CC BY
78УПРАВЛЕНИЕ КАЧЕСТВОМ В ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНАХ
Ю. е. Гупанова
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ КАЧЕСТВОМ ТАМОЖЕННЫХ УСЛУГ
Статья посвящена анализу проблем управления качеством таможенных услуг в современных условиях развития государственного сервиса. В ней на основе критической оценки положений отдельных нормативных актов выявлены пробелы в таможенной терминологии, а также показаны недостатки существующих подходов к управлению качеством.
Ключевые слова: таможенная услуга; качество таможенной услуги; управление качеством таможенной услуги; неопределенность; риск; факторы риска в сфере таможенных услуг.
Современный этап развития международной торговли связан со сменой модели государственного управления по пути формирования государственного сервиса и смещением акцента в сторону учета интересов участников внешнеэкономической деятельности (далее - ВЭД) и характеризуется усилением роли государства в обеспечении качественного таможенного регулирования. Перспективы развития таможенной службы, определенные в Стратегии Федеральной таможенной службы до 2020 года (далее - ФТС России) [1], напрямую связаны с развитием ФТС России до уровня, достаточного для надежного обеспечения экономического развития РФ в таможенной сфере, качественного таможенного регулирования в интересах создания благоприятных условий для привлечения инвестиций в российскую экономику, полного поступления доходов в федеральный бюджет, необходимой защиты отечественных товаропроизводителей, объектов интеллектуальной собственности, максимального содействия внешней торговле, эффективной борьбы с административными правонарушениями и преступлениями.
Среди названных стратегических направлений деятельности важное место отведено повышению качества предоставления услуг таможенными органами. Данное направление непосредственно связано с сокращением издержек участников ВЭД и государства, которые возникают при таможенном оформлении и таможенном контроле, и соответствует целям социально-экономического развития РФ, в частности: повышению обеспеченности населения услугами, обеспечению личной безопасности и реализации прав и свобод граждан и развитию научно-
технического потенциала [2]. Таким образом, задача ставится в масштабах страны и ее решение предполагает оказание государственных услуг со стороны таможенных органов на уровне, от которого напрямую зависит создание благоприятных условий для осуществления ВЭД и реализации прав и свобод граждан в экономической сфере.
Появление обозначенных норм в различных документах ФТС России, а также разработка ряда административных регламентов на отдельные государственные услуги в сфере ВЭД указывают на чрезвычайную важность проблемы повышения качества таможенных услуг.
В этой связи необходимо отметить, что закрепление намерений на уровне концепций и отсутствие реальной системы мер по повышению качества таможенных услуг и показателей их оценки порождают целый ряд проблем в исследуемом вопросе.
Основной проблемой в данном случае является отсутствие единства таможенной терминологии и нормативного закрепления терминов «таможенная услуга», «качество таможенной услуги» в действующих законодательных актах. Сравнительный анализ норм Таможенного кодекса РФ (далее - ТК РФ) [3] и Таможенного кодекса Таможенного союза (далее - ТК ТС) [4] показал, что, несмотря на явную ориентацию норм ТК ТС на международные источники права, в нем по-прежнему не фигурирует такое понятие, как «таможенная услуга». Не закреплен рассматриваемый термин и в нормативных актах РФ, хотя на уровне концепций и докладов ФТС России эта терминология в последние годы активно применяется. Более того, ФТС России определен и утвержден перечень государственных услуг, оказываемых в соответствии с разработанными административными регламентами ФТС России, в которых по логике законодателя закреплены основные требования к качеству данных государственных услуг. Проблема заключается в том, что перечень ограничен услугами по информированию и консультированию, ведению реестров (таможенных представителей, перевозчиков и т. п.), принятию предварительных решений о классификации товаров и их стране происхождения, установлению специальных упрощенных процедур таможенного оформления для отдельных лиц и организации приема граждан.
Вместе с тем ряд исследователей отмечает, что отнесение данного ограниченного перечня видов деятельности к таможенным услугам не совсем правомерно, так как в рамках сложившейся в мире концепции «сервисной таможни» под услугами должны пониматься все виды деятельности, реализуемые специальными таможенными инструментами с целью повышения потребительской полезности сферы ВЭД для государства и участников ВЭД [5].
В этом контексте становится актуальным вопрос о разграничении понятий «функция» и «услуга». В литературе под функцией понимается «нормативно установленный вид властной деятельности органа государства», а под услугой - «способ удовлетворения потребностей граждан и юридических лиц» [6].
