CC BY
57
тенденции развития межбюджетных
отношений в российской федерации
А.К. НИЯЗМЕТОВ, Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации
В современных условиях развития российской экономики значение правильно построенной системы межбюджетных отношений трудно переоценить. Большинство экономистов и политиков признают факт возникновения проблем в российской экономике в результате влияния последствий мирового финансового кризиса, что отражается в усилении роли государственного финансового регулирования, в т. ч. межбюджетных отношений.
Главный залог успешного и стабильного развития страны — это крепкое первичное звено финансовой системы государства, т. е. финансы субъектов хозяйствования. Чем сильнее развиты различные сферы народного хозяйства страны, тем более устойчива ее экономика в силу своей диверсифицированности. В этой связи необходимо отметить, что в настоящее время российская экономика характеризуется наличием такой серьезной проблемы, как дисбаланс ее структуры. Основная часть успешно функционирующих предприятий, так или иначе, связана с добычей сырья, использованием природных ресурсов. Однако природные ресурсы распределены по территории Российской Федерации неравномерно и, в отличие от человеческих ресурсов, перераспределить их практически невозможно. В результате мы являемся заложниками той ситуации, когда развиваются уже достаточно развитые регионы в силу экономико-географического положения, а качество жизни людей большинства регионов, на территории которых не ведется добыча минерального сырья, фактически зависит от финансовой помощи из федерального бюджета.
Таким образом, перед Россией стоит важная задача — построение экономики с пропорционально развитой структурой народного хозяйства. При этом перспективное направление — это инвестиции в человеческий капитал, связанные со сферой высоких технологий. Высокоинтеллектуальному производству присуща такая важная черта, как мобильность. В таком случае у государства появляется возможность влиять на территориальное развитие путем перемещения высококвалифицированной рабочей силы, поскольку в наступающую эпоху
информационной экономики главный источник прибыли — не основной капитал, не станки и даже не денежные ресурсы, а знания.
До тех пор пока сохраняются серьезные различия в бюджетной обеспеченности регионов, объем и качество бюджетных услуг не должны быть поставлены в зависимость от финансовых возможностей субъектов Российской Федерации, которые значительно дифференцированы в результате сложившейся структуры их экономики и степени развития экономического потенциала. В этой связи необходимо продолжать совершенствование межбюджетных отношений с учетом стратегических целей развития государства, в числе которых — переход российской экономики от экспортно-сырьевого к инновационному социально ориентированному типу развития [1 ].
Для того чтобы приблизиться к достижению поставленных стратегических ориентиров был реализован ряд важных мер, в том числе касающихся межбюджетных отношений и направленных на стимулирование субъектов Российской Федерации и муниципальных образований к повышению качества управления региональными и муниципальными финансами.
В ст. 130 и 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплены различные условия осуществления бюджетного процесса субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями в зависимости от степени их дотационности [2]. Принятые в 2007 г. поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации завершили закрепление на долгосрочной основе доходов за субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Наряду с заложенными в методиках выравнивания бюджетной обеспеченности регионов стимулами это стало одним из факторов устойчивого роста налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.
В целом сформированные к настоящему времени принципы и механизмы бюджетного федерализма и финансовых основ местного самоуправления обеспечивают необходимые предпосылки
36
финансы и кредит
повышения эффективности деятельности органов публичной власти всех уровней, проведения ими ответственной бюджетной политики и совершенствования управления общественными финансами. Вместе с тем, в настоящее время система межбюджетных отношений характеризуется наличием ряда недостатков, которые в долгосрочном периоде могут стать реальным препятствием на пути динамичного и сбалансированного развития регионов.
По данным Министерства регионального развития Российской Федерации, по объему валового регионального продукта на душу населения минимальное и максимальное значения среди российских регионов различались в 2004 г. — в 73 раза, в 2006 г. — в 117 раз, по уровню безработицы — в 2004 г. в 48 раз, в 2006 г. — в 78 раз. Степень дифференциации инвестиций в основной капитал на душу населения среди регионов составляла в 2004 г. 184 раза, а в 2006 г. — уже 235 раз.
Как следствие, нарастает дисбаланс в социально-экономическом положении регионов, который в рамках действующей парадигмы управления экономическим развитием компенсируется наращиванием объема межбюджетных трансфертов. Так, если по результатам исполнения федерального бюджета в 2004 г. объем финансовой помощи другим бюджетам бюджетной системы, без учета средств, передаваемых государственным внебюджетным фондам, составил 401,2 млрд руб., то в 2006 г. объем межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, за исключением трансфертов внебюджетным фондам, составил уже 584,6 млрд руб. При этом на 2009 год в соответствии с Федеральным законом от 24 ноября 2008 г. № 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» они запланированы в сумме 1 228,8 млрд руб.
