинг как инструмент контроля является неотъемлемой частью управленческого цикла. Функциональная важность мониторинга состоит в обеспечении обратной связи: возможности выявления потребностей объекта управления, оценки эффективности и результативности выбранных методов и инструментов воздействия на него со стороны субъекта управления (рис. 5).

Мониторинг результативности предоставления ГТУ - это систематически повторяющееся наблюдение за качеством, комфортностью и доступностью услуг, эффективностью работы системы их предоставления на основе единой системы показателей при комплексном использовании информации из различных источников.

Принятие стратегических решений Рис. 5. Содержание и взаимодействие управленческих функций в системе управления

Мониторинг как процесс имеет следующие характеристики: 1) систематически повторяющееся наблюдение; 2) комплексное использование информации из разных источников (статистическая отчетность, социологические обследования, внутренняя отчетность); 3) методологическое обеспечение (единая система показателей и классификаций, гармонизированный инструментарий, оценка качества данных и др.); 4) комплексный анализ, в том числе построение рейтингов; 5) распространение данных, полученных по результатам мониторинга.

Рис. 6. Место мониторинга в управленческом процессе таможенных органов Российской Федерации

В свою очередь, мониторинг качества таможенного администрирования основан и предполагает наличие системы аудита результативности деятельности таможенных органов всех уровней. Мониторинг эффективности работы таможенных органов представляет собой систему регулярного наблюдения и оценки результатов деятельности органов управления, связанную с достижением целей их работы, выполнением задач и программ, а также своевременного выявления и устранения ошибок и отклонений в работе, контроль достоверности полученных результатов.

Ключевым в мониторинге качества ГТУ является понятие эффективности. В общем плане эффективность понимается как: 1) возможность достижения

результата; 2) значимость получения результата для тех, кому он предназначен; 3) отношение значимости этого результата к количеству усилий, потраченных на его достижение.

Методологическое обеспечение мониторинга оказываемых таможенными органами услуг должно базироваться на использовании системы критериев и сформированных на их основе показателей, отражающих параметры качества, комфортности и доступности услуг для участников ВЭД [6]. Данные параметры должны содержаться в регламентах и стандартах предоставления государственных таможенных услуг, поэтому проводимая сегодня в рамках административной реформы работа по регламентации и стандартизации услуг таможенных органов должна учитывать необходимость четкого отражения подобных критериев в нормативных актах (административных регламентах и стандартах), закрепляющих параметры услуг и процессы по их оказанию, нацеленность на их использование в качестве комплексного методологического обеспечения системы мониторинга ГТУ.

Предлагается следующая организационная схема осуществления мониторинга ГТУ (рис. 7).

1. Организационный этап

На первом этапе мониторинга качества и комфортности ГТУ определяются: цели мониторинга, модель его осуществления, субъект проведения (кто непосредственно его будет осуществлять: внутриведомственные структуры либо привлекаемые), набор параметров (показателей), по которым будет проводиться мониторинг, а также его программа. При этом определяются способы связи между субъектом (включая его отдельных представителей, например интервьюеров) и объектами проведения исследования.

Субъектами мониторинга могут выступать: 1) структурное подразделение таможенного органа; 2) привлекаемая на основе механизма аутсорсинга внешняя организация (мониторинговое агентство).

2. Исследовательский этап

В рамках первой группы работ данного этапа определяется информационное поле исследования и производится сбор вторичной информации (обзор ведомственной статистики, данных государственной статистики, а также нормативных правовых актов, регулирующих предоставление ГТУ (включая административные регламенты и стандарты по мониторинговым услугам) и т. д.).

В рамках второй группы работ данного этапа проводится сбор первичной информации о текущем состоянии процесса организации предоставления ГТУ от следующих субъектов: 1) потребителей результатов оказания ГТУ (включая потенциальных получателей); 2) сотрудников таможенного органа и его структурных подразделений, участвующих в оказании услуг; 3) экспертов в области таможенного администрирования.

При выполнении работ на данном этапе могут быть использованы следующие методы социологических исследований: массовый и экспертный опросы, наблюдение, эксперимент, имитационное моделирование. При использовании данных методов исследования могут применяться следующие инструменты: телефонный опрос, анкетирование, интервьюирование, интернет-опрос и др.

Определение целей и модели мониторинга

МОНИТОРИНГ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ТАМОЖЕННЫХУСЛУГ

Сбор вторичных данных

1. Обзор ведомственной статистики. ЦЕЛЬ - получение объективной информации об объемах и условиях оказываемых услуг:

• объем и структура финансирования;

• загрузка поставщика услуг;

• выполнение установленных нормативов и стандартов обслуживания

Система централизованного хранения данных

Средства анализа

Средства подготовки отчетов

Информационная система мониторинга

Сбор первичных данных

2. Анализ документов.

1) ЦЕЛЬ - изучение зарубежных и отечественных образцов лучшей практики:

• публикаций печатных СМИ;

• интернет-источников;

• отчетов и докладов ФТС России.

2) ЦЕЛЬ - изучение текущих и перспективных нормативных правовых условий оказания услуг:

• анализ действующих

и проектных нормативных правовых документов

3. Первичные социологические исследования.