Концепция «сервисной таможни» исходит из восприятия таможенного органа как «сервисной организации», «государственного поставщика», т. е. государственного учреждения, ориентированного на оказание качественных таможенных услуг как государству, так и участникам ВЭД, а также элемента международной организации, главной целью которого является результативное содействие внешнеторговой деятельности, приводящее к ускорению и упрощению таможенных процедур [7].
Приведенное толкование указывает на двойственный характер таможенной услуги и содержит противоречие в определении потребителей данной услуги, так как государство не может рассматриваться в качестве прямого потребителя таможенной услуги, это противоречит Положению «О Федеральной таможенной службе» [8], в соответствии с которым «ФТС России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела, а также функции агента валютного контроля и специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями».
Что касается участников ВЭД, то следует принимать во внимание тот факт, что прохождение таможенных формальностей - это не право, а обязанность участников ВЭД, перемещающих товары и транспортные средства через таможенную границу, в связи с чем, по мнению ведущего специалиста в области таможенного менеджмента С.В. Барамзина [9], с одной стороны, «таможня как орган, созданный государством, должна быть надежным регулятором ВЭД и гарантом соблюдения таможенного законодательства», а с другой - «как участник процедур ВЭД таможня должна обеспечить такое качество своей работы, чтобы для законопослушного участника ВЭД таможенное оформление и таможенный контроль были естественным этапом торговых процедур, не тормозящих производственные процессы».
При этом таможенная услуга для государства в широком смысле предполагает обеспечение безопасности страны и ее населения через систему запретов и ограничений различного характера, защиту экономики в целом от дискриминационных мер, а для участников ВЭД - обеспечение реализации их интересов в сфере внешней торговли, т. е., с одной стороны, таможенная услуга ограничена интересами участников ВЭД, на удовлетворение которых она напрямую должна быть нацелена, а с другой - вопросами обеспечения экономической безопасности государства, которые заложены в реализации функций таможенных органов.
Исходя из вышеизложенного, представляется возможным рассматривать таможенные услуги как комплекс действий и мер в сфере таможенного дела, направленных, в первую очередь, на реализацию государственных функций, а также на удовлетворение не нарушающих запреты и ограничения потребностей участников ВЭД.
Относительно понятия качество таможенных услуг важно правильно его интерпретировать. Принятое мировым сообществом и нормативно закрепленное определение понятия качества дано в международных стандартах ИСО серии 9000. Так, в соответствии со стандартом ИСО 9000:2005 [10] под качеством понимается степень, с которой совокупность присущих характеристик соответствует требованиям. Требование же трактуется как потребность или ожидание, которое установлено, обычно предполагается или является обязательным.
В системе национальных стандартов РФ, раскрывающих вопросы предоставления услуг населению (ГОСТ Р 50646-94 «Услуги населению. Термины и определения»; ГОСТ Р 50691-94 «Модель обеспечения качества услуг»; ГОСТ Р 521132003 «Услуги населению. Номенклатура показателей качества»), качество услуги трактуется как совокупность характеристик услуги, определяющих ее способность удовлетворять установленные и предполагаемые ожидания потребителя.
Применительно к таможенным органам под результатом их труда в современных рыночных условиях следует понимать оказание таможней услуги. Как отмечалось выше, таможенные услуги связаны с защитой национальной экономики, обеспечением государственной безопасности и интегрированности страны в международное сообщество. При этом необходимо акцентировать внимание на рассмотрении качества таможенной услуги, в первую очередь, в рамках выполнения государственных функций. В таком случае оно означает степень реализации данных функций при осуществлении внешнеторговой деятельности. При этом основным критерием оценки уровня качества должна выступать степень удовлетворения требований потребителей - участников ВЭД и выполнения функций таможенных органов в рамках реализации государственной политики. Схематично взаимосвязь элементов, составляющих качество таможенной услуги, представлена на рис. 1.
Рис. 1. Элементы, составляющие качество таможенной услуги
В данном случае понятия таможенной услуги и ее качества сохраняют свой двойственный характер, но в таком виде не противоречат действующим нормам права.
Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что под управлением качеством таможенной услуги следует понимать действия, осуществляемые при ее оказании в целях формирования, обеспечения и поддержания заданного уровня качества услуги. Данное понятие отражает предпосылки, заложенные в международных стандартах ИСО серии 9000, предполагающие под термином «управление качеством» - часть менеджмента качества, направленную на выполнение требований к качеству, а также соответствует общей концепции управления в таможенных органах [11], рассматривающей данное управление как непрерывный информационный процесс воздействия на коллективы сотрудников, обеспечивающий их целенаправленное поведение при изменяющихся условиях таможенной обстановки путем принятия и реализации управленческих решений.