В структуре доходов местных бюджетов также значительную долю занимают межбюджетные трансферты, объем которых запланирован на 2008 г. в сумме 1 387,0 млрд руб., что составляет 58,1 % в общем объеме доходов. По сравнению с 2007 г. данные поступления в местные бюджеты запланированы с ростом на 22,8 %.
Субвенции из региональных фондов компенсаций на исполнение отдельных государственных полномочий составляют 39,5 % в общем объеме межбюджетных трансфертов. Доля субвенций по сравнению с 2007 г. сократилась на 10,2 %. Их объем, запланированный на 2008 г., сократился по отношению к предыдущему году на 2,5 % и составил 547,6 млрд руб.
При этом доля финансовой помощи местным бюджетам в общем объеме межбюджетных трансфертов увеличилась по отношению к 2007 г. на 10,2 процентных пункта и составила 60,5 % или 839,4 млрд руб. Объем фактических поступлений финансовой помощи в местные бюджеты за 9 месяцев 2008 г. составил 595,8 млрд руб., что превышает показатели за аналогичный период 2007 г. на 68,8 %.
В целом, по уточненным плановым показателям 2008 г., в Российской Федерации 45,6 % собственных доходов местных бюджетов составляет финансовая помощь из бюджетов других уровней. Значительную долю занимает финансовая помощь в местных бюджетах Чукотского автономного округа (83,5 %), Агинского Бурятского автономного округа (78,7 %), Республики Саха (Якутия) (74,3 %), Республики Дагестан (69,6 %), Республики Тыва (69,0 %). По данным субъектов Российской Федерации, в общем количестве муниципальных образований, утвердивших местные бюджеты, по уточненным плановым показателям на 1 октября 2008 г., 4 % составляют местные бюджеты, принятые с профицитом, 73 % — с дефицитом и 23 % — сбалансированные по доходам и расходам1.
Учитывая эти факты, можно поставить под вопрос полноту реализации установленного статьей 31 Бюджетного кодекса РФ принципа самостоятельности бюджетов, который в т. ч. означает право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов.
90 % муниципальных образований передали часть своих полномочий на более высокий уровень власти, а в некоторых регионах так поступили вообще все органы местного самоуправления. Этот факт говорит о том, что муниципальным образованиям не хватает доходных источников, чтобы обеспечить соответствующим финансированием выполнение закрепленных за ними полномочий.
Таким образом, в настоящее время актуальными являются вопросы расширения собственной доходной базы региональных и местных бюджетов в целях повышения степени самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и последовательного сокращения в долгосрочном периоде объемов финансовой помощи из федерального бюджета.
1 Информация о результатах мониторинга местных бюджетов РФ по сост. на 01.10.2008 (период мониторинга — 9 мес.). — Официальный сайт Минфина РФ. URL:http://www.mmfm.m.
Однако при разработке предложений и принятии решений по закреплению за бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами дополнительных источников собственных доходов необходимо учитывать ряд важных моментов, в числе которых территориальная дифференциация уровня экономического развития.
Например, передача налога на прибыль организаций поселению, на территории которого нет предприятий, не решит проблемы укрепления доходной базы его бюджета. И, наоборот, даже небольшая доля налога на прибыль, переданная крепкому с экономической точки зрения региону или муниципальному образованию, только упрочит его позиции. Закрепление за местными бюджетами большей доли налогов, скорее всего, станет причиной роста дифференциации бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя.
Таким образом, сильная неравномерность распределения налоговой базы между муниципальными образованиями ставит под вопрос рациональность закрепления за местными бюджетами значительных источников собственных доходов. Закрепление доходных источников за местными бюджетами ведет к росту самостоятельности муниципальных образований (в основном, городских округов) с развитым налоговым потенциалом, однако при этом сокращаются возможности региональных бюджетов по предоставлению трансфертов для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
С учетом указанных проблем в качестве перспективных мер в направлении обеспечения необходимой финансово-экономической самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления можно рассматривать следующие.
1. Совершенствование налогообложения вертикально интегрированных компаний с целью уменьшения зависимости региональных и местных бюджетов от их финансовой политики. В этой связи необходимо разработать меры по предотвращению использования схем «трансфертного ценообразования» для минимизации фискальных обязательств, что также позволит избежать резкого изменения объемов доходов региональных и местных бюджетов в связи с изменением места уплаты налогов предприятиями.