ЦЕЛЬ - оценка удовлетворенности участников ВЭД качеством и доступностью оказания услуг, уточнение информации об условиях оказания услуг (соблюдение стандарта комфортности):

• массовый опрос участников ВЭД;

• экспертный опрос;

• интервьюирование;

• наблюдение

т

3.1. Фиксация информации об услугах, оказываемых через портал государственных таможенных услуг

Отчет1 \ т е ч

то

Отчет2 й ы н

д

Отчет3 / о в С

Информирование:

• граждан;

• бизнес-сообщества;

• госслужащих

Проведение конкурса по выбору мониторинговой организации

Рекомендации для систем:

• планирование оказания услуг;

• мотивация ответственных за услуги;

• связи с общественностью

Уточнение задания

по мониторингу на очередной период

Доведение до ФТС России

Рис. 7. Модель мониторинга государственных таможенных услуг 3. Аналитический этап

Включает интеграцию собранной информации в информационно-аналитическую систему мониторинга, обработку и систематизацию информации, полученной в результате осуществления работ по предшествующим стадиям. При этом для обработки и анализа результатов социологических исследований может использоваться один из стандартных пакетов обработки статистической информации. Так, использование пакета анализа данных социологических исследо-

ваний SPSS1 позволяет проводить комплексный анализ статистических данных, включая: построение таблиц сопряженности, проведение факторного, кластерного и регрессионного анализов, визуализацию получаемых данных посредством построения диаграмм, графиков, гистограмм. Анализ информации необходимо проводить в специализированной информационной системе (ИС) многомерного анализа данных первичных и вторичных исследований.

Второй и третий этапы мониторинга могут реализовываться последовательно-параллельно.

4. Отчетно-информационный этап

В рамках первой группы работ обеспечивается формирование на основе предшествующего анализа сводного итогового отчета по выработанной структуре и алгоритму, определяются методы наглядного представления материалов отчета. Данный интегральный отчет на основе выявленных в ходе проведенного мониторинга проблем предоставления ГТУ должен включать рекомендации по повышению эффективности организации административных процессов и процедур оказания услуг в целях обеспечения их качества, комфортности и доступности для участников ВЭД.

В рамках второй группы работ определяются методы информирования заинтересованных групп пользователей о полученных результатах работ, а также производится само информирование.

В качестве потребителей информации могут выступать следующие субъекты: 1) руководители и работники таможенных органов, оказывающих услуги; 2) потребители ГТУ; 3) СМИ.

5. Заключительный этап

Формируется задание на проведение мониторинга ГТУ на очередной период. Данный этап проводится на уровне ФТС России. Его результаты являются информацией для принятия управленческих решений на уровне нормативных актов ФТС России (проекты административных регламентов) либо для обращения на вышестоящий уровень государственного управления о внесении соответствующих изменений в законодательную и нормативную правовую базу таможенного дела.

Таким образом, в случае применения мониторинга при анализе результативности функционирования системы управления ГТУ реально встает вопрос о создании соответствующей методики, а также выработке практических рекомендаций по созданию, внедрению и организации системы управления ГТУ в таможенных органах Российской Федерации.

1 Программа SPSS для Windows - это модульный, полностью интегрированный, обладающий всеми необходимыми возможностями программный продукт, предназначенный для всех этапов аналитического процесса: планирования, сбора данных, доступа к данным и управления данными, анализа, создания отчетов и распространения результатов. SPSS для Windows - это лучшее программное обеспечение, позволяющее решать бизнес-проблемы и исследовательские задачи, используя статистические методы. Программное обеспечение SPSS позволяет проводить: частотный анализ, описательную статистику, корреляционный, дисперсионный, кластерный, факторный, а также регрессионный анализ. При помощи аналитических возможностей программы SPSS можно получить следующие результаты: наиболее выгодные сегменты рынка; стратегии позиционирования товаров/услуг относительно аналогичных товаров/услуг конкурентов; оценку качества товара/услуги клиентами; перспективы развития, новые возможности для роста; подтверждение или опровержение исследовательских гипотез.

Использованные источники

1. Ершов А. Д., Макрусев В. В., Калинина О. В., Сизова К. А. Таможенные услуги в международной цепи поставки товаров: монография. М.: РИО РТА, 2007.

2. Дианова В. Ю, Макрусев В. В. Маркетинг таможенных услуг: учебник. М.: РИО РТА, 2005.

3. Макрусев В. В. Основы системного анализа и управления в таможенном деле. М.: РИО РТА, 2003.

4. Приказ ФТС России от 11.11.2005 № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».

5. Мониторинг государственных и муниципальных услуг в регионе как стратегический инструмент повышения качества регионального управления: опыт, проблемы, рекомендации: учебное пособие / С. И. Неделько, А. В. Осташков, С. В. Матюкин, В. Н. Ретинская, И. А. Мурзина, И. Г. Кревский, А. В. Луканин, О. С. Кошевой. М.: ЭкслибрисПресс, 2008.

6. Анисимов В. Г. Модели и методы решения задач управления инновационными проектами: монография / В. Г. Анисимов, Е. Г. Анисимов, Ю. В. Ведерников, В. В. Матросов, А. Я. Черныш. М.: Изд-во Российской таможенной академии, 2009.

вестник российской таможенной академии • № 4 • 2011