Нормативное закрепление проанализированных понятий и терминологических словосочетаний, их номинирующих, является, по нашему мнению, необходимой основой для создания и развития действенной системы повышения качества таможенных услуг.
Второй круг проблем в данном вопросе связан с тем фактом, что оказание таможенных услуг осуществляется в условиях неопределенности внешней
и внутренней среды организации и рисков, присущих процессу перемещения товаров через таможенную границу, которые недостаточно учтены и формализованы в существующих подходах к управлению качеством.
Под неопределенностью понимается недостаточность сведений об условиях, в которых будет протекать экономическая деятельность, низкая степень предсказуемости, предвидения этих условий. Неопределенность сопряжена с риском принятия решений, осуществления действий на всех уровнях экономической системы. А риск связан с опасностью возникновения непредвиденных потерь в связи со случайным изменением условий экономической деятельности, неблагоприятными обстоятельствами. При этом экономический риск отражает возможность несоответствия достигнутого результата функционирования системы ожидаемому. Применительно к таможенной деятельности риск рассматривается как вероятность несоблюдения таможенного законодательства [4]. При этом отмечается, что управление рисками - основной базисный принцип современных методов таможенного контроля. Этот метод позволяет оптимально использовать ресурсы таможенных органов, не уменьшая эффективности таможенного контроля, и освобождает большинство участников ВЭД от излишнего бюрократического контроля [12].
Таким образом, риск и неопределенность тесно взаимосвязаны между собой. Источниками возникновения риска являются различного рода неопределенности - опасности и угрозы, так называемые факторы риска (неопределенности). Число данных факторов велико, поэтому для повышения эффективности управления ими необходимо их классифицировать. В литературе выделяют различные подходы к классификации этих факторов в зависимости от тех или иных классификационных признаков. Рассмотрим наиболее распространенные подходы, применимые к таможенной сфере, среди которых выделяют следующие направления.
Во-первых, - это классификация по критерию объективно-субъективного характера факторов риска и неопределенности. К объективным относят факторы, которые возникают помимо воли и независимо от действий работников таможенных органов (изменение товаропотока, законодательства). Субъективные факторы порождаются умышленными или неумышленными действиями лиц, оказывающих таможенные услуги (коррупция и др.).
Во-вторых, - классификация по критерию возможности прогнозирования факторов риска и неопределенности. По этому признаку факторы можно разделить на предсказуемые и непредсказуемые. Предсказуемые можно предсказать с ошибкой в допустимых пределах, исходя из опыта или с использованием методов научного прогнозирования. Непредсказуемые факторы возникают неожиданно, и на них часто бывает трудно найти адекватный ответ. Здесь можно провести аналогию с Концепцией системы управления рисками в таможенной службе РФ, в соответствии с которой риски разделены на два типа: выявленные и потенциальные. Причем выявленным рискам соответствуют известные факторы, когда нарушение законодательства уже произошло, а потенциальные риски - это риски, которые не проявили себя, но условия для их возникновения существуют. Очевидно, что потенциальные риски представляют большую опасность для таможенных органов.
В-третьих, - классификация по критерию видимости факторов риска (неопределенности). По этому признаку факторы разделяются на явные (видимые)
и скрытые (латентные). Явные - реально существующие, очевидные факторы (изменение объемов и направлений товаропотока, нестабильность таможенного законодательства и др.). Скрытые - факторы, существующие в замаскированном виде, их трудно оценить (неполнота информации относительно замысла и намерений участников ВЭД и др.).
В-четвертых, - классификация по критерию принадлежности факторов риска (неопределенности). По этому признаку принято их деление на внутренние и внешние. Внутренние факторы являются результатом деятельности персонала всех уровней структурной организации предприятия, качества управления и принятия решений, планирования, совершенства технологических процессов и т. д. Внешние факторы возникают за пределами организации, это так называемые факторы ее внешней среды.
Предпринимая попытку обобщения факторов риска в сфере таможенных услуг и разделяя их на внешние и внутренние, мы относим к внешним факторам:
- нестабильность таможенного законодательства (в частности, изменения в рамках Таможенного союза);
- непредсказуемость интенсивности товаропотока;
- неопределенность относительно замысла и намерений участников ВЭД;
- неполнота и непредсказуемость информации о деятельности таможенных органов на долгосрочную перспективу.
Среди внутренних факторов неопределенности выделим:
- неполноту информации о целях, интересах, поведении работников таможенных органов;
- неполноту сведений о характеристиках, параметрах, показателях процесса оказания таможенных услуг.