2. Постепенный переход к налогу на недвижимость на условиях распределения налоговых платежей между региональными и местными бюджетами и зачислении основной части доходов по этому налогу в бюджеты муниципальных образований.
3. Зачисление в местные бюджеты налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, в целях повышения заинтересованности органов местного самоуправления в развитии малого бизнеса.
4. Установление на постоянной основе прав органов государственной власти субъектов Российской Федерации по замене дотаций (части дотаций) на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований дифференцированными нормативами отчислений от любых федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации.
Учитывая вышеизложенное, необходимо отметить, что наряду с вопросами расширения собственной доходной базы региональных и местных бюджетов не теряет своей актуальности тема выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований за счет предоставления финансовой помощи из вышестоящих бюджетов.
В этой связи следует уточнить критерии отнесения субъектов РФ и муниципальных образований к группам, для которых используются установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации бюджетные ограничения.
В частности, вместо учета доли межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в объеме собственных доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации как критерия, являющегося основанием для применения в отношении данных регионов дополнительных ограничений уровня оплаты труда государственных служащих субъектов Российской Федерации и работников бюджетной сферы, проведения долговой политики и иных ограничений, целесообразно использовать только долю дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации. Это позволит предотвратить возникновение для субъекта Российской Федерации дополнительных ограничений и запретов как следствия предоставления субсидий региональному бюджету. Аналогичные изменения бюджетного законодательства Российской Федерации представляются необходимыми и в отношении муниципальных образований.
В настоящее время межбюджетные трансферты из федерального бюджета являются финансовым механизмом, позволяющим не только осуществлять выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, но и содействовать при этом достижению конкретных целей и задач, исходя из приоритетов общефедеральной
политики в различных сферах деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
С целью оказания поддержки субъектам Российской Федерации в обеспечении реализации первоочередных полномочий расширились направления и объемы предоставления финансовой помощи из федерального бюджета в виде субсидий. Вместе с тем механизм предоставления субсидий на софинанси-рование приоритетных для Российской Федерации расходных обязательств субъектов Российской Федерации требует совершенствования. До настоящего времени субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации предоставлялись исходя из различных методологических подходов, без должной координации, вне единой системы межбюджетного регулирования и стимулирования социально-экономического развития регионов, без увязки с финансовой помощью, предоставляемой в рамках основных форм межбюджетных трансфертов, а также без учета уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.
Для решения вышеуказанных проблем было принято постановление Правительства Российской Федерации от 26.05.2008 № 392 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации», в котором установлены единые принципы формирования и предоставления субсидий.
В связи с высокой степенью дифференциации налогового потенциала и стоимости оказания бюджетных услуг в регионах Российской Федерации при распределении субсидий в соответствии с указанным постановлением Правительства Российской Федерации требуется учитывать уровень бюджетной обеспеченности регионов.
В соответствии со ст. 6 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26.05.2008 № 392 установлены требования к Правилам предоставления субсидий, согласно которым они должны содержать следующие положения:
а) о целевом назначении субсидий;
б) об условиях предоставления и расходования субсидий, в т. ч. требования к программам (планам) преобразований в соответствующей сфере, если одним из условий предоставления субсидий является необходимость проведения таких преобразований;
в) критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления субсидий;
г) методика распределения субсидий между субъектами Российской Федерации;
д) методика расчета уровня софинансирования за счет средств федерального бюджета расходного обязательства в отношении каждого субъекта Российской Федерации;
е) порядок оценки эффективности использования субсидий;
ж) сроки и порядок представления отчетности об исполнении условий предоставления субсидий;
з) основание, порядок и предельный объем сокращения и перераспределения субсидий в случае невыполнения субъектами Российской Федерации условий предоставления субсидий.
В связи с этим нормативные правовые акты, определяющие правила предоставления и распределения отдельных субсидий, необходимо привести в соответствие с указанным постановлением.
Учитывая вышеизложенное, основными задачами по совершенствованию управления региональными и муниципальными финансами на ближайшую перспективу являются:
— расширение собственной доходной базы региональных и местных бюджетов;
— формирование новых стимулов к увеличению доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
— продолжение работы по приведению расходных обязательств Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в соответствие с разграничением полномочий;
— совершенствование механизмов предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
— формирование нового качества финансового менеджмента на всех уровнях управления региональными и муниципальными финансами.
Таким образом, в настоящее время существует объективная необходимость дальнейшего совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации.
Список литературы
1. Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р «О концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.» [Электронный ресурс] Доступ из справ.-пра-вовой системы «КонсультантПлюс». Распоряжение Правительства.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ [Электронный ресурс] Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
финансы и кредит
39