Данные факторы риска (явления неопределенности) создают рисковые ситуации и являются источниками рисков. Действенным механизмом, обеспечивающим удовлетворение интересов государства и эффективную реализацию таможенных функций, можно считать управление риском. Сущность такого управления сводится к обеспечению минимума отклонения конечного результата от установленного (приемлемого) целевого значения показателей достижения целей. Графически данный процесс представлен на рис. 2.
Хц, Хф
Время
Рис. 2. Схема процесса управления качеством в условиях риска
На рисунке 2:
Хц - целевое значение показателя достижения целей управления;
Хф - фактическое значение показателей достижения целей управления;
Хц (в), Хц (н) - верхняя и нижняя границы допустимого отклонения показателей достижения целей управления от целевого показателя;
ДХ - отклонение фактического значения показателя от целевого.
Качество управления в данном случае рассматривается как величина отклонения (ДХ = |Хф - Хц|). Очевидно, что чем меньше это отклонение, тем выше качество управления и услуги в целом. Важно заметить, что причиной возникновения таких отклонений, а следовательно рисковых ситуаций, является наличие факторов риска и неопределенности, рассмотренных выше, от которых нельзя избавиться, но которые нужно учитывать для моделирования процесса управления качеством таможенных услуг.
В этой связи необходима разработка системы показателей качества таможенной услуги, которые следует рассматривать как конечные критерии ее реализации. С учетом данных показателей и формализации влияния факторов неопределенности и риска на степень реализации таможенной услуги возможно моделирование процесса управления качеством таможенных услуг, ориентированного на оптимизацию таможенных рисков.
Таким образом, анализ современного состояния управления качеством таможенных услуг позволяет сделать вывод, что основными проблемами в этой сфере являются:
1) отсутствие единого нормативно закрепленного терминологического подхода к определению таможенной услуги и качества таможенной услуги, на основе которого возможно формирование общей методологии управления качеством;
2) наличие большого числа неопределенностей и рисков в таможенной сфере, которые недостаточно формализованы и учтены в существующих подходах к управлению качеством таможенных услуг;
3) отсутствие системы показателей оценки качества таможенной услуги, позволяющих учесть факторы неопределенности и риска в таможенной сфере и отражающих эффективность деятельности в данном направлении.
Существование этих проблем значительно снижает качество оказываемых таможенных услуг для участников ВЭД и не позволяет максимально эффективно реализовать государственные функции, возложенные на таможенные органы. Для решения обозначенных проблем необходима разработка соответствующего научно-методического аппарата, позволяющего устранить выявленные противоречия и обеспечить дальнейшее совершенствование процесса управления таможенными услугами с учетом интересов всех сторон.
Использованные источники
1. Стратегия Федеральной таможенной службы до 2020 года: приказ ФТС России от
27.07.2009 № 1333 [Электронный ресурс]. URL: http://www.customs.ru/strategy.html (дата обращения 10.09.2010).
2. Доклад о результатах и основных направлениях деятельности ФТС России на 20102012 годы [Электронный ресурс]. URL: http://www.customs.ru/report.html (дата обращения 21.09.2010).
3. Таможенный кодекс РФ. М.: Велби, 2004.
4. Таможенный кодекс Таможенного союза. М.: Проспект, 2010.
5. Макрусев В. В., Сафронов А. В. Государственные таможенные услуги: монография. М.: Изд-во Российской таможенной академии, 2008.
6. Тихомиров Ю. А. Правовые аспекты административной реформы // Законодательство и экономика. 2004. № 4. С. 36-41.
7. Ершов А. Д., Евдокимов А. И., Доля А. Н. Теория и методология формирования «сервисной таможни»: монография. СПб.: С.-Петерб. филиал РТА, 2005.
8. О Федеральной таможенной службе: постановление Правительства РФ от 26.07.2006 № 459 в ред. постановления Правительства РФ от 20.02.2010 № 75 // Собрание законодательства РФ. 2006. № 32. Ст. 3569; 2010. № 26. Ст. 3350.
9. Барамзин С. В. Управление качеством таможенной деятельности: монография. М.: Изд-во Российской таможенной академии, 2009.
10. ИСО 9000:2005. Системы менеджмента качества. Основные положения и словарь [Электронный ресурс]. URL: http://www.iso.org/standart9000.html (дата обращения 21.09.2010).
11. Кухаренко В. Б. и др. Исследование методологических проблем программно-целевого управления в таможенных органах: отчет о НИР, ГТК России, Российская таможенная академия. М.: РИО РТА, 1997.
12. Об утверждении Концепции системы управления рисками в таможенной службе РФ: приказ ГТК России от 26.09.2003 № 1069 [Электронный ресурс]. URL: http://www.customs.ru/ sur.html (дата обращения 30.09.2010).
